Éric Landot Brèves et articles

Le Conseil d’Etat rabote la possibilité de soulever une exception d’illégalité (suite)

En deux ans, le Conseil d’Etat aura par une série de décisions importantes raboté la possibilité de soulever une exception d’illégalité. En 2018, il a estimé que l’on ne pouvait pas par cette voie d’exception (via un recours contre un acte d’application) exciper de  moyens tirés de vices de forme ou de procédure dont serait entaché un acte réglementaire qu’il est trop tard pour attaquer directement mais dont on peut encore attaquer les actes d’application, donc. Avec  même une impossibilité de soulever de tels moyens via les contentieux du refus de l’abroger (I). Puis il a combiné ceci avec la jurisprudence Czabaj, réduisant encore un peu plus la possibilité d’attaquer un acte pourtant illégal lors de sa formation (II)… et voici qu’il l’étend au domaine des questions préjudicielles posées par le juge judiciaire (III) via une décision rendue le 24 février 2020. 

 

 

 

 

 

I. Première étape : les deux arrêts du 18 mai 2018

 

 

Ces arrêts, tous, restreignent l’empire de la Loi au profit du principe de sécurité juridique (i.e. de la stabilité juridique).

Rappelons que l’exception d’illégalité permet d’attaquer devant le juge administratif un acte d’application non pas au nom de ses vices propres, mais au nom de l’acte réglementaire (ou de la décision d’espèce ») en application duquel cet acte d’application a été pris. C’est par exemple le fait de contester l’illégalité de la nomination d’un agent au nom de l’illégalité de l’acte de création de l’emploi sur lequel cet agent est nommé… ou de contester sa facture d’eau au nom de l’illégalité de la délibération tarifaire initiale.

N.B. : il est également possible de demander, à tout moment, à l’auteur de cet acte administratif réglementaire de l’abroger, c’est-à-dire d’y mettre fin pour l’avenir et, dans l’hypothèse d’un refus, de contester ce refus devant le juge. Mais d’une part cela ne s’appliquera pas alors aux décisions d’application intervenues entre temps et, d’autre part, cela est un autre sujet. 

 

Bref, l’exception d’illégalité applique aux actes administratifs (quand l’un est la matrice de l’autre, pour schématiser), l’enchaînement de dominos (ou de carrés de sucre), l’un faisant tomber l’autre.

L’intérêt de cette procédure (et de quelques autres notions conduisant à des effets analogues, telle la théorie des opérations complexes)… est de faire prévaloir la légalité des actes qui auront des applications au fil du temps.

Oui… Oui…. Mais nous vivons en des temps où prévaut désormais, un autre principe, celui de la sécurité juridique. Bref, celui de la tranquillité pour les auteurs d’actes administratifs illégaux passé un certain délai.

Ainsi :

 

Soyons clairs : cette évolution arrange notre cabinet d’avocats puisque nous défendons presque exclusivement des personnes publiques (et, donc, que nous sommes de loin le plus souvent en défense). Mais tout de même, cette tolérance à l’illégalité produisant des effets encore aujourd’hui est tout de même assez stupéfiante.

Sur ce point, la révolution a été entamée par deux arrêts du 18 mai 2018.

Le Conseil d’Etat désormais pose qu’en pareil cas :

 

les requérants peuvent toujours critiquer la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, qui ont vocation à s’appliquer de façon permanente à toutes les situations entrant dans son champ d’application, ainsi que la compétence de l’auteur de l’acte et l’existence d’un détournement de pouvoir. Ils ne peuvent en revanche remettre en cause à ce stade les conditions de forme et de procédure dans lesquelles cet acte a été édicté.

 

En tant que défenseur des collectivités publiques au contentieux, nous nous réjouissons de cette évolution. Et bien sûr quel praticien du monde public n’a pas pesté contre une annulation d’un acte au motif que tel ou tel comité théodule n’avait pas, il y a dix ans, été constitué lors de l’adoption de l’acte réglementaire concerné. Et bien sur l’arrêt, logique, Danthony, précité, allait déjà dans ce sens en réalité.

N’empêche : toutes ces évolutions conduisant à ne plus permettre de soulever des illégalités passées, culminant avec ce coup de rabot donné ce jour, nous brossent le portrait d’un juge administratif, autrefois tatillon à l’extrême, devenant fort tolérant avec l’illégalité. Ce n’est pourtant pas tout à fait sa fonction…

 

Voici ces deux décisions importantes, sans doute appelées à entrer au GAJA :

  • Conseil d’État, 18 mai 2018, n° 411045
  • Conseil d’État, 18 mai 2018, n° 411583

 

Autres sources (citées par le CE) : CE, 24 janvier 1902,Sieur Avézard, n° 106, rec. p. 44 ;  CE, Section, 10 janvier 1930, Sieur Despujol, n° 97263 et 5822, rec. p. 30 ; CE, Section, 14 novembre 1958, Sieur Ponard, n° 35399, rec. p. 554 ;CE, Assemblée, 3 février 1989, Compagnie Alitalia, n° 74052, rec. p. 44 ; CE, Assemblée, 23 décembre 2011, n° 335033, rec. p. 649  ; CE, 18 novembre 2011, n°332082 et 336634, rec. T. pp. 734-972-1059-1093-1097 ; CE, 10 octobre 2013, Fédération française de gymnastique, n° 359219, rec. p. 251 ; CE, 16 décembre 2016, Association de défense et d’entraide des personnes handicapées et autres, n° 393501, rec. T. pp. 628-898 ; Article L. 243-2 du code des relations entre le public et l’administration.

Lire notre article à l’époque :

 

II. Deuxième étape : la combinaison, en 2018, avec la jurisprudence Czabaj

 

La sécurité juridique a conduit, avec le fameux arrêt Czabaj, à limiter dans le temps les recours contre les actes individuels entachés d’insuffisances en termes de notification des voies et délais de recours. Voir :

 

Or, sous deux angles un peu différents, la CAA de Nancy et le Conseil d’Etat ont combiné cette nouvelle jurisprudence avec l’arrêt Czabaj en 2018.

 

Dans un arrêt (CAA Nancy 18 janvier 2018, M. J., n° 17NC00817), cette Cour a en effet appliqué aux exceptions d’illégalité ce principe dans des conditions sévères, qui réjouissent l’avocat qui, en général, se trouve en défense que je suis… mais qui choque tout de même un peu car cela suppose une connaissance et une réactivité juridique de la part du justiciable que le juge est loin d’exiger tant de l’administration que de lui-même…

Tout est dans ce considérant n° 9 :

« le même principe de sécurité juridique fait également obstacle à ce qu’un requérant, qui s’est abstenu pendant plus d’un an de former un recours contre une décision administrative dont il a eu connaissance, puisse ensuite exciper de l’illégalité de cette décision à l’appui d’un recours contre un acte pris sur le fondement ou en application de cette décision »

A lire ici dans son contexte  :

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Puis vint le tour du Conseil d’Etat.

 

Par un arrêt M. A. c/ ministre de l’action et des comptes publics en date du 27 février 2019 (req. n° 418950), le Conseil d’État a en effet précisé que cette règle Czabaj s’applique à la contestation d’une décision individuelle par voie d’exception. Autrement dit, lorsque le requérant conteste la légalité d’une décision individuelle en tant que celle-ci a été prise sur la base d’une décision antérieure illégale qui ne comportait pas mention des délais et voies de recours, il n’est recevable à invoquer ce moyen que s’il a attaqué la seconde par un recours contentieux dans le délai de raisonnable d’un an.

En l’espèce, M. A..  avait demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler son titre de pension du 21 mars 2016 en tant qu’il prévoit la liquidation de sa pension sur la base de l’indice majoré 517, correspondant au quatorzième échelon du grade de contrôleur de France Télécom et non de l’indice majoré 562, correspondant au dixième échelon du grade de contrôleur divisionnaire. Or, le tribunal avait, d’office, relevé l’irrecevabilité du moyen tiré de ce que la décision de liquidation de sa pension serait illégale en conséquence de l’illégalité de la décision refusant de le promouvoir au grade de contrôleur divisionnaire, en se fondant sur la circonstance que cette première décision était devenue définitive faute d’avoir fait l’objet d’un recours contentieux dans un délai raisonnable.

Saisi d’un pourvoi, le Conseil d’État avait relevé tout d’abord que « l‘illégalité d’un acte administratif, qu’il soit ou non réglementaire, ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. S’agissant d’un acte non réglementaire, l’exception n’est recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée, sauf dans le cas où l’acte et la décision ultérieure constituant les éléments d’une même opération complexe, l’illégalité dont l’acte serait entaché peut être invoquée en dépit du caractère définitif de cet acte.«

Puis, après avoir rappelé le considérant de la jurisprudence Czabaj, il avait conclu au bien-fondé du jugement du tribunal administratif de La Réunion aux motifs que « M. A…a demandé à son employeur, le 11 juillet 2012, sa promotion dans le corps des contrôleurs divisionnaires de France Télécom. Cette demande a été rejetée par une lettre du 17 octobre 2012 […]. Ce refus a été confirmé en dernier lieu par un courriel du 24 décembre 2013, dont la copie lui a été adressée le 6 janvier 2014. Si le délai de deux mois fixé par les dispositions précitées de l’article R. 421-1 du code de justice administrative n’était pas opposable à M. A…en ce qui concerne cette décision, en l’absence d’indications sur les voies et les délais de recours, il résulte de l’instruction que l’intéressé, qui ne fait état d’aucune circonstance particulière qui aurait été de nature à conserver à son égard le délai de recours contentieux, n’a introduit un recours devant le tribunal administratif de La Réunion contre cette décision que le 11 avril 2015, soit plus d’un an après en avoir eu connaissance. Ce recours était dès lors tardif. Le moyen tiré de l’illégalité de cette décision, qui n’a été soulevé par le requérant devant le tribunal administratif de La Réunion que dans sa requête enregistrée le 21 avril 2016 à l’encontre du titre de pension en litige, est par suite et en tout état de cause irrecevable.«

 

Voir :

 

 

III. Une nouvelle étape avec un arrêt du Conseil d’Etat, lu le 24 février 2020

Une nouvelle étape a été franchie par un arrêt du Conseil d’État, n° 431255, à mentionner aux tables du recueil Lebon, lu hier, le 24 février 2020.

Il s’agit d’une extension — logique une fois qu’on a admis les étapes précédentes — de ces jurisprudences aux questions préjudicielles du juge judiciaire portant sur la légalité d’un acte réglementaire.

Les moyens tenant à :

  • l’illégalité des règles fixées par l’acte réglementaire, compétence de son auteur et détournement de pouvoir sont, en pareil cas, opérants, tranche le Conseil d’Etat 
  • l’illégalité de l’acte relatifs à des vices de forme et de procédure sont inopérants, selon la Haute Assemblée. On a donc une application de la jurisprudence Danthony par double ricochet 

 

Voici le résumé des tables :

Si, dans le cadre d’une contestation d’un acte règlementaire par voie d’exception, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux. Ces principes sont applicables à la contestation de la légalité d’un acte réglementaire dans le cadre d’une question préjudicielle posée par le juge judiciaire (sol. impl.).

Dès lors, si, dans le cadre d’une contestation d’un acte règlementaire par voie d’exception, la légalité des règles fixées par l’acte réglementaire, la compétence de son auteur et l’existence d’un détournement de pouvoir peuvent être utilement critiquées, il n’en va pas de même des conditions d’édiction de cet acte, les vices de forme et de procédure dont il serait entaché ne pouvant être utilement invoqués que dans le cadre du recours pour excès de pouvoir dirigé contre l’acte réglementaire lui-même et introduit avant l’expiration du délai de recours contentieux. Ces principes sont applicables à la contestation de la légalité d’un acte réglementaire dans le cadre d’une question préjudicielle posée par le juge judiciaire.

Voir cette décision :