Le TA de Poitiers, dans une décision hardie, estime que l’on peut indemniser le public associé par une commune à l’élaboration de certaines de ses décisions… mais les juristes prudents attendront que ce jugement soit confirmé au minimum à hauteur d’appel avant que de s’engouffrer dans cette brèche, tant celle-ci fait montre de créativité… 

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I. Une commune peut-elle créer des comités consultatifs ? 

Réponse oui, dans les conditions de l’article L. 2143-2 du CGCT (voir de quelques autres cadres juridiques en matière de conseils de quartier, de handicap, d’intercommunalité, de hameaux isolés… voir aussi ici).

Mais attention ce qui est consultatif doit le rester, sans confusion, à peine sinon d’illégalité. Ainsi est illégale l’élection de « conseillers municipaux associés » pour représenter, avec voix simplement consultative, les habitants non électeurs (étrangers qui ne sont pas citoyens de l’Union européenne, mineurs…) de la commune (CE, 2 avril 1993 Commune de Longjumeau, req. n° 127020, rec. 91 ; même avec une distinction un peu plus nette : CE, 10 juillet 1996 Cne de Mons-en-Baroeul, req. n° 169963, rec. T. 745).

II. Les personnes qui y siègent seront-elles des collaborateurs occasionnels du service public, notamment s’il leur arrive un accident ? 

Là encore : réponse oui. Les collaborateurs des services publics ont le droit d’obtenir réparation des préjudices subis par eux au cours de l’accomplissement de leur mission, alors même qu’aucune faute ne peut être reprochée à l’administration. Cette règle résulte du célèbre arrêt Commune de Saint-Priest-la-plaine (CE Ass. 22 novembre 1946, rec. p. 279, au GAJA) et a donné lieu, au moins pour partie, depuis à un cadre législatif (loi n° 2020-840 du 3 juillet 2020). C’est donc sans surprise que, par exemple, ce régime s’applique à un grand nombre de situations. Voir par exemple un récent survol dans un article du présent blog, ici.

III. Une commune peut donc créer des comités consultatifs et décider que les membres ont qualité de collaborateurs occasionnels du service public ?

Une telle qualification est un peu inutile en amont, et s’avère déterminée par le juge en aval en cas d’accident, et donc sauf pour prendre des assurances, une telle précision est un peu inutile en droit, mais oui pourquoi pas et parfois abondance de précautions ne nuit pas….

IV. Et cette commune peut ensuite donner une indemnité de fonctions, ou une sorte de paiement de vacation, aux citoyens qui auront ainsi passé du temps dans ses réunions ?

Je ne me remercie pas de m’être posé moi-même cette question.

Car si je prends le droit tel que je le connaissais avant le 13 mars 2025, la réponse était :

• OUI pour des remboursement de frais (et encore sur la base de jurisprudences plus que de textes clairs)
• NON pour une somme d’argent en indemnisation du temps passé

Le principe reste en effet pour les élus comme pour les autres personnes qui sans être agents prêtent leur concours à l’administration, qu’il n’y a pas d’indemnité rémunératrice sans texte (CE, 18 mars 1994, Hélias, n° 116426, rec. CE, p. 143 ; RFD Adm. 1994, p. 623 ; voir déjà auparavant CE, 4 mai 1934, Synd. des contribuables de l’ardt d’Aix-en-Provence : rec., p. 528). 

Ainsi la création d’une institution interdépartementale faute de texte précis, spécifique, permettant une indemnité de fonctions pour les personnes y siégeant, ne pouvait conduire à la création d’une telle indemnisation (TA Rennes, 6 juill. 1994, Préfet rég. Bretagne c/ Institution du canal d’Ille-et-Rance Manche-Océan-Nord : Rec. CE, tables, p. 930). De telles jurisprudences sont tout à fait constantes (CE, 18 mai 1994, Lavenir, rec. CE, p. 243 ; CE, 6 déc. 1993, Communauté urbaine de Lyon, première esp., n° 132793, Dr. adm. 1994, n° 16 ; TA Nice, 10 mars 1988, Cne d’Hyères, n° 127-88-I ; TA Nice, 11 févr. 1985, Comm. Rép. Var : rec., p. 415 ; TA Nice, 2 nov. 1984, Cne d’Hyères, n° 112-85-I.)

Or, le TA de Poitiers vient de valider la légalité d’une délibération d’une commune instituant :

« une « assemblée citoyenne et populaire » [avec] le versement d’une indemnité de 41,22 euros par séance aux membres du groupe de propositions et du comité méthodologique de cette assemblée dont le quotient familial était inférieur ou égal à 1 000 euros, et d’autre part, la prise en charge de frais divers liés à leur présence à ces séances, et leur a accordé la qualité de « collaborateur occasionnel de la ville […] ».»

Passons rapidement sur :

• les remboursements de frais : qui ont un autre cadre juridique
• la qualité de collaborateur occasionnel dont il a été question ci-avant

… reste l’indemnisation de 41,22 €. Qui me pose vraiment problème en droit.

En opportunité je ne suis pas farouchement opposé à cette pratique même si les dérives d’une telle rémunération ne sont pas à sous-estimer, à mon sens. Mais c’est en droit que cela me chagrine.

D’un côté, on refuse que dans le monde local il y ait la moindre indemnisation sans texte, pour les élus comme pour les autres, comme évoqué ci-avant. Si on le refuse à tous, y compris aux élus sauf texte spécial, ce me semble complexe que des personnes siégeant dans un comité consultatif, même pompeusement rebaptisé, aient des indemnités de fonctions ou des jetons de présence.

MAIS d’un autre côté, cette ville avait l’habileté de s’abriter derrière l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) :

« Lorsque l’administration décide, en dehors des cas régis par des dispositions législatives ou réglementaires, d’associer le public à la conception d’une réforme ou à l’élaboration d’un projet ou d’un acte, elle rend publiques les modalités de cette procédure, met à disposition des personnes concernées les informations utiles, leur assure un délai raisonnable pour y participer et veille à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics. ».

Un tel texte permet-il d’indemniser ces personnes ? On peut sérieusement en douter car dans les jurisprudences précitées au début du présent point IV., grandes étaient les exigences du juge en ce domaine. Certes la plupart de ces jurisprudences portent sur des élus… mais s’il est impossible sauf texte clair et précis d’indemniser des élus… dans une collectivité… même pour des collectivités où la loi n’a pas créé de principe de gratuité (qui est inséré dans le code pour les élus municipaux mais pas pour les autres) peut-être cela s’impose-t-il encore plus nettement… aux non élus ? non ?

Au soutien de son raisonnement, la ville défenderesse excipait de la décision CE, Ass., 19 juillet 2017, n° 403928, 403948.

Sauf que dans cette affaire, le Conseil d’Etat avait fixé le mode d’emploi de telles consultations pour les collectivités territoriales. Ainsi la collectivité doit-elle à ce stade :

• mettre à disposition des personnes concernées une information claire et suffisante sur l’objet de la consultation et ses modalités ;
• leur laisser un délai raisonnable pour participer ;
• veiller à ce que les résultats ou les suites envisagées soient, au moment approprié, rendus publics ;
• définir un périmètre du public consulté qui soit pertinent au regard de l’objet de la consultation ;
• prendre les mesures de nature à empêcher que le résultat de la consultation soit vicié par des avis à répétition ou des avis émis par des personnes extérieures au périmètre ;
• veiller au bon déroulement de la consultation dans le respect des modalités qu’elle a fixées.

Dans cette liste concoctée par le Conseil d’Etat sur la base de la loi… on voit peu de fenêtre de tir permettant d’indemniser les personnes concernées.

Mais telle n’est pas la position du TA de Poitiers, en ces termes dont on comprend bien le raisonnement, mais où l’on peine à percevoir une base juridique :

« 6. D’autre part, la circonstance que les dispositions de l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration ne prévoient pas d’indemnisation du public associé, et celle qu’aucune autre disposition législative ou règlementaire ne prévoit une telle indemnisation ne sont pas de nature à faire obstacle à ce qu’une collectivité territoriale indemnise les membres du public consulté en application de ces dispositions, afin d’assurer la participation effective de ces derniers et ainsi la diversité des points de vue exprimés. Une telle indemnisation ne peut toutefois être accordée qu’au titre de consultations relevant des compétences dévolues par loi à cette collectivité ou, s’agissant des communes, justifiées par un intérêt public local, et afin d’assurer la participation effective du public et la sincérité de la consultation. Il s’ensuit que le préfet de la Vienne n’est pas fondé à soutenir que la commune de Poitiers ne pouvait, par la délibération litigieuse, instituer une indemnité de 41,22 euros par séance du groupe de propositions et du comité méthodologique au profit de certains de leurs membres, ainsi que la prise en charge des différents frais liés à cette participation, faute de base légale.»

Ajoutons que cette délibération  risquait aussi d’être censurée par le fait que le conseil municipal avait inventé une « coconstruction » de la norme juridique contraire au fait que le conseil municipal, sauf à commettre une incompétence négative, est le seul à pouvoir décider et qu’il ne saurait se lier pour l’avenir. Mais (et là il est difficile d’éviter d’esquisser un sourire) c’est parce que ladite co-construction normative est « pour de faux » que la délibération, sur ce point, n’est pas annulée « pour de vrai » :

« 5. En premier lieu, d’une part, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’annexe dont les dispositions sont rappelées au point 4 du présent jugement, que si l’assemblée citoyenne et populaire est régie par un principe de « co-construction » des décisions, les sujets soumis à cette dernière sont soumis à un filtrage réalisé notamment par la commune de Poitiers et ces derniers sont, à l’issue des travaux de cette assemblée, seulement transmis à la maire de Poitiers, qui n’est pas tenue d’inscrire les projets issus de ces travaux à l’ordre du jour du conseil municipal. Par suite, ce dernier conservant le pouvoir de décision concernant ces sujets, sans que l’assemblée citoyenne et populaire ne soit titulaire d’un quelconque pouvoir décisionnel, le préfet de la Vienne n’est pas fondé à soutenir que cette assemblée ne peut être regardée comme participant à une procédure de consultation du public au sens de de l’article L. 131-1 du code des relations entre le public et l’administration.»

NB sur l’incompétence négative, rappelons qu’il s’agit d’une forme bien connue de moyen de légalité externe.Mais il existe une forme moins connue d’incompétence : l’incompétence négative, d’une nature en réalité fort différente de l’incompétence ordinaire. C’est le vice de légalité consistant, pour une autorité administrative à avoir pris une décision ou refusé de prendre une décision en méconnaissant sa compétence. En, par erreur de droit ou par choix, ayant restreint sa compétence en deçà de ce qui est légal, en agissant en se croyant lié (par un avis, par la décision d’autrui…) alors que cette autorité administrative a une marge de manoeuvre qu’il n’a pas le droit d’abdiquer. (CE, 31 juillet 1903, rec., p. 584, concl. Romieu ; jurisprudence constante — mais rare — depuis notamment en matière de pouvoir de police). L’équivalent constitutionnel de ce vice de légalité a d’ailleurs particulièrement prospéré à la faveur des positions du Conseil constitutionnel en ce domaine (voir ici quelques exemples). Pour un cas amusant d’incompétence négative au stade d’un arrêté préfectoral, par exemple, voir TA Lille, 20 novembre 2018, n° 1608237.

 

V. et où se trouve cette curiosité ?

Ici :

TA Poitiers, 13 mars 2025, Préfet de la Vienne contre commune de Poitiers, n°303524_13032025_1148784337