Le Conseil d’Etat a rendu tout une série de décisions, plutôt tonitruantes en raison du sujet traité, en matière de dissolutions d’associations ou autres groupements de fait.
Relativisons cette nouveauté :
- si l’on s’intéresse surtout comme le font les médias aux « soulèvements de la terre », on notera que cette dissolution avait déjà été suspendue par le juge des référés en août dernier. Donc rien de neuf.
- si l’on s’intéresse à l’aspect politico-médiatique, on notera que les contentieux portaient sur d’autres dissolutions qui, elles, ont été validées. Donc ce n’est pas le démenti absolu des choix gouvernementaux décrit dans nombre de médias (même si l’on se demande bien pourquoi le décret n’a pas été retiré après sa suspension pour s’éviter cette mise au pilori médiatique en novembre !?).
- si l’on s’intéresse aux dimensions juridiques, alors là ce sont les éléments de continuité, et non de rupture, qui l’emportent. Bref, de nouveau, rien de neuf.
Rappelons l’état du droit (I) pour constater que d’un point de vue juridique, les décisions rendues hier (II) sont d’un grand classicisme.
Quand les décisions s’avèrent largement confirmatives, cela fait tout de même beaucoup de bruit pour rien.
Derrière le bruit médiatique, se joue une partition juridique classique… un peu réécrite cela dit.
Plus encore, en dépit des divers tocsins, entre sécurité et liberté, s’imposent des harmonies délicates. Ecoutons tout ceci, en tentant de distinguer la grosse caisse médiatique de la petite mélodie juridique.
I. Rappel du droit
Le régime de l’article L. 212-1 du Code de la sécurité intérieure est assez clair :
« Sont dissous, par décret en conseil des ministres, toutes les associations ou groupements de fait :
1° Qui provoquent à des manifestations armées ou à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens ;
2° Ou qui présentent, par leur forme et leur organisation militaires, le caractère de groupes de combat ou de milices privées ;
3° Ou dont l’objet ou l’action tend à porter atteinte à l’intégrité du territoire national ou à attenter par la force à la forme républicaine du Gouvernement ;
4° Ou dont l’activité tend à faire échec aux mesures concernant le rétablissement de la légalité républicaine ;
5° Ou qui ont pour but soit de rassembler des individus ayant fait l’objet de condamnation du chef de collaboration avec l’ennemi, soit d’exalter cette collaboration ;
6° Ou qui, soit provoquent ou contribuent par leurs agissements à la discrimination, à la haine ou à la violence envers une personne ou un groupe de personnes à raison de leur origine, de leur sexe, de leur orientation sexuelle, de leur identité de genre ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance, vraie ou supposée, à une ethnie, une nation, une prétendue race ou une religion déterminée, soit propagent des idées ou théories tendant à justifier ou encourager cette discrimination, cette haine ou cette violence ;
7° Ou qui se livrent, sur le territoire français ou à partir de ce territoire, à des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France ou à l’étranger.
« Le maintien ou la reconstitution d’une association ou d’un groupement dissous en application du présent article, ou l’organisation de ce maintien ou de cette reconstitution, ainsi que l’organisation d’un groupe de combat sont réprimées dans les conditions prévues par la section 4 du chapitre Ier du titre III du livre IV du code pénal. »
En ces domaines, la jurisprudence abonde (CE, 30/07/2014, 370306 ; CE, 26/01/2018, 407220 ; CE, 26/01/2018, 412312 ; CE, 30/12/2014, 372322 ; CE, 8/9/95, 155161 155162 ; CE, 17/11/2006, 296214 ; CE, Ass., 21/7/70, 76179 76232 puis 76233 puis 76234…).
Récemment, voir
- Pour génération identitaire :
- Pour l’association Comité Action Palestine et le groupement de fait Collectif Palestine Vaincra, voir CE, ord., 29 avril 2022, n° 462736 et notre article :
II. En l’espèce… Une application classique avec quelques utiles précisions
Depuis hier, tout le monde médiatique commente la censure par le Conseil d’Etat, au fond, du décret de dissolution du collectif « Les Soulèvements de la Terre » constitué fin janvier 2021, et donc dissous le 21 juin 2023.
Relativisons cette nouveauté :
- si l’on s’intéresse à ce collectif, on notera que cette dissolution avait déjà été suspendue par le juge des référés en août dernier. Donc rien de neuf. CE, ord., 11 août 2023, 476385-476396-476409-476948
- si l’on s’intéresse aux dimensions juridiques, alors là ce sont les éléments de continuité, et non de rupture, qui l’emportent. Bref, de nouveau, rien de neuf.
- si l’on s’intéresse à l’aspect politico-médiatique, on notera que les contentieux portaient sur d’autres dissolutions qui, elles, ont été validées. Donc ce n’est pas le démenti absolu des choix gouvernementaux décrit dans nombre de médias (même si l’on se demande bien pourquoi le décret n’a pas été retiré après sa suspension pour s’éviter cette mise au pilori médiatique en novembre !?).
Commençons par ce dernier aspect car en effet, ce n’est pas d’une affaire, mais de plusieurs que le Conseil d’Etat était saisi… lequel est toujours content dans les affaires médiatiques de regrouper plusieurs affaires pour mettre en scène sa subtilité et sa modération, censurant ici, le refusant là. Et, pour son image et la pégagogie de la Justice, il a bien raison d’agir ainsi…
Entre 2021 et 2023, le Gouvernement a prononcé la dissolution de plusieurs associations et groupements dont Les Soulèvements de la Terre, le Groupe Antifasciste Lyon et Environs (dit « la GALE »), l’Alvarium et la Coordination contre le racisme et l’islamophobie. Chacune de ces organisations a demandé au Conseil d’État l’annulation de sa dissolution.
Le Conseil d’État rappelle qu’une mesure de dissolution porte une atteinte grave à la liberté d’association, principe fondamental reconnu par les lois de la République. Elle ne peut donc être mise en œuvre que pour éviter des troubles graves à l’ordre public.
II.A. Une application en fonction des risque de troubles graves à l’ordre public… Le juge s’assure que l’acte de dissolution est « adapté, nécessaire et proportionné à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public ». Plus classique, c’est impossible.
Citons le futur résumé des tables du recueil, tel que préfiguré par la base Ariane :
« Eu égard à la gravité de l’atteinte portée par une mesure de dissolution à la liberté d’association, principe fondamental reconnu par les lois de la République, l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure (CSI) est d’interprétation stricte et ne peut être mis en oeuvre que pour prévenir des troubles graves à l’ordre public.»
Avec comme toujours une appréciation de proportionnalité qui sied à tout contrôle des actes pris en vertu de pouvoirs de police administrative :
« La décision de dissolution d’une association ou d’un groupement de fait prise sur le fondement de l’article L. 212-1 du CSI ne peut être prononcée, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, que si elle présente un caractère adapté, nécessaire et proportionné à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public par les agissements entrant dans le champ de cet article.»
Plus classique, y’a pas.
En effet, les principes, en matière de pouvoirs de police restent ceux posés par le commissaire du Gouvernement Corneille (sur CE, 10 août 1917, n° 59855) : « La liberté est la règle et la restriction de police l’exception».
Il en résulte un contrôle constant et vigilant, voire sourcilleux, du juge administratif dans le dosage des pouvoirs de police en termes :
- de durée (CE Sect., 25 janvier 1980, n°14 260 à 14265, Rec. p. 44) ;
- d’amplitude géographique (CE, 14 août 2012, n° 361700) ;
- de contenu même desdites mesures (voir par exemple CE, Ass., 22 juin 1951, n° 00590 et 02551 ; CE, 10 décembre 1998, n° 107309, Rec. p. 918 ; CE, ord., 11 juin 2012, n° 360024…).
Autrement posé, l’arrêté est-il mesuré en termes : de durée, de zonages et d’ampleur, en raison des troubles à l’Ordre public, à la sécurité ou la salubrité publiques, supposés ou réels qu’il s’agit d’obvier.
NB : pour des cas d’application aux dissolutions de groupements de fait, voir CE, ord., 16 mai 2022, n° 462954 ; CE, ord., 29 avril 2022, n° 462736 ; CE, ord., 3 mai 2021, n°451743
Ajoutons qu’en des temps troublés covidiens où les textes finissaient parfois par être si complexes qu’il était heureux que nous fussions confinés afin d’avoir le temps de les décortiquer… il a plu au juge d’ajouter une possibilité de modulation des découpages opérés en termes de pouvoirs de police en fonction d’un autre critère : celui de l’intelligibilité ( fin du point 6 de CE, ord., 11 janvier 2022, n°460002 ; voir aussi CE, ord., 11 janvier 2022, n°460002).
II.B. D’utiles précisions sur les agissements susceptibles, ou non, de donner lieu à dissolution dans le cadre du 1° de l’article L. 212-1 du CSI (« Qui provoquent à des manifestations armées ou à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens ») s
Le Conseil d’État précise aujourd’hui les critères pour déterminer si une dissolution peut être justifiée par les dispositions du 1° de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, qui permet de dissoudre une organisation qui provoque à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens. Il juge ainsi qu’une dissolution n’est justifiée que lorsqu’une association ou un groupement incite des personnes à se livrer à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens (explicitement ou implicitement, par des propos ou des actes), légitime publiquement des agissements d’une gravité particulière ou s’abstient de modérer des incitations explicites à commettre des actes de violence publiées notamment sur ses réseaux sociaux.
Citons là encore les futures tables :
« Il résulte du 1° de l’article L. 212-1 du CSI qu’une dissolution ne peut être justifiée sur leur fondement que lorsqu’une association ou un groupement, à travers ses dirigeants ou un ou plusieurs de ses membres agissant en cette qualité ou directement liés à ses activités, dans les conditions fixées à l’article L. 212-1-1 du CSI, incite des personnes, par propos ou par actes, explicitement ou implicitement, à se livrer à des manifestations armées ou à des agissements violents à l’encontre des personnes ou des biens, de nature à troubler gravement l’ordre public.»
De plus :
« si la commission d’agissements violents par des membres de l’organisation n’entre pas par elle-même dans le champ de ces dispositions, […] le fait de légitimer publiquement des agissements violents présentant une gravité particulière, quels qu’en soient les auteurs, constitue une provocation au sens de ces mêmes dispositions. Constitue également une telle provocation le fait, pour une organisation, de s’abstenir de mettre en oeuvre les moyens de modération dont elle dispose pour réagir à la diffusion sur des services de communication au public en ligne d’incitations explicites à commettre des actes de violence. »
II.C. Censure de la dissolution des « Soulèvements de la Terre » (comme cela avait déjà été jugé en référé)
Sur ce point, on notera d’ailleurs que si les Soulèvements de la terre échappent ainsi à la dissolution, il ne sortent pas indemnes des formulations du Conseil d’Etat. Citons la décision rendue par le Conseil d’Etat :
« 10. En deuxième lieu, en revanche, il ressort des pièces du dossier que le groupement de fait « Les Soulèvements de la Terre » s’inscrit, à travers ses prises de position publiques, exprimées notamment par l’intermédiaire des publications éditées ou diffusées sur les réseaux sociaux, dans le cadre d’une mouvance écologiste radicale promouvant non seulement ce qu’il appelle « la désobéissance civile » mais aussi les appels à ce que le groupement dénomme « désarmement » des infrastructures portant atteinte à l’environnement et compromettant l’égal accès aux ressources naturelles telles que l’eau, c’est-à-dire des destructions ou dégradations visant à rendre ces infrastructures impropres à leur destination. Ce groupement, soit en en prenant l’initiative, soit en relayant des messages ayant le même objet émanant d’autres structures, a ainsi incité à porter des dommages à certaines infrastructures telles que les « méga-bassines », à mettre « hors d’état de nuire » des sites industriels jugés polluants, à arracher des plantations qualifiées d’« intensives » ou encore à détériorer des engins de chantier, alors qu’il ne pouvait ignorer que de tels appels à l’action étaient susceptibles de se traduire, et se sont traduits parfois, par des dégradations effectives. Il a également légitimé publiquement, à plusieurs reprises, notamment sur son compte « Twitter », de telles dégradations. Si le groupement soutient que ces prises de position participeraient d’un débat d’intérêt général sur la préservation de l’environnement et s’il en revendique la portée « symbolique », ces circonstances sont, par elles-mêmes, sans incidence sur leur qualification de provocation à des agissements violents contre les biens.
Mais en l’espèce, ce n’est pas au point de fonder une dissolution, que la Haute Assemblée n’estime fondée que dans des cas très stricts, donc :
« 11. Il résulte de ce qui précède que l’auteur du décret a pu légalement estimer que les agissements du groupement de fait « Les Soulèvements de la Terre » entraient dans le champ des dispositions du 1° de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure au titre de la provocation explicite et implicite à des agissements violents contre les biens.
« 12. Ainsi qu’il a été dit au point 6, la décision de dissolution d’une association ou d’un groupement de fait prise sur le fondement de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure ne peut être légalement prononcée que si elle présente un caractère adapté, nécessaire et proportionné à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public par ses agissements. Si des provocations explicites ou implicites à la violence contre les biens, au sens du 1° de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure, sont imputables au groupement de fait « Les Soulèvements de la Terre », et ont pu effectivement conduire à des dégradations matérielles, il apparaît toutefois, au regard de la portée de ces provocations, mesurée notamment par les effets réels qu’elles ont pu avoir, que la dissolution du groupement ne peut être regardée, à la date du décret attaqué, comme une mesure adaptée, nécessaire et proportionnée à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public.
« 13. Il résulte de l’ensemble de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens des requêtes, que le décret du 21 juin 2023 ayant prononcé la dissolution du groupement de fait « Les Soulèvements de la Terre » doit être annulé.»
Citons le communiqué de presse du Conseil d’Etat, plus clair encore :
« Le Conseil d’État estime donc qu’aucune provocation à la violence contre les personnes ne peut être imputée aux Soulèvements de la Terre. Le relais, avec une certaine complaisance, d’images d’affrontements de manifestants avec les forces de l’ordre, notamment contre la construction de retenues d’eau à Sainte-Soline, ne constitue pas une revendication, une valorisation ou une justification de tels agissements.
« Il juge en revanche que les Soulèvements de la Terre se sont bien livrés à des provocations à des agissements violents à l’encontre des biens, qui entrent dans le champ du 1° de l’article L. 212-1 du code de la sécurité intérieure. Cependant, il estime que la dissolution des Soulèvements de la Terre ne constituait pas une mesure adaptée, nécessaire et proportionnée à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public au vu des effets réels qu’ont pu avoir leurs provocations à la violence contre des biens, à la date à laquelle a été pris le décret attaqué. »
II.D. Validation des dissolutions du Groupe Antifasciste Lyon et Environs (au contraire de ce qui avait été jugé en référé), de l’Alvarium et de la Coordination contre le racisme et l’islamophobie, avec des enseignements cette fois sur le 6° de cet article du CSI (appel à la haine ou à la discrimination)
Le Conseil d’État juge en revanche que les dissolutions du Groupe Antifasciste Lyon et Environs, de l’Alvarium et de la Coordination contre le racisme et l’islamophobie sont adaptées, nécessaires et proportionnées à la gravité des troubles susceptibles d’être portés à l’ordre public.
Le cas des Antifas de Lyon présente deux intérêts singuliers :
- d’une part, le sens de cette décision tranche avec l’ordonnance du juge des référés du Conseil d’Etat qui avait suspendu cette dissolution des « Antifa » radicaux (Groupe Antifasciste Lyon et Environs, dit « la GALE »), dissous puis graciés par le Palais Royal, voir CE, ord., 16 mai 2022, n° 462954 (et voici ici notre article : Au tour des Antifa d’être repêchés de la dissolution par le Palais Royal ).
Le juge du référé avait estimé que les éléments retenus contre le groupement, pris tant isolément que dans leur ensemble, ne justifiaient pas sa dissolution au regard du code de la sécurité intérieure.
Si la GALE avait relayé sur ses réseaux sociaux des appels à participer à des manifestations – dont certaines non déclarées et qui avaient pu générer des troubles graves à l’ordre public, dans le cadre du mouvement dit des « gilets jaunes » ou contre le passe sanitaire –, le groupement n’avait pas été à l’origine de ces appels. Il n’était d’ailleurs pas démontré que les actions violentes qui y ont été commises soient liées aux activités de la GALE.
Notamment, les juges des référés du Conseil d’État avaient observé que les publications du groupement sur ses réseaux sociaux ne pouvaient être regardées à elles seules comme une légitimation du recours à la violence. Si le groupement tenait des propos radicaux et parfois brutaux, ou relayait avec une complaisance contestable les informations sur les violences contre les forces de l’ordre, on ne pouvait, selon les troisjuges des référés du Conseil d’Etat, considérer que le groupement ait appelé à commettre des actions violentes.
Le juge du fond décide quant à lui de valider la dissolution.
Le Groupe Antifasciste Lyon et Environs a publié des images de violences à l’encontre de policiers, accompagnées de textes haineux et injurieux, ou encore des messages approuvant et justifiant des violences graves envers des militants d’extrême-droite, entraînant des appels à la violence que le groupe n’a pas tenté de modérer. Le Conseil d’État estime que sa dissolution, fondée sur le 1° de l’article L. 212-1, n’était pas illégale. - A noter aussi dans l’affaire des Antifas de Lyon, le fait que les requérants se fondaient sur les articles 10 et 11 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (convention EDH) alors que ces articles prévoient bien que l’exercice de la liberté d’expression et de la liberté de réunion et d’association qu’ils garantissent peut faire l’objet de restrictions prévues par la loi et constituant des mesures nécessaires, dans une société démocratique, à la sécurité nationale, à la sûreté publique, à la défense de l’ordre et à la prévention du crime.
Moins de doutes sur les deux autres dossiers :
- L’Alvarium, qui entretient des liens avec des groupuscules appelant à la discrimination, a publié des messages justifiant la discrimination et la haine envers les personnes étrangères ou les Français issus de l’immigration par leur assimilation à des délinquants ou des criminels, à des islamistes ou des terroristes. Le Conseil d’État estime que sa dissolution, en tant qu’elle était fondée sur le 6° de l’article L. 212-1, n’était pas illégale.
- La Coordination contre le racisme et l’islamophobie a publié des propos tendant à imposer l’idée que les pouvoirs publics, ou encore de nombreux partis politiques et médias, seraient systématiquement hostiles aux musulmans et instrumentaliseraient l’antisémitisme pour leur nuire. Ces publications ont suscité de nombreux commentaires haineux, antisémites et injurieux sans que l’association ne tente de les contredire ou de les effacer. Le Conseil d’État estime que sa dissolution, en tant qu’elle était fondée sur le 6° de l’article L. 212-1, n’était pas illégale.
NB : pour le 1° comme pour le 6° de cet article du CSI on notera le point important consistant à « nettoyer » les commentaires sur ses réseaux sociaux, au moins lorsqu’on le peut (FaceBook par exemple). Ceci rejoint la position du juge pénal. Rappelons en effet qu’un élu RN a pu se faire condamner pour ne pas avoir assez fait le nettoyage dans des commentaires haineux laissés par des tiers sur le mur de son compte Facebook.
Et la Cour de cassation avait validé cette sanction pénale, puis la CEDH estimé cette condamnation comme non contraire à la CEDH.
Source : Cass. crim. 17 mars 2015, 13-87.922, Publié au bulletin ; CEDH, 2 septembre 2021, Sanchez c. France, requête no 45581/15
Voici ces décisions :
CE, ord., 9 novembre 2023, M. D… et autres (GALE antifas de Lyon), n°464412
CE, ord., 9 novembre 2023, M. A. (groupement de fait « l’Alvarium »), n°460457
Voir les conclusions de M. Laurent DOMINGO, rapporteur public :
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