Par une importante décision n° 487831 du mardi 25 mars 2025, le Conseil d’Etat a :

• d’une part, refusé d’estimer que l’éventuelle illégalité d’un schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) puisse, par exception, entraîner l’illégalité d’un programme pluriannuel d’intervention d’une agence de l’eau. Il n’y a donc pas d’effet domino (d’exception d’illégalité) entre un SDAGE et un tel programme 
• d’autre part, mezzo voce, confirmé qu’un tel programme peut bien financer la destruction d’ouvrages hydrauliques en rivières classées « continuité écologique ». Mais sur ce point l’arrêt du Conseil d’Etat, certes confortatif d’une importante décision d’une CAA, reste encore imprécis. 

Voyons ceci point par point en vidéo puis, de manière bien plus détaillée, au fil d’un article. 

 

COURTE (50 secondes VIDEO

 

https://youtube.com/shorts/phZTcsvjRHs

 

 

ARTICLE PLUS DÉTAILLÉ

 

I. Une portée claire de cet arrêt : pas d’exception d’illégalité entre SDAGE et programme pluriannuel d’intervention d’une agence de l’eau.

 

Nos blogs ont souvent traité de la question de l’illégalité de tel ou tel acte administratif pour incompatibilité avec le SDAGE ou avec le SAGE (voir notamment : CAA Bordeaux, 7 mars 2023, n°20BX03974 ; CE, 21 novembre 2018, n° 408175 ; CE, 25 septembre 2019, 418658 ; CE, 11 mars 2020, n° 422704 ; TA Grenoble, 4 mai 2021, n°1902805 ; TA Poitiers, 9 mai 2019, n° 1701657 ; TA Poitiers, 6 juin 2019, n° 1702668…) :

• Quelle est la force juridique des SAGE et des SDAGE ? [article + VIDEO] 
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• Prélèvements d’eau et irrigation agricole : une annulation contentieuse de plus 
• etc.

 

 

… Oui mais l’illégalité supposée d’un SDAGE peut-elle entraîner l’illégalité du programme pluriannuel d’intervention d’une agence de l’eau ?

A cette question, le Conseil d’Etat a clairement répondu par la négative.

Rappelons que l’exception d’illégalité permet d’attaquer devant le juge administratif un acte d’application non pas au nom de ses vices propres, mais au nom de l’acte réglementaire (ou de la décision d’espèce ») en application duquel cet acte d’application a été pris. C’est par exemple le fait de contester l’illégalité de la nomination d’un agent au nom de l’illégalité de l’acte de création de l’emploi sur lequel cet agent est nommé… ou de contester sa facture d’eau au nom de l’illégalité de la délibération tarifaire initiale.

N.B. : il est également possible de demander, à tout moment, à l’auteur de cet acte administratif réglementaire de l’abroger, c’est-à-dire d’y mettre fin pour l’avenir et, dans l’hypothèse d’un refus, de contester ce refus devant le juge. Mais d’une part cela ne s’appliquera pas alors aux décisions d’application intervenues entre temps et, d’autre part, cela est un autre sujet. 

Bref, l’exception d’illégalité applique aux actes administratifs (quand l’un est la matrice de l’autre, pour schématiser), l’enchaînement de dominos (ou de carrés de sucre), l’un faisant tomber l’autre.

Sauf que l’exception d’illégalité ne cesse d’être rabotée de toutes parts depuis quelques années par le juge administratif. Voir :

• Le relatif déclin de l’exception d’illégalité en droit administratif [VIDEO]
• voir par exemple : Le Conseil d’Etat rabote la possibilité de soulever une exception d’illégalité (suite)

 

Voici une nouvelle illustration de ce déclin : le juge refuse une exception d’illégalité en ce domaine. Sauf que ce refus reste assez logique, car comme le note le Conseil d’Etat, si un programme pluriannuel d’intervention approuvé par une agence de l’eau… doit être compatible avec le schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), ce programme n’est cependant pas pris pour l’application de ce dernier, et ne constitue pas davantage sa base légale.

NB : pour un raisonnement comptable en matière de ZAC, voir par exemple
(1) Cf. CE, Section, 11 juillet 2011, Société d’équipement du département de Maine-et-Loire Sodemel et ministre de l’intérieur, de l’outre-mer, des collectivités territoriales et de l’immigration, n°s 320735 320854, rec. p. 346. 

Sont par suite inopérants les moyens tirés de l’illégalité du SDAGE, soulevés par la voie de l’exception à l’appui d’une contestation d’un tel programme.

 

 

II. Cet arrêt semble par ailleurs confirmer qu’un tel programme peut bien financer la destruction d’ouvrages au nom de la « continuité écologique » des cours d’eau.

 

En l’espèce, les requérants avaient en ligne de mire cet extrait, ainsi résumé par la Haute Assemblée, d’un tel programme d’une agence de l’eau :

« 1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une délibération du 4 octobre 2018, l’agence de l’eau Loire – Bretagne a approuvé son onzième programme d’intervention pour la période 2019-2024. Sous l’enjeu prioritaire n° 1 dédié à  » la qualité des milieux aquatiques et la biodiversité associée « , ce programme définit un objectif n° 3, intitulé  » Restaurer la continuité écologique de manière coordonnée sur un bassin versant « , selon lequel  » La restauration de la continuité écologique vise à permettre la libre circulation des espèces, à assurer le transport naturel des sédiments et le bon fonctionnement de l’écosystème. / (…) Sur le bassin Loire-Bretagne, plus de 25 000 ouvrages sont référencés, dont une grande partie rend difficile la libre circulation piscicole et ne permet pas le transport sédimentaire. (…) / La restauration de la continuité écologique est donc un des enjeux prioritaires pour atteindre le bon état des eaux. / Les opérations prises en compte par l’agence de l’eau sont les études d’aides à la décision et les travaux nécessaires pour l’atteinte de cet objectif. Il s’agit, d’une part, de l’effacement ou de l’arasement des ouvrages et, d’autre part, de leur aménagement (passes à poissons, contournement d’ouvrages, etc.). L’effacement des ouvrages est privilégié par l’agence de l’eau au travers du taux d’aide car il constitue la solution la plus efficace et la plus durable (…) « . Cet objectif prévoit d’appliquer un taux d’aide  » maximal  » de 70 % aux  » études et travaux d’effacement, d’arasement d’ouvrages  » et un taux d’aide  » prioritaire  » de 50 % aux  » études et travaux d’aménagement (…) pour les cours d’eau classés  »Liste 2 » et sur les zones d’actions prioritaires du plan de gestion Anguille « . Selon la fiche action MAQ 3 de ce programme, les études et travaux d’effacement et d’arasement d’ouvrages bénéficient d’un taux d’aide plafond maximal.»

Bref, on finançait mieux les études conduisant à l’arasement d’ouvrages tel que des moulins de détenteurs de droits d’eau (ou pas)… que d’autres études.

Or, un tel sujet est tout sauf anodin dans le domaine, ô combien polémique, de la « continuité écologique des cours d’eau ».

Le TA de Cergy-Pontoise avait jugé, en 2023, qu’il était — depuis la loi Climat Résilience de 2021 — illégal, pour une agence de l’eau, dans son programme pluriannuel d’intervention, de financer la destruction d’ouvrages hydrauliques (au moins dans le cas des moulins, au moins quand ceux-ci sont fondés en titre), sauf peut être dans des cas très particuliers (demande — rare certes en pratique — des propriétaires par exemple). MAIS en 2024 la CAA de Versailles avait censuré cette position. Selon cette Selon une CAA il n’est pas illégal, pour une agence de l’eau, de financer la destruction d’ouvrages hydrauliques en rivières classées « continuité écologique ».

Sources : en 1e instance TA Cergy-Pontoise, 9 juin 2023, n° 1904387 – 2207014 puis en appel CAA de Versailles, 18 novembre 2024, n° 23VE01914 et n° 23VE01915 [2 esp.]. Voir ici.

Cette position de la CAA de Versailles avait déjà été la sienne dans une autre affaire (arrêt n° 21VE01199 du 30 juin 2023)… et cette position vient d’être donc confortée par le Conseil d’Etat en ces termes :

« 5. Les dispositions de l’article L. 214-17, dans leur rédaction tant antérieure que postérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 22 août 2021 précitée, ont pour objet de définir deux listes classant les cours d’eau en fonction de leur état écologique et des objectifs de continuité qui leur sont assignés et de fixer les obligations qui en résultent pour les propriétaires d’ouvrages implantés sur ces cours d’eau. En jugeant que ces dispositions, tout comme celles de l’article L. 214-18-1 qui y renvoient, ne pouvaient utilement être invoquées à l’encontre de la délibération de l’agence de l’eau du 4 octobre 2018 qui, approuvant son onzième programme d’intervention, n’a ni pour objet, ni pour effet de modifier les critères de fixation de ces listes, non plus que les obligations qui incombent aux propriétaires des ouvrages concernés en vue de permettre la circulation des poissons migrateurs et le transport suffisant des sédiments, la cour, qui a suffisamment motivé son arrêt et ne s’est pas méprise sur la portée des écritures des requérants, n’a pas commis d’erreur de droit.»

Avec son laconisme traditionnel, le Conseil d’Etat ne nous arrange guère car il se contente de dire de manière absconse (mais logique pour ce qu’est un contrôle de cassation) que la CAA n’a pas commis d’erreur de droit dans son raisonnement.

Cela n’est donc pas dit clairement, mais tout de même si le raisonnement de la CAA de Versailles consistant à estimer que le programme peut mieux financer des études si elles conduisent à des arasements d’ouvrages… au moins à l’aune des articles du Code de l’environnement qui lui étaient objectés, cela veut dire au moins que ces articles là n’interdisent pas une telle politique d’une agence de l’eau.

Source :

Conseil d’État, 25 mars 2025, n° 487831, aux tables du recueil Lebon