Fermetures de collèges : deux arrêts protecteurs des intérêts de l’Etat et des départements

 

La fermeture d’un collège impose une décision du département et de l’Etat. Mais ces deux actes sont distincts et, s’ils ne peuvent donner lieu à exception d’illégalité entre eux (ou autre « contamination » de l’un vers l’autre semble-t-il),chacun d’eux est en soi attaquable devant le juge administratif, vient de juger le Conseil d’Etat par deux arrêts jumeaux… qui ne sont guère selon nous à l’abri de la critique. Des arrêts commodes, mais discutables (non quant aux faits de l’espèce, car en l’occurence les actes semblaient bien légaux, mais dans le principe).

Car une nouvelle fois le Conseil d’Etat scinde des actes qui en toute logique auraient du plus relever de l’opération complexe ou de la codécision.

Là, nous courrons le risque qu’à l’avenir des actes préfectoraux soient légaux alors qu’ils auront en fait été pris après une procédure départementale viciée (mais non attaquée ou audiencée plus tard que l’acte préfectoral).

Ce n’était pas le cas en l’espèce, mais cela pourrait à l’avenir fort bien être le cas.

Voici ce dont il retourne plus en détail :  

 


 

Aux termes de l’article 213-2 du Code de l’éducation (lui-même issu, avec une réécriture limitée, de l’article 14 II de la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983, modifiée) :

 

« Le département a la charge des collèges. Il en assure la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le fonctionnement. A ce titre, l’acquisition et la maintenance des infrastructures et des équipements, dont les matériels informatiques et les logiciels prévus pour leur mise en service, nécessaires à l’enseignement et aux échanges entre les membres de la communauté éducative sont à la charge du département.

« Le département assure l’accueil, la restauration, l’hébergement ainsi que l’entretien général et technique, à l’exception des missions d’encadrement et de surveillance des élèves, dans les collèges dont il a la charge.

« Pour la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations ainsi que l’équipement de ces établissements, le département peut confier à l’Etat, dans les conditions définies par les articles 3 et 5 de la loi n° 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d’ouvrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d’oeuvre privée, l’exercice, en son nom et pour son compte, de tout ou partie de certaines attributions de la maîtrise d’ouvrage.

« Dans ce cas, le département bénéficie du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre des dépenses d’investissement correspondantes.

« Le département bénéficie également du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée au titre des dépenses d’investissement qu’il verse aux établissements publics locaux d’enseignement qui lui sont rattachés, en vue de la construction, la reconstruction et les grosses réparations de ces établissements.»

 

Mais au stade des équipements s’applique l’article L. 213-1 de ce même code :

« Le conseil départemental établit, après accord de chacune des communes concernées ou, le cas échéant, de chacun des établissements publics de coopération intercommunale concernés par les projets situés sur leur territoire, le programme prévisionnel des investissements relatifs aux collèges qui résulte du schéma prévisionnel des formations mentionné à l’article L. 214-1 du présent code.

« A ce titre, le conseil départemental arrête après avis du conseil départemental de l’éducation nationale, en tenant compte de critères d’équilibre démographique, économique et social, la localisation des établissements, leur capacité d’accueil, leur secteur de recrutement et le mode d’hébergement des élèves. Lorsque cela favorise la mixité sociale, un même secteur de recrutement peut être partagé par plusieurs collèges publics situés dans le ressort territorial de l’autorité organisatrice de la mobilité.

« Les dispositions de l’article L. 214-4 sont applicables au département pour les collèges

 

Schématiquement, selon la vulgarisation faite par l’Etat (voir ici) :

  • La création et l’implantation d’un collège, ou sa suppression, est une compétence du département. Dans le cas d’un lycée ou d’un établissement d’éducation spéciale, il s’agit d’une compétence de la région. 
  • L’ouverture et la fermeture de classes dans les collèges et lycées, dès lors qu’elles n’entraînent pas la création ni la suppression d’un établissement, relèvent du Recteur de l’académie.

 

Mais en réalité nous sommes plus dans un régime de codécision et telle vient d’être la position du Conseil d’Etat.

En fait, cela fait longtemps que celui-ci pose que

« le législateur a entendu partager la compétence pour l’organisation du service public de l’enseignement du second degré entre l’Etat d’une part, le département ou la région d’autre part» (CE, 2 décembre 1994, Département de la Seine-Saint-Denis, n° 110181, rec. p. 533).

Notamment, le préfet ne peut seul procéder à la désaffectation des biens utilisés par un collège. Cette décision :

« ne saurait […] intervenir qu’au terme d’une procédure permettant de recueillir l’accord tant du représentant de l’Etat que des organes compétents de la collectivité territoriale dont relèvent ces biens »

(arrêt Département de la Seine-Saint-Denis, précité ; voir aussi dans le même sens CE, 6 février 1988, Vadant : DA. 1998 n° 152 : voir la note du conseiller d’Etat Laurent Touvet qui suit la publication de cet arrêt, et qui va dans le même sens).

 

La règle du parallélisme des formes impose que, faute de texte spécifique, la fermeture d’un collège soit décidée en respectant les formes adoptées lors de la création d’un collège (telle était d’ailleurs l’interprétation de la circulaire ministérielle du 9 mai 1989, soumise à la censure du Conseil d’Etat dans l’arrêt Département de la Seine-Saint-Denis, précité, et que la Haute Assemblée a explicitement validé).

Or, il a été dit ci-avant que les créations des collèges sont décidées par arrêté du représentant de l’Etat « sur proposition […] du département » : une fermeture de collège devrait donc également être décidée sur proposition du département.

Mais, pragmatique, le Conseil d’Etat se contente, si l’on ose dire, d’imposer que (pour reprendre la formulation des futures tables du rec. sur l’arrêt n°420047 – 420185 présentement commenté mais qui reprend ) :

« La décision de fermeture d’un collège ne saurait, dès lors, intervenir qu’au terme d’une procédure permettant de recueillir l’accord tant du représentant de l’Etat que des organes compétents du département concerné »

 

C’est dans ce cadre que le Conseil d’Etat vient de rendre deux décisions intéressantes.

La première de ces deux décisions jumelles est : CE, 18 juillet 2018, Commune de Val-de-Reuil, Association « Collectif PMF Agglo » et autres, n°s 420047, 420185, B.

Dans cet arrêt, le CE pose que :

  • Si la décision par laquelle le préfet décide, sur le fondement de l’article L. 421-1 du code de l’éducation, la fermeture d’un collège ne peut intervenir que dans le cadre d’une procédure permettant de recueillir l’accord du département… cette décision n’est pas prise pour l’application de la délibération par laquelle le département décide, en vertu des dispositions de l’article L. 213-1 du même code, la localisation des établissements et leur secteur de recrutement.
  • Cette dernière délibération ne constitue pas davantage la base légale de la décision de fermeture prise par l’autorité de l’Etat
  • Par conséquence, un moyen tiré, par la voie de l’exception, de l’illégalité de la délibération du conseil départemental à l’encontre de l’arrêté préfectoral relatif à la fermeture d’un collège est inopérant.

 

C’est passionnant mais un peu déroutant.

En effet,

  • si nous étions dans une vraie co-décision, la légalité de l’arrêté serait entachée  par l’éventuelle illégalité de la délibération du département.
  • si nous étions dans un régime d’avis conforme, il en irait de même. Il est à rappeler que quand une autorité dispose d’un pouvoir de rendre un avis conforme, cette autorité ne prend pas la décision, mais qu’en aval de cet avis conforme, l’autorité qui prend la décision n’a le choix qu’entre adopter la décision dnas le sens de l’avis conforme… soit ne pas prendre la décision.
  • idem en cas de régime s’assimilant à une « opération complexe ».

Et enfin le CE refuse de considérer que l’acte départemental ait pu être la base légale de l’acte préfectoral, ce qui va de soi (l’acte préfectoral n’est pas l’application de l’acte départemental).

 

Le Conseil d’Etat décide donc, à l’évidence pour ne pas encombrer l’Etat par d’éventuelles contaminations provenant d’actes des collectivités locales. Il préfère étendre le régime des actes où plusieurs actes sont pris, obligatoirement pris l’un après l’autre, mais sans exception d’illégalité entre eux… bref des domaines où le juge aurait en toute logique du, selon nous, étendre la notion des opérations complexes. Car il va de soi que l’illégalité éventuelle d’une délibération départementale devrait pouvoir contaminer, d’une manière ou d’une autre, la légalité d’un acte préfectoral dans un cadre qui s’assimile, de près ou de loin, soit à une codécision, soit (plus nettement dans notre cas selon nous) à un avis conforme.

 

C’est bien commode… Mais le Conseil d’Etat ne cesse de multiplier de telles catégories, qui selon nous s’avèrent être de réels dénis de Justice (sauf à ce que les requérants attaquent tous les actes… et que les annulations éventuelles interviennent dans le bon ordre chronologique devant le juge, ce qui reste très aléatoire).

Voir en ce sens par exemple :

 

Le même jour, le 18 juillet 2018 donc, le Conseil d’Etat rendait une décision « Commune de Val-de-Reuil, Association « Collectif PMF Agglo »» (n°s 420043, 420184).

On y retrouve la même logique que ci-dessus en SDCI. Puisque l’on ne peut plus soulever (comme c’est commode pour l’Etat… bien défendu comme toujours par son conseil) l’illégalité des actes départementaux dans cette procédure pourtant reposant sur un binôme de décision entre le département et le préfet, il fallait bien qu’in fine l’acte départemental pût lui aussi être attaqué.

C’est l’objet de ce second arrêt rendu aux numéros 420043 et 420184 : ;a décision d’un conseil départemental de modifier la localisation des collèges du département et d’établir les nouveaux secteurs de recrutement de l’ensemble des collèges sur le territoire d’une communauté d’agglomération, revêt le caractère d’un acte faisant grief.

Cela dit, en l’espèce (et sur ce point c’est une victoire pour le département de l’Eure), l’acte n’a pas été considéré comme illégal.  

 


 

Désormais les requérants devront attaquer les deux actes pour se prémunir et ils devront aussi rêver, en cas d’illégalité touchant l’acte de la collectivité, l’annulation de l’acte départemental intervienne avant que l’affaire touchant l’arrêté préfectoral ne soit audiencée. Comme simplification on a vu mieux.

Encore une fois, notre cabinet qui a pour clients, pour l’essentiel, les collectivités publiques, ne peut que se réjouir de telle jurisprudences qui nous aideront à gagner aisément moult contentieux contre des requérants qui auront cru pouvoir attaquer l’acte final pour soulever l’ensemble des péripéties de l’entière procédure…

Mais pour le requérant mal conseillé ou non conseillé, on frise le déni de justice.

L’avocat que je suis se réjouit de ces décisions. Le citoyen, un peu moins.

Les voici :

 

 

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