Sauf justification précise, sauf cadre légal le permettant (subventions par exemple) ou contrepartie d’intérêt général (via divers cadres juridiques précis), une personne morale de droit public ne peut jamais faire de cadeau.

Et ce n’est pas nouveau. 

Mais ce qui est nouveau, c’est que le Conseil d’Etat, par un arrêt d’une grande clarté, en repose le principe, l’applique aux BEA, plus précisément l’applique aux clauses de renonciation à acquérir les construction de l’emphytéote… et plus encore que la Haute Assemblée se penche aussi sur les éléments de valorisation à prendre en compte en ces domaines. 

Ajoutons y une information complémentaire sur les notes explicatives de synthèse adressées aux conseillers municipaux qui confirme le raidissement de la jurisprudence, ces temps-ci, en ce domaine… 

 

—–

 

Le nouvel arrêt en date du 13 septembre 2021, rendu par le Conseil d’Etat, porte sur une délibération par laquelle une commune cède avant terme un terrain donné à bail emphytéotique, alors que celui-ci avait prévu à son expiration la reprise gratuite des constructions de l’emphytéote. 

L’affaire remontait à loin puisqu’elle porte sur un bail emphytéotique, conclu entre la commune de Dourdan et la société Dourdan Vacances, pour une durée de 60 ans à compter de… 1962.

Ce bail emphytéotique avait emporté la mise à disposition par une commune d’un ensemble de terrains en vue de la construction et de l’exploitation d’un village de vacances, stipulant qu’à son expiration, la commune acquerrait la propriété des constructions édifiées par l’emphytéote sans avoir à lui verser d’indemnité.

Mais la cession du bien à la société, par la commune, a fini par être opéré de manière anticipée en 2010, faisant naître un contentieux à plusieurs rebonds. Cette délibération du conseil municipal de 2010, attaquée et annulée par ce nouvel arrêt du Conseil d’Etat, approuvait la vente des terrains à l’emphytéote à une date antérieure à l’expiration du bail, ce qui revenait pour la commune à renoncer à l’acquisition de ces constructions…. et ce alors que la vente du bien était opérée pour un prix symbolique d’un million d’euros.

Cette délibération a donc été censurée, conduisant aux apports juridiques suivants :

• I. Confirmation : pas de cadeau injustifié… Donc un rabais n’est pas illégal dans son principe, mais il doit être fondé sur des « motifs d’intérêt général et comporte(r) des contreparties suffisantes.»
• II. Le Conseil d’Etat précise : les éléments de valorisation à prendre en compte ; les motifs d’intérêt général et les contreparties suffisantes dans le cas d’un BEA ; l’application de ces règles au cas des clauses de renonciation à acquérir les construction de l’emphytéote.
• III. Et encore faut-il entrer dans ces mécanismes assez dans le détail dès la note de synthèse si la commune atteint ou dépasse le seuil de 3 500 habitants… (ou dès le rapport s’il s’agit d’un département ou d’une région…)
• IV. Voici cette décision 

 

 

I. Confirmation : pas de cadeau injustifié… Donc un rabais n’est pas illégal dans son principe, mais il doit être fondé sur des « motifs d’intérêt général et comporte(r) des contreparties suffisantes.»

 

Quand une entreprise commerciale fait un cadeau sans raison, on glisse vite vers un abus de bien sociaux… Un problème qui peut d’ailleurs concerner aussi les acteurs du monde public, et ce par ricochet (via le risque de recel) :

• Cadeau de fin d’année… un cadeau empoisonné ? [mini tuto vidéo] 

 

Mais dans le monde public lui-même, ce risque (d’illégalité voire parfois de sanction pénale à ce titre…) est plus grand encore.

Le principe est que des biens ne peuvent être :

Nous sommes là dans la droite ligne du principe selon lequel, dans un contrat (transactions y inclues), il n’est pas question pour une personne de payer une somme indue (CE, Sect., 19 mars 1971, Sieur Mergui, rec. 235). Cette règle ne doit pas être sous-estimée, puisque le juge peut la soulever d’office (moyen d’ordre public ; par transposition : CE, Sect., 14 avril 1961, Dame Rastouil, rec. 233 ; CE, 10 avril 1970 ; Société médicale d’assurances « Le sou médical », rec. 245).

Voir par exemple, à ce sujet, l’état du droit dans le cas particulier des transactions :

• Pour apprécier la légalité d’une transaction, le CE (CE, 9 décembre 2016, Sté Foncière Europe, n° 391840) exige que l’on apprécie les concessions réciproques « de manière globale » et que l’on ne prenne pas en compte la perte de bénéfice sur une promesse de contrat (en l’espèce une vente immobilière) 

 

Oui mais il peut y avoir la prise en compte de contreparties d’intérêt général (voir notamment l’article L. 3211-7 du Code général de la propriété des personnes publiques [CG3P] dont l’histoire fut mouvementée pour l’Etat, et quelques autres régimes ; pour les ventes entre personnes publiques voir aussi les art. L. 3112-1 et s. de ce même code ; pour les ventes des collectivités aux entreprises à fins de développement économique, voir l’art. L. 1511-3 du CGCT).

Ces contreparties s’avèrent même prises en compte avec une certaine souplesse par le juge qu’il s’agisse de clauses anti-spéculatives (Cass. civ. 3e, 23 septembre 2009, n° 08-18187), de favoriser l’implantation de ménages dans la commune (CAA Nantes, 30 juin 2000, n° 98NT01299 , voir aussi CE, 25 novembre 2009, n° 310208) ou de favoriser l’implantation d’un équipement public (CAA Marseille, 22 novembre 2010, n° 08MA03509).

Pour une illustration récente, voir CAA Lyon, 9 juillet 2019, n° 17LY00934 :

• Qu’est-ce qu’une contrepartie suffisante pour justifier d’un rabais sur une vente d’un bien immobilier public relevant du domaine privé ? 

 

C’est donc sans surprise que l’on voit dans cette affaire le Conseil d’Etat rappeler :

• qu’il y a interdiction pour une collectivité publique de céder à vil prix un élément de son patrimoine à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé, dans son principe,
• mais que plus précisément « la cession par une commune d’un bien immobilier à des personnes privées pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes.»

 

II. Le Conseil d’Etat précise : les éléments de valorisation à prendre en compte ; les motifs d’intérêt général et les contreparties suffisantes dans le cas d’un BEA ; l’application de ces règles au cas des clauses de renonciation à acquérir les construction de l’emphytéote.

 

Les contreparties d’intérêt général en ces domaines sont multiples et bien connues des praticiens.

En matière de développement économique, par exemple, de telles contreparties peuvent résider dans des engagements en matière d’emploi, à la stricte condition que la minoration ainsi obtenue au stade d’une acquisition, d’un loyer ou d’une redevance, disparaisse si ces contreparties ne sont pas réalisées (voir par exemple CE, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, req. n° 169473, rec. p. 391 ; pour un cas aussi récent qu’intéressant, combiné avec le droit environnemental, voir TA Rouen, 23 juillet 2021, n° 2003507 que nous avions commenté ici : Emploi v. espèces protégées : nouveau match juridique, qui confirme l’importance des études préalables et des engagements fermes ).

Récemment, le juge a admis aussi qu’inclure des coûts de dépollution pouvait être pris en compte et éviter qu’une minoration de prix ne soit considérée comme une libéralité illégale (là on est moins dans la minoration de prix que dans l’établissement de celui-ci, mais tout de même on mesure la parenté dans le raisonnement :  voir TA Lyon, 14 février 2019, n° 1700603; commenté ici : Vente d’un bien immobilier communal : réduire le prix pour tenir compte des frais de dépollution ne conduit pas à une libéralité ).

De même l’exonération de redevance domaniale dans un contrat de mobilier urbain peut-elle être acceptée comme équivalent du prix à verser à la collectivité publique redevable en contrepartie des prestations de service et des missions d’intérêt général qu’ont pour objet d’assurer ces contrats (CE, 4 novembre 2005, Société Jean-Claude Decaux, req. n° 247298).

Et les praticiens de la domanialité publique ont une longue et riche habitude de mettre en oeuvre des raisonnements très analogues pour les redevances en appliquant les dispositions de l’article L. 2125-1 du CG3P.

Le mode d’emploi qui résulte, pour les beaux emphytéotiques, de ce nouvel arrêt peut être ainsi résumé :

• S’il était loisible à la commune de renoncer à ce droit de récupérer les biens prévus en fin d’emphytéose, le conseil municipal, auquel il incombait d’apprécier si le projet de vente respectait le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé, ne pouvait délibérer sans prendre en compte la valeur d’une telle renonciation.
• la CAA avait relevé  que le prix de cession retenu pour les ” terrains ” en cause était de ” 1 000 000 euros “, soit ” sensiblement l’estimation retenue par le service des domaines pour les seuls terrains sans les constructions existantes “. Elle en avait déduit que la délibération attaquée n’avait pas pris en compte la valeur de ces constructions devant devenir la propriété de la commune à l’issue du bail emphytéotique, et qu’elle avait par conséquent conduit la commune à céder à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur, sans que cet écart de prix ne soit justifié par un motif d’intérêt général….OR le Conseil d’Etat censure ce raisonnement. La Haute Assemblée pose qu’en :
  • « statuant ainsi, alors que l’estimation du service des domaines retenait pour les terrains nus une valeur de 994 000 euros, inférieure au prix de 1 000 000 euros approuvé par le conseil municipal, sans rechercher si ce dernier pouvait être regardé, eu égard aux termes de la délibération attaquée et aux coûts de rénovation et de remise aux normes des constructions inhérents à la poursuite de leur exploitation, comme ayant implicitement entendu valoriser à hauteur de 6 000 euros la renonciation de la commune à en devenir propriétaire, la cour a entaché son arrêt d’une erreur de droit. »On le voit, le Conseil d’Etat impose donc (logiquement) une valorisation in concreto, du montant des biens abandonnés alors que selon le contrat ils eussent du, ou pu, revenir à la collectivité. Opérationnellement, il faut donc faire des valorisations (estimation des domaines + le cas échéant d’autres expertises – notaires ou agents immobiliers ou autres) du tout… et de la partie ayant vocation à devoir ou pouvoir revenir à la collectivité. … et identifier les valorisations possibles après travaux de rénovation le cas échéant (et en général il échet…).NB : ceci confirme que le juge doit vérifier si la vente a ou non un prix inférieur à la valeur du bien, PUIS ce que sont les contreparties en cause PUIS de mettre en balance lesdites contreparties (à l’aune de l’intérêt général, des avantages pour les intérêts publics dont la collectivité vendeuse a la charge…) avec la baisse de prix consentie (sur ce point, voir CE, 14 octobre 2015, n° 375577, rec. p. 344)… Ce qui est nouveau est donc en gros de faire ceci en total et pour la partie donnant lieu à abandon de droit de récupérer des terrains, ce qui est in fine fort logique.

 

• mais bien sûr encore faut-il que concrètement ces points soient abordés en conseil municipal… avec des éléments suffisants de mise en perspective dès le stade de la note de synthèse (si la commune atteint ou dépasse le seuil de 3500 habitants….)

 

III. Et encore faut-il entrer dans ces mécanismes assez dans le détail dès la note de synthèse si la commune atteint ou dépasse le seuil de 3 500 habitants… (ou dès le rapport s’il s’agit d’un département ou d’une région…)

 

Un autre apport de cette décision porte sur le régime de la note de synthèse applicable au profit des conseillers municipaux des communes de 3 500 habitants et plus (et de tous les élus intercommunaux, toutes strates confondues désormais). Diverses décisions récentes précisaient que les notes de synthèse trop synthétiques ne passent pas le cap des juridictions… Cette nouvelle décision le confirme.

 

 

Les élus communaux bénéficient de nombreux régimes d’information :

• droit, comme toute personne, à se faire communiquer des documents administratifs, dans les conditions du droit commun
• régime d’information de l’article L. 2121-26 du Code général des collectivités territoriales
• « rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le prestataire » en cas de DSP
• divers rapports annuels (rapport annuel transmis par toute société d’économie mixte ou société publique locale dont elle est actionnaire ; rapports annuels du maire ou du président de l’EPCI compétent relatifs à divers services publics locaux ; rapport annuel du président de l’EPCI aux maires des communes membres ; observations de gestion de la Chambre régionale des comptes ; rapports annuels sur l’eau et sur les déchets si la commune a conservé ces compétences ; rapports annuels des délégataires et des sociétés d’économie mixte locales…).
• ROB dans certains cas (voir ici)
• tableau annuel des indemnités (voir ici) en sus du tableau annexe déjà obligatoire lors du vote des indemnités de fonctions
• nouvelles informations de l’intercommunalité vers les élus municipaux (voir ici en vidéo et là en article)
• Tout conseiller municipal d’une commune de 3 500 habitants ou plus dispose également de deux droits supplémentaires :
  • une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être jointe à la convocation aux séances du conseil ;
  • “ si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché, accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur ” (mais il n’est pas obligatoire que ce projet de contrat soit joint à la convocation).

L’ensemble de ces droits donne lieu à des jurisprudences parfois subtiles, souvent lacunaires… et globalement exigeantes pour le maire dans son devoir d’information des élus municipaux.

 

La note de synthèse, notamment, donne lieu à des jurisprudences subtiles.

Sur le principe, elle est toujours exigée dès 3500 habitants pour les communes et, désormais, pour toutes les intercommunalités, de toutes tailles. Voir à ce sujet :

• EPCI n’ayant que des communes de moins de 3 500 habitants : de nouvelles règles méconnues… 

NB rappel : dans les départements et les régions, en revanche, s’impose un rapport par point de l’ordre du jour, et non une simple note de synthèse. , 

La jurisprudence, reprenant les obligations imposées par le Code général des collectivités territoriales (CGCT), en ses articles L. 2121-12 et L. 2121-13, conduit schématiquement à vérifier deux points :

• les conseillers municipaux ont-ils pu consulter les pièces et documents nécessaires à leur information ? (CE, 23 avril 1997, Ville Caen c/ Paysant, n°151852, Dr. adm. 1997, comm. 196 ; voir aussi par exemple CAA Bordeaux, 29 oct. 2002, Bordeaux : AJDA 2003, p. 203, note C. Devès).
• l’information fournie a-t-elle été suffisante, n’a-t-elle pas induit en erreur les élus ? (CE, 1er octobre 1997, Avrillier  ; Dr. adm. 1997, comm. 342).

Sur ces points la jurisprudence abonde pour confirmer que ce qui compte est la bonne information des élus locaux membres de l’assemblée délibérante au moment de la convocation du comité.

Au total, le Conseil d’Etat n’est d’ailleurs pas très formaliste. Peu importe le flacon pourvu qu’on aie l’ivresse de l’information. Tout au plus impose-t-il que les élus aient une information sur l’objet de la délibération que celle-ci se matérialise, ou non, dans la note de synthèse prévue par l’article L. 2121-12 du CGCT. Citons sur ce point les tables du recueil Lebon :

 « Les documents joints à la convocation adressée par le maire aux conseillers municipaux, en vue de la séance au cours de laquelle devait être adopté le budget, comprenait le projet intégral de budget primitif divisé en chapitres et articles ainsi que, notamment, l’état détaillé des emplois permanents, l’état des ensembles immobiliers et mobiliers, l’état de la dette et des créances et l’état des emprunts garantis par la commune. Ces documents ont permis aux conseillers municipaux de disposer d’une information répondant aux exigences posées par les articles L.121-22 et L.121-10-III du code des communes, même en l’absence de la « note explicative de synthèse » prévue par ce dernier article »
(CE, 9 / 8 SSR, du 12 juillet 1995, req. n°157092).

Un autre arrêt du Conseil d’Etat impose par exemple que pour une vente immobilière, l’information des élus porte, sommairement, sur les motifs de la cession, le prix et le bénéficiaire de l’acquisition, ces informations retracées dans la note de synthèse étant suffisantes (CE, 8 juin 2011, req. n°327515, publié au rec.).

Citons deux décisions rendues par le Tribunal de Paris :

• acceptation par le TA de Paris du fait que l’exposé des motifs d’une délibération peut valoir note de synthèse et, en l’état d’un raisonnement assez détaillé, information suffisante (pour un tarif de restauration scolaire) : TA Paris, 29 septembre 2015, n° 1507531 ;
• caractère suffisant d’une note de synthèse rappelant les domaines de délégation à l’exécutif et estimant pertinent que tel ou tel domaine donne lieu à délégation à celui-ci : TA Paris, 10 avril 2014, n° 1305635.

Parfois le juge admet :

• des notes de synthèse très, très synthétiques  (CE 30 avril 1997 commune de Sérignan n° 158730 ; CAA Marseille 3 juillet 2006 M.G n° 04MA02108).
• que la note de synthèse soit remplacée par la communication d’un projet de délibération très clair.

Ceci posé, la censure s’impose pour des notes insuffisamment fouillées ou au contraire qui sont immensément détaillées, sans synthèse ni propositions claires, au point d’y noyer le lecteur…

Sources : art. L. 1411-4, L. 1524-5, L. 2121-12, L. 2121-13, L. 2121-19, L. 2121-26 et L. 2224-5, ainsi que L. 5211-39 (issu de la loi du 12/7/99) du CGCT ; art. L. 241-11 du Code des juridictions financières ; CE, ass., 9/11/73 Cne de Pointe-à-Pitre, rec. 631 ; CE 27/10/89 de Peretti, n°70549 ; CE 29/6/90 Cne de Guitrancourt, n°68743 ; CE 8/6/94 Cne de Ville-en-Vernois, rec. 828 ; CE 12/7/95 Cne de Fontenay-le-Fleury, n° 157092 ; CE, Sect., 23/4/97 V. de Caen, n°151852 ; CE 30/4/97 Cne de Sérignan, n°158730 ; CE 11/01/02, Janin, n°215314 ; CE 9/04/04, Vast, n°263759 ; CE, Ass. 27/05/05, Dpt de l’Essonne, n°268564 ; CE, Ass. 27/05/05, Cne d’Yvetot, n°265494 ; CE, Sect, 5/10/05 M. Tomaselli, n°256055 ; CE 11/09/06, Cne de Théoule-sur-Mer, n°255273; CE 10/01/07, Sté Pompes Funèbres et conseillers funéraires du Roussillon, n°284063CAA Paris, 3/07/01, Voiret, n°98PA01434 ; CAA Nantes, 18/06/04, Cne de Carnac, n°03NT01143 ; TA Lyon, 7/03/01, Kolischev, n°9803985 ; TA St-Denis, 8/12/04, Hoarau, n°0200806 ; Rép. Min. n°70685, JOAN Q, 8/04/02, p. 1916 ; etc.

Mais cette souplesse n’est pas sans limites. Même si le point de l’ordre du jour semble transparent, un minimum d’explications s’impose (CE 13 février 2009, Elections des délégués de la commune de Clermont Ferrand à la communauté d’agglomération « Clermont Communauté », n° 317787), avec sinon des risques d’annulations redoutables (voir par exemple CAA Bordeaux 13 mars 2000 commune de Blaye n°07BX00652) si les enjeux du dossier ne sont pas assez mis en relief.

Ces dernières années, l’heure nous semble plutôt à la rigueur pour les juridictions en ces domaines. Dans ce cadre, un arrêt de la CAA de Douai (24 novembre 2020, n° 19DA01349) s’avère singulièrement clair, dans un cadre fort exigeant :

• Les notes de synthèse ne doivent pas être trop synthétiques 

Voir aussi par exemple CE, 14 novembre 2012, Commune de Mandelieu-la-Napoule, n° 342327, rec. T. pp. 602-603.

Cette nouvelle décision s’inscrit dans cette lignée.

En l’espèce, la note explicative de synthèse adressée aux membres du conseil municipal en application de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales (CGCT) :

• indiquant que le bail emphytéotique était d’une durée de soixante ans à compter du 1er janvier 1962
• et précisait qu’à l’expiration du contrat, le bâti devait revenir en pleine propriété à la commune

MAIS cette note de synthèse ne comportait aucun élément permettant d’apprécier la valeur de la renonciation à ce droit, les avis émis par le service des domaines ne comportant par ailleurs aucun élément à cet égard et se bornant à évaluer les terrains d’assiette.

NB : il est à noter que le rapporteur public a rappelé que des vices sur ce point sont potentiellement « danthonysables ». Et le rapporteur de citer la décision SFR et autres du 17 juillet 2013 (n° 350380, 380381, 350397, 350403… MAIS BON CE SERA RAREMENT LE CAS puisque par définition mal informer les élus, ce sera presque toujours les priver « d’une garantie » au sens de ladite jurisprudence Danthony (CE Ass., 23 décembre 2011, Danthony, n°335033, publié au Rec.p. 649 ; au GAJA).

En l’espèce, et dans ces conditions, pose le Conseil d’Etat, les membres du conseil municipal n’ont pas été mis à même d’apprécier si la différence entre le prix envisagé et l’évaluation fournie par le service des domaines pouvait être regardée comme représentative de l’indemnité due à la commune pour sa renonciation au droit d’accession, et par suite si un élément de son patrimoine ne serait pas cédé à un prix inférieur à sa valeur.

 

 

IV. Voici cette décision 

 

Liens vers cette décision du CONSEIL D’ETAT et les conclusions de M. Romain VICTOR, rapporteur public :

• http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CE/decision/2021-09-13/439653
• http://www.conseil-etat.fr/fr/arianeweb/CRP/conclusion/2021-09-13/439653

 

 

ET MAINTENANT VOICI LA DÉCISION EN PLEIN TEXTE :

Conseil d’État

N° 439653
ECLI:FR:CECHR:2021:439653.20210913
Mentionné aux tables du recueil Lebon
8ème – 3ème chambres réunies
M. Hervé Cassagnabère, rapporteur
M. Romain Victor, rapporteur public
CABINET ROUSSEAU ET TAPIE ; CABINET MUNIER-APAIRE, avocats

Lecture du lundi 13 septembre 2021

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Vu les procédures suivantes :

M. A… B… a demandé au tribunal administratif de Versailles d’annuler la délibération du 30 septembre 2010 par laquelle le conseil municipal de la commune de Dourdan (Essonne) a approuvé la vente à la société en nom collectif (SNC) Dourdan Vacances de parcelles de terrain formant l’assiette d’un club de vacances exploité par cette société, ensemble la décision de rejet de son recours gracieux. Par un jugement n° 1101878 du 29 septembre 2015, le tribunal a rejeté cette demande.

Par un arrêt n° 15VE03816 du 29 décembre 2016, la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté l’appel formé par M. B… contre ce jugement.

Par une décision n° 408447 du 28 février 2018, le Conseil d’Etat a, sur pourvoi de M. B…, annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire à la cour administrative d’appel de Versailles.

Par un arrêt n° 18VE00886 du 21 janvier 2020, cette cour a annulé ce jugement et la délibération du 30 septembre 2010 du conseil municipal de la commune de Dourdan.

1° Sous le n° 439653, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 18 mars et 21 août 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de Dourdan demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) de mettre à la charge de M. B… la somme de 4 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 439675, par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 19 mars et 21 août 2020 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Dourdan Vacances demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) de mettre à la charge de M. B… la somme de 5 000 euros au titre des dispositions l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code général de la propriété des personnes publiques ;
– le code rural et de la pêche maritime ;
– le code de justice administrative.

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Hervé Cassagnabère, conseiller d’Etat,

– les conclusions de M. Romain Victor, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, après les conclusions, au cabinet Rousseau et Tapie, avocat de la commune de Dourdan, au cabinet Munier-Apaire, avocat de M. B… et au Cabinet Briard, avocat de la société Dourdan Vacances ;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 1er septembre 2021, présentée par la commune de Dourdan ;

Vu les notes en délibéré, enregistrées le 3 septembre 2021, présentées par M. B… ;

Considérant ce qui suit :

1. Les deux pourvois sont dirigés contre le même arrêt. Il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision.

2. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond qu’aux termes d’un bail emphytéotique conclu le 3 avril 1966 et modifié par avenant en 1968, la commune de Dourdan a mis à la disposition de la société Dourdan Vacances, pour une durée de soixante années à compter du 1er janvier 1962, un ensemble de terrains en vue de la construction et de l’exploitation d’un village de vacances. Dans le cadre d’un projet de rénovation, la société Dourdan Vacances a souhaité acquérir ces terrains. Par une délibération du 30 septembre 2010, le conseil municipal de la commune de Dourdan a approuvé leur vente à la société Dourdan Vacances, ou le cas échéant à une société qui se substituerait à elle. Par un arrêt du 29 décembre 2016, la cour administrative d’appel de Versailles a rejeté la requête tendant à l’annulation du jugement du tribunal administratif de Versailles rejetant la demande de M. B…, conseiller municipal, tendant à l’annulation de cette délibération. Par une décision du 28 février 2018, le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a annulé cet arrêt et renvoyé l’affaire à la même cour. La commune de Dourdan et la société Dourdan Vacances se pourvoient en cassation contre l’arrêt du 21 janvier 2020 par lequel la cour a fait droit à l’appel de M. B… et annulé la délibération qu’il attaquait.

3. La cession par une commune d’un bien immobilier à des personnes privées pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes.

4. La cour a relevé que le prix de cession retenu pour les ” terrains ” en cause était de ” 1 000 000 euros “, soit ” sensiblement l’estimation retenue par le service des domaines pour les seuls terrains sans les constructions existantes “. Elle en a déduit que la délibération attaquée n’avait pas pris en compte la valeur de ces constructions devant devenir la propriété de la commune à l’issue du bail emphytéotique, et qu’elle avait par conséquent conduit la commune à céder à une personne privée un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur, sans que cet écart de prix ne soit justifié par un motif d’intérêt général. En statuant ainsi, alors que l’estimation du service des domaines retenait pour les terrains nus une valeur de 994 000 euros, inférieure au prix de 1 000 000 euros approuvé par le conseil municipal, sans rechercher si ce dernier pouvait être regardé, eu égard aux termes de la délibération attaquée et aux coûts de rénovation et de remise aux normes des constructions inhérents à la poursuite de leur exploitation, comme ayant implicitement entendu valoriser à hauteur de 6 000 euros la renonciation de la commune à en devenir propriétaire, la cour a entaché son arrêt d’une erreur de droit.

5. La commune de Dourdan et la société Dourdan Vacances sont, par suite, fondées à demander l’annulation, pour ce motif, de l’arrêt qu’elles attaquent, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de leurs pourvois.

6. Le Conseil d’Etat étant saisi, en l’espèce, d’un second pourvoi en cassation, il lui incombe de régler l’affaire au fond en application du second alinéa de l’article L. 821-2 du code de justice administrative.

7. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : ” Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. “. Par ailleurs, selon l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales : ” Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune, sous réserve, s’il s’agit de biens appartenant à une section de commune, des dispositions des articles L. 2411-1 à L. 2411-19. (…) Toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat. (…) “. En vertu de l’article L. 451-1 du code rural et de la pêche maritime, l’emphytéose de biens immeubles confère au preneur un droit réel. Aux termes de l’article L. 451-10 du même code : ” L’emphytéote profite du droit d’accession pendant la durée de l’emphytéose “.

8. Il résulte de la combinaison de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

9. L’article 6 du contrat de bail emphytéotique conclu le 30 avril 1966 entre la commune de Dourdan et la SNC Dourdan vacances stipulait qu’à l’expiration de ce bail, la commune acquerrait la propriété des constructions édifiées par l’emphytéote sans avoir à lui verser d’indemnité. S’il était loisible à la commune de renoncer à ce droit, le conseil municipal, auquel il incombait de vérifier si le projet de vente respectait le principe, rappelé au point 3, selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé, ne pouvait délibérer sans prendre en compte la valeur d’une telle renonciation.

10. Il résulte de l’instruction que si la note explicative de synthèse adressée aux membres du conseil municipal indiquait que le bail emphytéotique conclu avec la société Dourdan-Vacances était d’une durée de soixante ans à compter du 1er janvier 1962 et précisait qu’à l’expiration du contrat, le bâti devait revenir en pleine propriété à la commune, elle ne comportait aucun élément permettant d’apprécier la valeur de la renonciation à ce droit, les avis émis par le service des domaines ne comportant par ailleurs aucun élément à cet égard et se bornant à évaluer les terrains d’assiette. Dans ces conditions, les membres du conseil municipal n’ont pas été mis à même d’apprécier si la différence entre le prix envisagé et l’évaluation fournie par le service des domaines pouvait être regardée comme représentative de l’indemnité due à la commune pour sa renonciation au droit d’accession et, par suite, si la commune pouvait être regardée comme n’ayant pas cédé un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur.

11. Il résulte de tout ce qui précède que M. B… est fondé, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de sa requête, et contrairement à ce qu’a jugé le tribunal administratif de Versailles, à demander l’annulation de la délibération du conseil municipal de la commune de Dourdan du 30 septembre 2010 et de la décision implicite rejetant son recours gracieux.

12. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre conjointement à la charge de la commune de Dourdan et de la SNC Dourdan Vacances le versement à M. B… d’une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de M. B…, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.

D E C I D E :
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Article 1er : L’arrêt du 21 janvier 2020 de la cour administrative d’appel de Versailles et le jugement du 29 septembre 2015 du tribunal administratif de Versailles sont annulés.
Article 2 : La délibération du conseil municipal de la commune de Dourdan du 30 septembre 2010 ainsi que la décision implicite rejetant le recours gracieux de M. B… sont annulées.
Article 3 : La société Dourdan-Vacances et la commune de Dourdan verseront solidairement une somme de 3 000 euros à M. B… au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par la société Dourdan-Vacances et par la commune de Dourdan au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la commune de Dourdan, à la société en nom collectif Dourdan Vacances et à M. A… B….