Le principe est qu’il ne peut être créé une commune nouvelle (ni même de nouvelle commune) sans consultation des comités sociaux territoriaux (CST ou, autrefois, des comités techniques [CT]) AVANT la délibération des conseils municipaux… et ce vice n’est pas « Danthonysable »…
Quoique. Car le Conseil d’Etat vient d’admettre la régularisation possible de ce vice en cas d’avis du CST après coup. Sous certaines conditions… qui sont en effet très souples puisqu’elles font intervenir le CT (ou, maintenant, CST) de la commune nouvelle puis le conseil municipal de la commune nouvelle (et non les instances des « communes historiques » que, pourtant, il n’eût pas été impossible de faire revive). Et ce même après l’arrêté de création, via un autre arrêté. Plus souple, y’a pas.
Il s’agit d’une nouvelle avancée des régularisations avec des procédures analogues (et non identiques) à celles qui auraient du être conduites ab initio , déjà admises dans quelques autres cas, ce qui nous semble très significatif de l’attitude qui, désormais, est celle du juge administratif en ce domaine.
- I. Un vice non Danthonysable à la base
- II. Une admission par la CAA de Douai, en avril 2025, d’une régularisation pendant une période de différé d’annulation… avec les organes de la commune nouvelle à la manoeuvre lors de la procédure de régularisation (CT/CST puis conseil municipal… de la commune nouvelle donc, et non des communes historiques)
- III. C’est un peu une telle régularisation qui vient d’être consacrée, dans une autre affaire, en décembre 2025, par le Conseil d’Etat (mais avec une régularisation directement par un nouvel arrêté préfectoral sans être en période de différé d’annulation)
- IV. Pourtant la formalité à accomplir de nouveau n’était pas en droit totalement une « formalité impossible ». Mais cela acte d’une nouvelle avancée des jurisprudences admettant des régularisations d’actes administratifs par des procédures équivalentes… non sans que cela, de manière fort souple, revienne à valider un rafistolage assez proche du bricolage parfois. Tant mieux pour nos clients publics.
- V. Voici cet arrêt (à publier en intégral au rec.), un renvoi vers les conclusions du rapporteur public et le futur résumé des tables
I. Un vice non Danthonysable à la base
Il est de jurisprudence constante qu’en cas création d’une « commune nouvelle » (une forme fusion de communes donc, instaurée par la loi du 16 décembre 2010), il soit obligatoire de consulter une instance.
Cette instance, c’était le comité technique (CT ; anciennement « CTP »). Cette exigence se fondait sur l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 modifiée…. et désormais, ce n’est plus le CT, mais le Comité social territorial (CST) qui doit en pareil cas être consulté, et ce non plus au titre de la loi de 1984, mais des dispositions du Code général de la fonction publique (CGFP).
Donc pour la création d’une commune nouvelle, la jurisprudence exigeait et impose toujours que soit consulté le Comité social territorial (ou, donc, auparavant, le CT).
Sources : TA Rennes, 15 juin 2017, Assoc. Mariage Forcé et Terroir de Bretagne, n°160139 confirmé par CAA Nantes, 4 janvier 2019, 17NT02468.
S’agissant d’un vice de procédure, s’applique la grille de lecture donnée en ce domaine par le célèbre arrêt Danthony (CE Ass., 23 décembre 2011, n°335033). En application de cette jurisprudence, un vice de procédure n’entraîne l’illégalité d’une décision que s’il a privé les intéressés d’une garantie ou a été susceptible d’influencer le sens de la décision… mais l’omission de la consultation d’un CT consiste justement en une privation d’une garantie au sens de cet arrêt Danthony lui-même (qui portait précisément sur un tel vice).
Un tel vice est donc à la base supposé dirimant et non danthonysable (non régularisable puisqu’il prive — les agents en l’espèce ainsi que les élus au stade de la formation de leur opinion — d’une garantie) :
« 4. La consultation du comité technique dans les conditions prévues à l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984 a pour objet, en associant les personnels à l’organisation et au fonctionnement du service, d’éclairer les organes compétents de la collectivité auprès desquels est institué le comité technique. Un projet de création d’une commune nouvelle en application des dispositions de l’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales soulève des questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des services de chacune des communes concernées. Par suite, et alors que les dispositions de l’article L. 2113-2 ne peuvent être interprétées, contrairement à ce que soutient la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, comme ayant implicitement écarté l’application de l’article 33 de la loi du 26 janvier 1984, la consultation du comité technique compétent doit intervenir avant que le conseil municipal ne prenne parti, en application de ces dispositions, sur un tel projet. En statuant ainsi, la cour administrative d’appel n’a pas commis d’erreur de droit.
« 5. En second lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou s’il a privé les intéressés d’une garantie.
« 6. La cour administrative d’appel, après avoir constaté que le comité technique de la commune de Vieux-Villez n’avait pas été consulté préalablement à la délibération par laquelle le conseil municipal de cette commune a demandé la création de la commune nouvelle, a relevé que cette consultation constituait, pour le personnel de cette commune, une garantie. Elle n’a, dès lors, pas commis d’erreur de droit faute de rechercher si les personnes intéressées avaient été privées d’une garantie. En retenant qu’aucune circonstance particulière ne permettait en l’espèce de remédier au défaut de consultation préalable du comité technique, notamment pas la circonstance que le comité technique de la commune nouvelle a été consulté à plusieurs reprises depuis sa création, la cour s’est livrée à une appréciation souveraine des faits de l’espèce exempte de dénaturation.»
Source : Conseil d’État, 3ème – 8ème chambres réunies, 10 mars 2021, 433584, Inédit au recueil Lebon.
Notons que cette absence de consultation vicie aussi la création de nouvelles communes (par scission de communes existantes, donc, processus donc fort différent dans son résultat de celui de la commune nouvelle). Voir en ce sens une affaire où je m’étais beaucoup amusé : TA La Réunion, 7 décembre 2017, n°1700424, 1700611. Voir ici notre article. A noter : dans cette affaire, le TA avait bien précisé que l’avis du CT devait être préalable aux délibérations du conseil municipal.
II. Une admission par la CAA de Douai, en avril 2025, d’une régularisation pendant une période de différé d’annulation… avec les organes de la commune nouvelle à la manoeuvre lors de la procédure de régularisation (CT/CST puis conseil municipal… de la commune nouvelle donc, et non des communes historiques)
Reste que parfois le juge pouvait admettre des censures, sur ce point, avec effet différé… ce qui permettait de reprendre la procédure sans omettre cette fois ladite consultation, par application de la possibilité que s’accorde le juge administratif de moduler dans le temps les effets d’une annulation contentieuse (différé d’entrée en vigueur de l’annulation au sens de CE, Ass., 11 mai 2004, Association AC! , n° 255886, rec. p. 197, GAJA 23e éd. 101)…
Ainsi non sans audace une CAA avait admis que pendant cette période de différé de son annulation, la commune nouvelle pouvait être recréée, validée en quelque sorte… non pas par la consultation des CT des communes antérieures (le terme usuel est alors de parler de « communes historiques » pour les devancières de la commune nouvelle)… mais par celui du CT de la commune nouvelle… avec délibération du conseil municipal de la commune nouvelle :
« 3. Contrairement à ce que soutiennent les appelants, les arrêts de la cour n’impliquaient pas nécessairement la reconstitution des trois anciennes communes mais permettaient au préfet de la Seine-Maritime, sans méconnaître l’autorité de la chose jugée, de confirmer la création de la commune nouvelle en prenant un nouvel arrêté. Celui-ci pouvait intervenir y compris avant l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2020, de l’annulation prononcée par la cour. Il devait en revanche être pris conformément aux dispositions des articles L. 2113-1 à L. 2113-23 du code général des collectivités territoriales relatives à la création d’une commune nouvelle, dans leur rédaction désormais applicable, à l’exclusion toutefois de celles constituant en l’espèce des formalités impossibles. Pour l’application en particulier des dispositions de l’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales, si les conseils municipaux des trois anciennes communes ne pouvaient plus être réunis du fait de leur disparition depuis le 1er janvier 2016, en revanche la délibération du conseil municipal de la commune nouvelle de Rives-en-Seine, avant le 1er janvier 2020, était de nature à saisir régulièrement le préfet. Également, si les instances paritaires des anciennes communes ne pouvaient plus être consultées non plus, en revanche la consultation du comité technique de la commune nouvelle de Rives-en-Seine, avant le 1er janvier 2020, sur le maintien de celle-ci et sur la poursuite de son fonctionnement offrait aux agents des garanties équivalentes à celles que leur aurait offerte la consultation des comités techniques compétents pour ces anciennes communes. »
Source : CAA de DOUAI, 2ème chambre, 2 avril 2025, 22DA01385, Inédit au recueil Lebon
Cette solution, d’un grand pragmatisme, n’allait pas de soi.
III. C’est un peu une telle régularisation qui vient d’être consacrée, dans une autre affaire, en décembre 2025, par le Conseil d’Etat (mais avec une régularisation directement par un nouvel arrêté préfectoral sans être en période de différé d’annulation)
C’est un peu une telle régularisation qui vient d’être consacrée, maintenant, par le Conseil d’Etat, dans une autre affaire que celle qui a donné lieu à l’arrêt précité de la CAA de Douai… mais avec une régularisation directement par un nouvel arrêté préfectoral sans être en période de différé d’annulation.
Le Conseil d’Etat continue à confirmer que ce n’est pas Danthonysable car c’est une garantie pour les agents (et selon nous pour les élus également, bénéficiant d’un avis supplémentaire)…
Puis le Conseil d’Etat, comme l’avait fait la CAA de Nantes (et un peu comme la CAA de Douai précitée, donc) a validé une régularisation par un comité technique (CT ; auj. CST donc) de la commune nouvelle, et non des communes historiques, puis par une délibération du conseil de la commune nouvelle, et non des communes historiques :
« 6. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond, d’une part, que l’arrêté du 17 décembre 2018 créant la commune nouvelle de Pont-l’Evêque a été pris sans que les comités techniques compétents aient été consultés préalablement aux délibérations des 5 et 11 septembre 2018 des conseils municipaux de Coudray-Rabut et de Pont-l’Evêque demandant cette création, d’autre part, que le préfet du Calvados a confirmé la création de la commune nouvelle par un nouvel arrêté du 17 juillet 2019 pris sur proposition unanime du conseil municipal de la commune nouvelle, regroupant l’ensemble des membres en exercice des conseils municipaux des deux anciennes communes, après avis du comité technique nouvellement élu, représentant l’ensemble des agents des deux communes fusionnées. En estimant, dans les circonstances de l’espèce, que la consultation des comités techniques des anciennes communes était impossible et que la consultation du nouveau comité technique avait effectivement assuré au personnel des communes fusionnées la garantie que représente la consultation de ses représentants préalablement à la délibération du conseil municipal demandant la fusion, la cour administrative d’appel a porté sur les faits qui lui étaient soumis une appréciation souveraine exempte de dénaturation. Dans ces conditions, la cour a pu juger, sans commettre d’erreur de droit, que l’arrêté du 17 juillet 2019 avait régularisé le vice de procédure dont était entaché l’arrêté du 17 décembre 2018. Ayant constaté cette régularisation, la cour n’a pas entaché son arrêt de contradiction de motifs en s’abstenant d’annuler cet arrêté, alors même qu’elle avait relevé qu’il avait à l’origine été pris au terme d’une procédure irrégulière, et elle a implicitement mais nécessairement écarté le moyen tiré de ce que l’arrêté du 17 juillet 2019 ne pouvait donner à la création de la commune nouvelle un effet antérieur à la consultation du nouveau comité technique.»
IV. Pourtant la formalité à accomplir de nouveau n’était pas en droit totalement une « formalité impossible ». Mais cela acte d’une nouvelle avancée des jurisprudences admettant des régularisations d’actes administratifs par des procédures équivalentes… non sans que cela, de manière fort souple, revienne à valider un rafistolage assez proche du bricolage parfois. Tant mieux pour nos clients publics.
Oui… mais ce serait une formalité impossible (au sens de CE, 26 novembre 1976, Soldani, n° 97328) me direz-vous… Ce à quoi je me permettrait de répondre que ce n’est même pas vrai… d’abord. Puisqu’en cours de mandat il n’est pas impossible de retirer l’arrêté puis de reconstituer les conseils municipaux des communes historiques, puis de consulter les CT, puis de faire délibérer les conseils municipaux… puis de reprendre un arrêté. C’est lourd. Ce peut sembler un peu idiot. Mais c’est carré et… possible.
Donc la régularisation dans ces conditions est tout de même fort souple, pour ne pas dire baroque.
Mais ce baroque est dans le goût de l’époque tant les facultés de régularisations sont de plus en plus largement admises en jurisprudence, surtout depuis CE, S., 1er juillet 2016, Emerainville, n° 363047, 363134, au rec.
Cependant, régulariser un acte, par une administration, en reprenant la procédure, est une chose. Régulariser un acte en changeant la procédure car la procédure initiale, sans être impossible, est devenue malcommode, en est une autre.
Cela dit, cette étape aussi avait déjà été franchie par le Conseil d’Etat. Notamment dans Source : voir Conseil d’État, 2ème – 7ème chambres réunies, 09/07/2021, Commune de Grabels, 437634, Publié au recueil Lebon. Voir ici notre article.
Dans cet arrêt Grabels, le juge avait admis que l’on remplace une procédure de consultation en matière environnementale (insuffisante en termes de garantie d’indépendance : CJUE, 20 octobre 2011, C‑474/10)…. par une consultation, à titre de régularisation, d’une autorité présentant les garanties d’objectivité requises… à la place. Un bricolage plus ou moins improvisé de substitution en quelques sorte.
C’est exactement ce qui a été admis, étendu, au cas de ces communes nouvelles donc.
Bref, ceci acte d’une nouvelle avancée des jurisprudences admettant des régularisations d’actes administratifs par des procédures équivalentes… non sans que cela, de manière fort souple, revienne à valider un rafistolage assez proche du bricolage parfois. Tant mieux pour nos clients publics.
V. Voici cet arrêt (à publier en intégral au rec.), un renvoi vers les conclusions du rapporteur public et le futur résumé des tables
Voici les conclusions de M. Arnaud SKZRYERBAK, Rapporteur public :
Et donc le résumé aux futures tables :
1) La consultation d’un comité technique dans les conditions prévues à l’article 33 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 a pour objet, en associant les personnels à l’organisation et au fonctionnement du service, d’éclairer les organes compétents de la collectivité auprès desquels est institué le comité technique. Un projet de création d’une commune nouvelle en application des dispositions de l’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT) soulève des questions relatives à l’organisation et au fonctionnement des services de chacune des communes concernées. Par suite, il résulte de la combinaison de ces dispositions que la consultation du comité technique compétent doit intervenir avant que le conseil municipal ne prenne parti sur un tel projet, sans que puisse y faire obstacle la circonstance que l’article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales ne prévoit pas expressément une telle consultation préalable. Une telle consultation constitue pour les personnels des communes concernées une garantie qui découle du principe de participation des travailleurs à la détermination collective des conditions de travail consacré par le huitième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946. 2) Commune nouvelle ayant été créée par un premier arrêté sans que les comités techniques compétents aient été consultés préalablement aux délibérations des conseils municipaux des communes demandant cette création. Préfet ayant confirmé la création de la commune nouvelle par un second arrêté pris sur proposition unanime du conseil municipal de la commune nouvelle, regroupant l’ensemble des membres en exercice des conseils municipaux des anciennes communes, après avis du comité technique nouvellement élu représentant l’ensemble des agents des communes fusionnées. Association ayant demandé l’annulation de ces deux arrêtés. Dans les circonstances de l’espèce, la consultation des comités techniques des anciennes communes était impossible et la consultation du nouveau comité technique a effectivement assuré au personnel des communes fusionnées la garantie que représente la consultation de ses représentants préalablement à la délibération du conseil municipal demandant la fusion. Dans ces conditions, le second arrêté a régularisé le vice de procédure dont était entaché le premier arrêté.
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