Urbanisme : la CAA de Toulouse vient de juger que le défaut d’intérêt à agir (non régularisable) d’une association peut conduire à une ordonnance de tri, et ce sans invitation à régulariser la requête ni contradictoire, et ce même (ce qui est normal en urbanisme) si l’association aurait eu intérêt à agir à une date postérieure à sa requête (II.). A ce stade, les statuts tels que présentés à l’appui de la requête seront le mètre-étalon de cette appréciation par le juge… 

Mais revenons, d’abord, plus largement, sur le régime de ces ordonnances de tri (I.)…. puis nous finirons avec une petite vidéo (III). 

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I. Rappels sur ce régime des ordonnances de tri, notamment en cas d’irrecevabilité manifeste

 

Aux termes de l’article R. 222-1 du Code de justice administrative (CJA), un certain nombre de juges administratifs peuvent par ordonnance (le gras souligné étant de nous bien évidemment) :

« 1° Donner acte des désistements ;
« 2° Rejeter les requêtes ne relevant manifestement pas de la compétence de la juridiction administrative ;
« 3° Constater qu’il n’y a pas lieu de statuer sur une requête ;
« 4° Rejeter les requêtes manifestement irrecevables, lorsque la juridiction n’est pas tenue d’inviter leur auteur à les régulariser ou qu’elles n’ont pas été régularisées à l’expiration du délai imparti par une demande en ce sens ;
« 5° Statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions autres que la condamnation prévue à l’article L. 761-1 ou la charge des dépens ;
« 6° Statuer sur les requêtes relevant d’une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit, pour la juridiction saisie, des questions identiques à celles qu’elle a déjà tranchées ensemble par une même décision devenue irrévocable, à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d’Etat statuant au contentieux ou examinées ensemble par un même avis rendu par le Conseil d’Etat en application de l’article L. 113-1 et, pour le tribunal administratif, à celles tranchées ensemble par un même arrêt devenu irrévocable de la cour administrative d’appel dont il relève ;
« 7° Rejeter, après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé.
« Les présidents des cours administratives d’appel, les premiers vice-présidents des cours et les présidents des formations de jugement des cours, ainsi que les autres magistrats ayant le grade de président désignés à cet effet par le président de la cour peuvent, en outre, par ordonnance, rejeter les conclusions à fin de sursis à exécution d’une décision juridictionnelle frappée d’appel, les requêtes dirigées contre des ordonnances prises en application des 1° à 5° du présent article ainsi que, après l’expiration du délai de recours ou, lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire les requêtes d’appel manifestement dépourvues de fondement. Ils peuvent, de même, annuler une ordonnance prise en application des 1° à 5° et 7° du présent article à condition de régler l’affaire au fond par application des 1° à 7°.»

NB : devant le Conseil d’Etat, voir aussi l’article R. 122-12 du CJA.

Pour les requêtes manifestement dépourvues de fondement, le juge n’est pas tenu d’indiquer les motifs justifiant le recours à une telle ordonnance (CE, S., 5 octobre 2018, n° 412560, au rec.) et en ce domaine le Conseil d’Etat a eu le temps d’affiner ce qu’était l’ampleur de son contrôle de cassation.

Toutefois, le Conseil d’Etat avait déjà même à ce stade imposé un minimum de garanties pour le Justiciable. Voir par exemple :

• CE, 10 juin 2020, n° 427806. Voir :
  • Une CAA peut-elle, sans attendre, rejeter un appel par simple ordonnance alors qu’un mémoire complémentaire est annoncé ? 
• toujours sur le contradictoire, voir CE, 27 juin 2008, n° 305540
• sur la présence d’un avocat, il peut falloir parfois concilier ceci avec la règle dégagée par CE, 23 mars 2018, n° 406802
  • Un recours impose le ministère d’un avocat. Il n’y a plus d’avocat en cours d’instance. Que faire ? 
• Un requérant avait été invité à présenter, sur un mémoire en défense, des observations « dans les meilleurs délais ». Puis la requête d’appel avait été rejetée par ordonnance comme manifestement dépourvue de fondement sur le fondement de cet article R. 222-1 du CJA. Le Conseil d’Etat pose qu’à défaut, d’une part, d’indication permettant au requérant, en l’absence de date déterminée, de connaître de façon certaine le délai dans lequel il était invité à produire ses observations en réplique, et alors d’autre part que, en l’absence d’audience, ce requérant n’a pas été mis en mesure de les faire éventuellement valoir avant que le juge ne statue, les exigences du caractère contradictoire de la procédure ont été méconnues. Source : CE, 31 décembre 2020, n° 431799, aux tables, Concl. de Mme Céline Guibé.
• les actes individuels non notifiés ou mal notifiés  ne peuvent en effet plus être attaqués indéfiniment (un délai — indicatif — d’un an pour engager un recours étant alors appliqué par le juge mais avec des modulations au cas par cas : ceci résulte de la décision Czabaj  du Conseil d’Etat en date du 13 juillet 2016, n°387763. Or, la Haute Assemblée a posée qu’une requête tardive peut être rejetée par une telle simple ordonnance de tri… même si cette tardiveté résulte de l’irrespect de ce délai (indicatif, et donc pourtant susceptible d’être discuté au cas par cas !) d’un an, ceci fondant légalement donc un rejet par simple ordonnance de tri la demande tardive du requérant sans informer celui-ci que le juge entendait se fonder sur la circonstance que sa demande n’avait pas été présentée dans un délai raisonnable (CE, 10 février 2020, 429343).
• Un requérant annonce une QPC à venir à l’appui d’un recours. Le juge peut-il rejeter le recours sans attendre cette QPC ? NON a tranché le Conseil d’Etat en 2020. Un juge administratif du fond (un président de chambre de cour administrative d’appel en l’espèce) ne peut donc, en l’absence d’instruction, statuer régulièrement sur une requête d’appel par une ordonnance prise sur le fondement du dernier alinéa de cet article R. 222-1 du CJA (en sa rédaction de l’époque) avant la production du mémoire distinct qu’elle annonçait (CE, 9 juin 2020, n° 438822, aux tables ; voir ici cette décision et notre article). Au pire, si le juge du fond veut accélérer les choses… libre à lui d’impartir à ce requérant (ou cet appelant, en l’espèce) un délai pour produire ce mémoire en faisant usage du pouvoir prévu par l’article R. 611-17 de ce code.
• Idem pour les mémoires complémentaires : lorsqu’un mémoire complémentaire a été annoncé et que le magistrat décide qu’il n’y a pas lieu à instruction, il ne peut régulièrement rejeter la requête par ordonnance, en l’absence de production du mémoire complémentaire ou de mise en demeure, sans avoir imparti un délai au requérant pour le produire, en application de l’article R. 611-17 du CJA, et attendu l’expiration de ce délai (CE, 10 juin 2020, 427806, aux tables).
• Un appel manifestement infondé ne peut être rejeté (par une telle ordonnance de tri), d’un côté, et donner lieu à acceptation de conclusions incidentes, de l’autre (sauf à encourir une annulation TOTALE ; Conseil d’État, 24 octobre 2023, n° 465360, à publier aux tables du recueil Lebon)
• Une tardiveté certaine peut donner lieu à ordonnance de rejet… sans attendre le mémoire complémentaire annoncé (ni le demander) et sur la base d’une notification à date incertaine (sous certaines conditions ; voir sur ce point le — selon moi — très discutable arrêt CE, 7 juin 2023, n° 458264, aux tables du recueil Lebon)
• dans un litige tendant au versement d’une somme d’argent, lorsque, ni dans la requête, ni dans les pièces qui l’accompagnent, il n’est fait état de l’existence d’une décision, expresse ou implicite, de l’administration statuant sur une demande formée devant elle tendant au versement d’une somme d’argent, il y a matière à une telle ordonnance de tri. Mais encore faut-il inviter le requérant négligent ou ignorant à à régulariser sa requête et attendre le délai ainsi imparti…  Voir Conseil d’État, 19 juillet 2023, n° 463520, aux tables du recueil Lebon

 

En matière, en l’espèce, de recours dirigé contre une autorisation d’urbanisme, en mars 2023, le Conseil d’Etat a répondu sur le point de savoir si ce régime permet, ou non, de rejeter par ordonnance la requête lorsque la partie adverse a contesté utilement l’intérêt à agir du requérant dans son mémoire en défense. Et, dans sa réponse, le Conseil d’Etat a ainsi encadré strictement cette possibilité :

« Les requêtes manifestement irrecevables qui peuvent être rejetées par ordonnance en application des dispositions de l’article R. 222-1 citées au point précédent sont celles dont l’irrecevabilité ne peut en aucun cas être couverte, celles qui ne peuvent être régularisées que jusqu’à l’expiration du délai de recours, si ce délai est expiré, et celles qui ont donné lieu à une invitation à régulariser, si le délai que la juridiction avait imparti au requérant à cette fin, en l’informant des conséquences qu’emporte un défaut de régularisation comme l’exige l’article R. 612-1 du code de justice administrative, est expiré. En revanche, ces dispositions n’ont ni pour objet ni pour effet de permettre un rejet par ordonnance lorsque la juridiction s’est bornée à communiquer au requérant le mémoire par lequel une partie adverse a opposé à la requête une fin de non-recevoir tirée d’une irrecevabilité susceptible d’être encore régularisée, en lui indiquant le délai dans lequel il lui serait loisible de répondre, alors même qu’elle aurait fixé une date de clôture d’instruction. En pareil cas, la requête ne peut être rejetée pour cette irrecevabilité que par une décision prise après audience publique.

Pour rejeter comme manifestement irrecevable, par une ordonnance prise sur le fondement du 4° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative, la demande de M. B… tendant à l’annulation du permis d’aménager délivré le 22 mars 2017, le président de la 2ème chambre du tribunal administratif de Marseille a retenu, postérieurement à la clôture de l’instruction, la fin de non-recevoir opposée en défense tirée de ce que le demandeur ne justifiait pas d’un intérêt pour agir. Il résulte de ce qui a été dit au point précédent qu’en statuant ainsi, sans avoir au préalable invité le requérant à régulariser sa requête en apportant les précisions permettant d’en apprécier la recevabilité au regard des exigences de l’article L. 600-1-2 du code de l’urbanisme et sans l’avoir informé des conséquences qu’emporterait un défaut de régularisation dans le délai imparti comme l’exige l’article R. 612-1 du code de justice administrative, l’auteur de l’ordonnance attaquée a commis une erreur de droit. »

D’où le fait que les requêtes manifestement irrecevables qui peuvent être rejetées par ordonnance en application du 4° de l’article R. 222-1 du code de justice administrative (CJA) sont :

• tout d’abord, celles dont l’irrecevabilité ne peut en aucun cas être couverte,
• ensuite, celles qui ne peuvent être régularisées que jusqu’à l’expiration du délai de recours, si ce délai est expiré
• et, enfin, celles qui ont donné lieu à une invitation à régulariser, si le délai que la juridiction avait imparti au requérant à cette fin, en l’informant des conséquences qu’emporte un défaut de régularisation comme l’exige l’article R. 612-1 du CJA, est expiré.

Le Conseil d’Etat refusait en revanche que ce régime soit utilisé pour permettre un rejet par ordonnance lorsque la juridiction s’est bornée à communiquer au requérant, en lui indiquant le délai dans lequel il lui serait loisible de répondre, alors même qu’elle aurait fixé une date de clôture d’instruction, le mémoire dans lequel une partie adverse a opposé une fin de non-recevoir. En pareil cas, la requête ne peut être rejetée pour irrecevabilité que par une décision prise après audience publique.

Surtout on notera que sur ces trois hypothèses, seule la dernière doit en passer par une invitation à régularisation. 

Les cas d’irrecevabilité impossible à couvrir ou de régularisation qu’il est trop tardif pour effectuer n’ont pas besoin de donner lieu à invitation à régulariser. 

Ref. : CE, 30 mars 2023, req., n° 453389. Pour lire l’arrêt, cliquer ici. Voir déjà antérieurement CE, 14 octobre 2021, n° 441415, à publier aux tables.

 

 

 

II. En voici une nouvelle illustration : la CAA de Toulouse vient de juger que le défaut d’intérêt à agir (non régularisable) d’une association peut conduire à une ordonnance de tri, et ce sans invitation à régulariser la requête ni contradictoire, et ce même (ce qui est normal en urbanisme) si l’association aurait eu intérêt à agir à une date postérieure à sa requête. A ce stade, les statuts tels que présentés à l’appui de la requête seront le mètre-étalon de cette appréciation par le juge… 

 

En l’espèce, l’association Canopée a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté par lequel la préfète du Lot a délivré un permis de construire pour l’installation d’une centrale photovoltaïque au sol, constituée de trois parcs et de ses équipements annexes.

Par ordonnance de tri, en avril 2023, une présidente de chambre du tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

La CAA de Toulouse, désignée par le président de la section du contentieux du Conseil d’Etat pour connaître d’un recours contre cette ordonnance, a confirmé la jurisprudence précitée. Mais l’affaire ne manque pas d’intérêt et l’association pensait sans doute avoir quelques atouts dans sa manche…. puisqu’elle avait vu son recours rejeté faute d’intérêt à agir … et qu’entre temps, en décembre 2023, un agrément spécial pour la protection de l’environnement lui avait été conféré.

Si on lui avait donné en avril 2023 un délai de neuf mois pour agir, n’aurait-elle pas pu se justifier ? Et en ce cas, l’ordonnance d’avril 2023, en ce qu’elle n’était pas précédée d’une invitation donnée à l’association pour régulariser sa situation, n’était elle pas fondée à se plaindre de ce rejet brutal ?

Oui mais… oui mais non. Car ce n’est pas ainsi que cela fonctionne.

Certes le juge a-t-il assoupli récemment ses exigences, en urbanisme, en matière d’intérêt à agir des associations.

Sources : CE, 1er décembre 2023, Association « En toute franchise Département du Var« , req., n° 466492 ; voir auparavant CE, 29 janvier 2003, Union des propriétaires pour la défense des Arcs, req., n° 199692 ; CE, 9 décembre 1996, Association pour la sauvegarde du patrimoine martiniquais, req., n° 155477…

Mais reste applicable la sacro-sainte règle selon laquelle, aux termes de l’article L. 600-1-3 du Code de l’urbanisme :

« Sauf pour le requérant à justifier de circonstances particulières, l’intérêt pour agir contre un permis de construire, de démolir ou d’aménager s’apprécie à la date d’affichage en mairie de la demande du pétitionnaire ».

DONC LA CAA NE PEUT QUE CONSTATER QUE NON, CE N’ÉTAIT PAS RÉGULARISABLE même avec un intérêt à agir arrivant après la date du recours et, même, après la date ultime de recours possible, puisque cet intérêt à agir s’apprécie « sauf circonstances particulières » à la date d’affichage de l’autorisation d’occupation du sol.

Illustration : pour un cas d’irrecevabilité d’un recours d’un voisin contre un PC parce que celui-ci a acquis le bien après cette date, voir CE, 13 décembre 2021, Société Océan’s Dream Resort, req., n° 450241.

Et les statuts avant cette date ne permettaient pas non plus, selon la CAA, de sauver le recours de la censure :

« 4. Il ressort des pièces de première instance qu’à l’appui de sa demande tendant à l’annulation du permis de construire délivré par la préfète du Lot à la société CS Le Carteyrou, l’association Canopée a, conformément au deuxième alinéa de l’article R. 600-4 précité, produit devant le tribunal administratif de Toulouse la copie de ses statuts modifiés par l’assemblée générale de l’association du 10 juillet 2019. Alors que les dispositions de l’article L. 600-1-2 du code de justice administrative ne sont pas applicables au recours formé par une association, la présidente de la 6ème chambre du tribunal administratif de Toulouse était en situation de porter une appréciation sur l’intérêt à agir de l’association Canopée au regard de son objet statutaire défini à l’article 2 de ses statuts. Elle n’était pas ainsi tenue d’inviter l’association à régulariser sa requête avant de la rejeter par ordonnance après avoir relevé une irrecevabilité manifeste non susceptible d’être couverte en cours d’instance en raison de son défaut d’intérêt pour agir au regard de ses statuts dûment produits. Par suite, le moyen tiré de l’irrégularité de l’ordonnance en raison de l’absence d’invitation à régulariser ne peut qu’être écarté.
« Sur le bien-fondé de l’ordonnance :
« 5. Aux termes de l’article 2 des statuts de l’association Canopée :  » Cette association a pour objet d’oeuvrer à la protection et à la restauration des forêts dans le monde, en soutenant le droit des communautés qui en dépendent. / L’association inscrit son projet dans une dimension d’intérêt général, en s’ouvrant à tous les publics et en préservant à ses activités un caractère non lucratif. / L’association agit de façon indépendante de tout intérêt économique privé, religieux ou politique « .
« 6. D’une part, il ressort des pièces du dossier que le projet en litige autorisé par la préfète du Lot consiste à installer une centrale photovoltaïque constituée de trois parcs distincts situés sur le territoire de la commune de Tour-de-Faure. Si l’emprise totale de ce projet présente une superficie de 19,16 hectares et a nécessité la délivrance d’une autorisation de défrichement le 17 janvier 2023, la nature et l’importance de ce seul projet situé dans le département du Lot, alors en outre que le siège de l’association se situe dans le département du Maine-et-Loire, ne permettent pas de faire regarder l’association appelante comme justifiant, au regard de son objet statutaire de préserver et restaurer les forêts dans le monde, d’un intérêt suffisant à agir pour demander l’annulation du permis de construire délivré à la société CS Le Carteyrou.»

Et, bien sûr, comme il vient de l’être précisé, sans prise en compte des modifications statutaires postérieures ni des agréments postérieurs :

« 7. D’autre part, l’association Canopée soutient qu’elle bénéficie depuis le 6 décembre 2023 d’un agrément spécial pour la protection de l’environnement pour une période de cinq ans délivré par le ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et qu’elle justifie ainsi de circonstances particulières au sens et pour l’application de l’article L. 600-1-3 du code de l’urbanisme. Toutefois, l’agrément accordé à l’association appelante le 6 décembre 2023 étant postérieur à la date à laquelle a été enregistrée la demande d’annulation du permis de construire en litige devant le tribunal administratif de Toulouse, cette circonstance ne peut, en tout état de cause, lui conférer un intérêt à agir. »

 

D’où le classement C+ de cette décision, en dépit de son relatif classicisme, avec ces résumés ainsi rédigés pour la base Ariane :

 

Source :

CAA Toulouse,16 avril 2024, Association Canopée, n° 23TL01699, C+

 

 

 

III. Voir aussi cette vidéo (3 mn 51) :

 

https://youtu.be/0dER4DzT_kY