Caramba encore raté… aurait pu s’exprimer un personnage de l’Oreille cassée.

Le Gouvernement a tenté d’insérer dans la loi de finances pour 2016 et dans la LFR pour 2015 deux dispositions commodes :

• une sur le FPIC (évolution des conditions d’attribution de ce fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales… pour s’adapter à la création de la Métropole du Grand Paris).

• une rétablissant les indemnités de fonctions dans les syndicats intercommunaux plus petits que les communautés (jusqu’en 2020) et dans certains syndicats mixtes ouverts (en raison des rigueurs, excessives, de l’article 42 de la loi Notre en ce domaine ; voir un post de notre blog à ce sujet en décembre dernier).

Et patatras, il faut remettre ce travail à l’ouvrage car le Conseil constitutionnel y a vu malice (de telles dispositions n’ayant pas à être insérées dans une loi de finances… le Gouvernement aurait pu avoir la bonne idée qu’avaient tenté d’autres parlementaires de surfiscaliser ces indemnités pour qu’au moins il y ait un lien avec l’objet d’une loi de finances !).

 

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Arnaud RICHARD, François ROCHEBLOINE, Rudy SALLES, Francis VERCAMER et Philippe VIGIER, députés ;

Et le même jour, par MM. Bruno RETAILLEAU, Gérard BAILLY, François BAROIN, Philippe BAS, Jérôme BIGNON, Jean BIZET, François BONHOMME, Gilbert BOUCHET, François-Noël BUFFET, François CALVET, Christian CAMBON, Mme Agnès CANAYER, MM. Jean-Pierre CANTEGRIT, Jean-Noël CARDOUX, Jean-Claude CARLE, Gérard CÉSAR, Patrick CHAIZE, Pierre CHARON, Daniel CHASSEING, Alain CHA TILLON, François COMMEINHES, Gérard CORNU, Philippe DALLIER, René DANESI, Mathieu DARNAUD, Serge DASSAULT, Mme Isabelle DEBRÉ, MM.Francis DELATTRE, Robert del PICCHIA, Gérard DÉRIOT, MmesCatherine DEROCHE, Jacky DEROMEDI, Marie-Hélène DES ESGAULX, Chantal DESEYNE, Catherine DI FOLCO, MM. Eric DOLIGÉ, Philippe DOMINATI, Mme Marie-Annick DUCHÊNE, M. Alain DUFAUT, Mme Nicole DURANTON, MM. Louis DUVERNOIS, Jean-Paul ÉMORINE, Mme Dominique ESTROSI SASSONE, MM. Bernard FOURNIER, Jean- Paul FOURNIER, Pierre FROGIER, Jean-Claude GAUDIN, Jacques GAUTIER, Bruno GILLES, Mme Colette GIUDICELLI, MM. Alain GOURNAC, Jean-Pierre GRAND, Daniel GREMILLET, François GROSDIDIER, Jacques GROSPERRIN, Mme Pascale GRUNY , MM. Charles GUENÉ, Michel HOUEL, Alain HOUPERT, Jean-François HUSSON, Mme Corinne IMBERT, M. Alain JOYANDET, Mme Christiane KAMMERMANN, M. Roger KAROUTCHI, Mme Fabienne KELLER, MM. Guy-Dominique KENNEL, Marc LAMÉNIE, Mme Elisabeth LAMURE, MM. Robert LAUFOAULU, Daniel LAURENT, Antoine LEFÈVRE, Jacques LEGENDRE, Dominique de LEGGE, Jean-Pierre LELEUX, Jean-Baptiste LEMOYNE, Jean-Claude LENOIR, Philippe LEROY, Gérard LONGUET, Mme Vivette LOPEZ, MM.Claude MALHURET, Didier MANDELLI, Alain MARC, Jean- François MAYET, Mmes Colette MÉLOT, Marie MERCIER, Brigitte MICOULEAU, MM. Alain MILON, Albéric de MONTGOLFIER, MmePatricia MORHET-RICHAUD, MM.Jean-Marie MORISSET, Philippe MOUILLER, Louis NÈGRE, Claude NOUGEIN, Jean-Jacques PANUNZI, Philippe PAUL, Jackie PIERRE, François PILLET, Rémy POINTEREAU, Ladislas PONIATOWSKI, Hugues PORTELLI, MmesSophie PRIMAS, Catherine PROCACCIA, MM. Jean-Pierre RAFFARIN, Henri de RAINCOURT, Michel RAISON, André REICHARDT, Charles REVET, Bernard SAUGEY, René-Paul SAVARY, Bruno SIDO, André TRILLARD, Mme Catherine TROENDLÉ, MM.Michel VASPART, Alain VASSELLE, Jean-Pierre VIAL, Jean- Pierre VOGEL, Mme Annick BILLON, MM.Jean-Marie BOCKEL,

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Philippe BONNECARRÈRE, Olivier CADIC, Michel CANEVET, Vincent CAPO-CANELLAS, Olivier CIGOLOTTI, Vincent DELAHAYE, Yves DETRAIGNE, Mme Elisabeth DOINEAU, M. Jean-Marc GABOUTY, Mmes Nathalie GOULET, Sophie JOISSAINS, MM. Claude KERN, Jean- François LONGEOT, Hervé MARSEILLE, Michel MERCIER, MmeCatherine MORIN-DESAILLY, MM. Yves POZZO DI BORGO, Henri TANDONNET et François ZOCCHETTO, sénateurs.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

Vu la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques ;

Vu le code de la construction et de l’habitation ; Vu le code général des collectivités territoriales ; Vu le code général des impôts ;
Vu le code monétaire et financier ;

Vu le code de la sécurité sociale ;

Vu la loi n° 2014-1653 du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 ;

Vu la loi n° 2015-994 du 17 août 2015 relative au dialogue social et à l’emploi ;

Vu l’avis du Haut conseil des finances publiques n° 2015-03 du 25 septembre 2015 relatif aux projets de lois de finances et de financement de la sécurité sociale pour l’année 2016 ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 24 décembre 2015 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les députés et les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances pour 2016 ; qu’ils mettent en cause sa sincérité et contestent la conformité à la Constitution de ses articles 30, 33 et 77 ; que les députés requérants contestent également la conformité à la Constitution de ses articles 121 et 143 ;

– SUR LA SINCÉRITÉ DE LA LOI DE FINANCES :

2. Considérant que les députés et les sénateurs requérants contestent la sincérité des hypothèses économiques retenues pour 2016 ; que, selon les sénateurs requérants, les évaluations de ressources et de charges sont également insincères ; qu’ils contestent enfin l’introduction en nouvelle lecture d’un nouveau compte d’affectation spéciale « Transition énergétique» ainsi que d’un nouveau programme «Service public de l’énergie » au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durable », en méconnaissance de l’exigence de sincérité ;

. En ce qui concerne la sincérité des hypothèses de croissance et d’inflation pour 2016 et des évaluations de ressources et de charges de la loi de finances :

3. Considérant que, selon les députés requérants, l’hypothèse de croissance potentielle, qui diffère de celle retenue dans la loi du 29 décembre 2014 de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 susvisée, contrevient, par voie de conséquence, aux dispositions de l’article 23 de la loi organique du 17 décembre 2012 susvisée; que les sénateurs requérants font valoir que l’hypothèse d’inflation pour l’année 2016 est surévaluée ; qu’ils soutiennent également que les prévisions de recettes et de charges pour 2016 sont particulièrement aléatoires ; qu’il en résulterait une atteinte à la sincérité de la loi de finances ;

er 4. Considérant qu’aux termes de l’article 32 de la loi organique du 1 août 2001 susvisée : « Les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler » ; qu’il en résulte que la sincérité de la loi de finances de l’année se caractérise par l’absence d’intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine ;

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5. Considérant, en premier lieu, qu’il ne ressort ni de l’avis du Haut conseil des finances publiques du 25 septembre 2015 susvisé ni des autres éléments soumis au Conseil constitutionnel que les hypothèses économiques et les prévisions de recettes et de charges sur lesquelles est fondée la loi de finances soient entachées d’une intention de fausser les grandes lignes de l’équilibre qu’elle détermine ;

6. Considérant, en second lieu, que si le Haut conseil des finances publiques a relevé dans son avis qu’une révision des hypothèses de croissance potentielle en dehors du cadre de la loi de programmation des finances publiques « ne permet pas de suivre convenablement l’évolution de la composante structurelle du déficit et nuit à la lisibilité de la politique budgétaire», une telle révision ne méconnaît aucune exigence constitutionnelle ;

. En ce qui concerne la sincérité des dispositions introduites en nouvelle lecture :

7. Considérant que les sénateurs requérants contestent la sincérité des dispositions de la loi de finances pour 2016 qui sont relatives au compte d’affectation spéciale « Transition énergétique » ainsi qu’au programme «Service public de l’énergie» de la mission «Écologie, développement et mobilité durable » du budget général de l’État ; que l’introduction de ces mesures en nouvelle lecture aurait entaché d’insincérité la loi de finances initiale dès lors qu’elles n’ont été présentées qu’à l’occasion du dépôt du projet de loi de finances rectificative pour 2015 ;

8. Considérant que l’article 3 du projet de loi de finances rectificative pour 2015 déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 13 novembre 2015 prévoyait la création, à compter du 1er janvier 2016, d’un nouveau compte d’affectation spéciale, financé par des recettes issues de la taxe intérieure sur la consommation finale d’électricité et de la taxe intérieure sur la consommation de gaz naturel et destiné à financer les dépenses en faveur de la transition énergétique ; qu’en outre, une annexe explicative à ce projet de loi mentionnait qu’il était envisagé de créer également un nouveau programme « Service public de l’énergie » au sein de la mission « Écologie, développement et mobilité durable » du budget général de l’État pour l’année 2016, finançant des aides en faveur des « ménages en situation de précarité énergétique », des acteurs mettant en œuvre des « dispositifs de soutien à la cogénération » et des « secteurs électro-intensifs » ; qu’il ressort des travaux parlementaires que, lors de la nouvelle lecture de la loi de finances à l’Assemblée nationale, le

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Gouvernement a présenté des amendements pour tirer les conséquences des mesures prévues par le projet de loi de finances rectificative, alors en discussion, tendant à la création d’un nouveau compte d’affectation spéciale et réformant la contribution au service public de l’électricité ; que les dispositions ainsi introduites en nouvelle lecture n’ont pas eu pour objet ou pour effet d’altérer la sincérité de la loi de finances pour 2016 ;

9. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède que le grief tiré du défaut de sincérité de la loi de finances doit être écarté ;

– SUR L’ARTICLE 30 :

10. Considérant que le premier alinéa du paragraphe I de l’article 235 ter ZD du code général des impôts institue une taxe sur les transactions financières s’appliquant à toute acquisition à titre onéreux d’un titre de capital dès lors que ce titre est admis aux négociations sur un marché réglementé français, européen ou étranger, que son acquisition donne lieu à un transfert de propriété au sens de l’article L. 211-17 du code monétaire et financier et que ce titre est émis par une société dont le siège social est situé en France et dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d’euros au 1er décembre de l’année précédant celle de l’imposition ;

11. Considérant que le paragraphe I de l’article 30 de la loi déférée supprime les dispositions de cet alinéa qui subordonnent l’assujettissement à la taxe à la condition que l’acquisition d’un titre de capital donne lieu à un transfert de propriété au sens de l’article L. 211-17 du code monétaire et financier ; que le paragraphe II de l’article 30 prévoit l’entrée en vigueur de cet article le 31 décembre 2016 ;

12.Considérant que les députés et les sénateurs requérants soutiennent que les dispositions de l’article 30, en supprimant la condition de transfert de propriété au sens de l’article L. 211-17 du code monétaire et financier pour l’application de la taxe sur les transactions financières, portent atteinte à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi dès lors que les dispositions de l’article 235 ter ZD ainsi modifié ne permettent plus de déterminer le fait générateur de cette taxe ; que, pour le même motif, le législateur n’aurait pas défini les modalités de recouvrement de cette taxe avec suffisamment de précision et aurait, en conséquence, méconnu l’étendue de sa compétence ; que les sénateurs requérants font également valoir que les dispositions de l’article 30 figurent irrégulièrement dans la première partie de la loi de finances

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dans la mesure où, compte tenu de leur entrée en vigueur au 31 décembre 2016, elles sont sans effet sur les recettes de l’année 2016 ;

13. Considérant qu’aux termes du paragraphe I de l’article 34 de la loi organique du 1er août 2001 : « Dans la première partie, la loi de finances de l’année :

« 1° Autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres

que l’État «; 2° Comporte les dispositions relatives aux ressources de l’État qui affectent l’équilibre budgétaire ;

« 3° Comporte toutes dispositions relatives aux affectations de recettes au sein du budget de l’État ;

« 4° Évalue chacun des prélèvements mentionnés à l’article 6 ;
« 5° Comporte l’évaluation de chacune des recettes budgétaires ; « 6° Fixe les plafonds des dépenses du budget général et de

chaque budget annexe, les plafonds des charges de chaque catégorie de comptes spéciaux ainsi que le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ;

« 7° Arrête les données générales de l’équilibre budgétaire, présentées dans un tableau d’équilibre ;

« 8° Comporte les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État prévues à l’article 26 et évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ;

« 9° Fixe le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an ;

« 10° Arrête les modalités selon lesquelles sont utilisés les éventuels surplus, par rapport aux évaluations de la loi de finances de l’année, du produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État » ;

14. Considérant que les dispositions contestées élargissent le champ d’application de la taxe sur les transactions financières prévue à l’article 235 ter ZD du code général des impôts à toute acquisition à titre onéreux d’un titre de capital ou d’un titre de capital assimilé admis aux négociations sur un marché réglementé français, européen ou étranger émis par une société dont le siège social est situé en France et dont la capitalisation boursière dépasse un milliard d’euros, y compris lorsque cette acquisition n’a pas donné lieu à une inscription au compte titre de l’acquéreur ; que, toutefois, d’une part, aux termes du paragraphe IV de l’article 235 ter ZD : « La taxe est exigible le premier jour du mois suivant celui au cours duquel s’est produite l’acquisition du titre » ; que, d’autre

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part, les dispositions de l’article 30 entrent en vigueur le 31 décembre 2016 ; que, par suite, l’article 30 a été placé à tort dans la première partie de la loi de finances ; qu’il suit de là que cet article a été adopté selon une procédure contraire à la Constitution; que, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs, il doit être déclaré contraire à cette dernière ;

– SUR L’ARTICLE 33 :

15. Considérant que le paragraphe I de l’article 33 fixe pour l’année 2016 le montant de la dotation globale de fonctionnement à 33 221 814 000 euros ; que ce montant est inférieur de 3 385 239 000 euros à celui de la dotation globale de fonctionnement de l’année 2015 ; que le paragraphe II de cet article 33 détaille la répartition de la réduction de cette dotation entre différents mécanismes de compensation ou de dotation de l’État aux collectivités territoriales, en fonction d’un taux fixé à son paragraphe III ;

16. Considérant que les députés et les sénateurs requérants font valoir que cette réduction des dotations accordées aux collectivités territoriales porte atteinte au principe de libre administration, dès lors qu’elle s’ajoute aux diminutions de ces dotations précédemment intervenues, aux effets accrus de la péréquation ainsi qu’à la hausse des dépenses contraintes des collectivités ; que, selon les sénateurs requérants, il en résulte également une méconnaissance de «l’exigence de compensation » des pertes de recettes fiscales des collectivités ; que, selon les députés requérants, dans la mesure où l’effort ainsi demandé aux collectivités territoriales est supérieur à leur part dans la dépense publique totale, il en résulte également une méconnaissance du principe d’égalité devant la loi ; que l’application d’une clé de répartition identique à celle retenue l’année précédente, sans prendre en compte les données des comptes de gestion des différentes catégories de collectivités territoriales, conduirait également à méconnaître le principe d’égalité en traitant différemment les communes, les départements et les régions ;

17.Considérant, en premier lieu, que l’article 34 de la Constitution réserve au législateur la détermination des principes fondamentaux de la libre administration des collectivités territoriales, de leurs compétences et de leurs ressources ; que, si, en vertu des articles 72 et 72-2 de la Constitution, les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus » et « bénéficient de ressources dont elles peuvent disposer librement », elles le font « dans les conditions prévues par la loi » ;

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18. Considérant que le montant de la réduction de la dotation globale de fonctionnement représente 1,6 % des recettes des collectivités territoriales ; que cette réduction n’est pas d’une ampleur telle qu’elle entraverait la libre administration des collectivités territoriales ;

19. Considérant, en deuxième lieu, qu’en vertu du quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi»; qu’en revanche, aucune exigence constitutionnelle n’impose que la suppression ou la réduction d’une recette fiscale perçue par des collectivités territoriales soit compensée par l’allocation d’un montant de recettes comparable ;

20. Considérant, en troisième lieu, qu’aux termes de l’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « La loi… doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse » ; que le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit ;

21. Considérant, d’une part, que les collectivités territoriales et les administrations de l’État ne sont pas dans la même situation au regard de l’affectation des ressources publiques ; qu’en elle-même, la différence de traitement entre l’État et les collectivités territoriales pour l’affectation de leurs ressources ne méconnaît pas le principe d’égalité ;

22. Considérant, d’autre part, que les dispositions contestées, qui ne modifient pas les dispositions des articles L. 2334-1, L. 3334-1, L. 4332-4 et L. 4332-8 du code général des collectivités territoriales relatives aux règles selon lesquelles la dotation globale de fonctionnement est répartie entre les communes et leurs établissements publics, les départements et les régions, ne créent aucune discrimination injustifiée entre les différentes catégories de collectivités territoriales ; que les griefs tirés de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doivent être écartés ;

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23. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que l’article 33, qui ne méconnaît aucune exigence constitutionnelle, doit être déclaré conforme à la Constitution ;

– SUR L’ARTICLE 77 :

24. Considérant que l’article 77 est relatif au versement d’une fraction de la prime d’activité sous la forme d’une réduction dégressive de contribution sociale généralisée ; que ses paragraphes III et IV modifient le code de la sécurité sociale pour instaurer, au bénéfice des salariés et des agents publics dont le salaire ou le traitement est inférieur ou égal à 1,34 fois le salaire minimum de croissance, un mécanisme de réduction dégressive de la contribution sociale généralisée sur les revenus d’activité et de remplacement, en déduction de la prime d’activité prévue à l’article L.841-1 du même code dans sa rédaction résultant de la loi du 17 août 2015 susvisée ;

25. Considérant qu’en particulier, le paragraphe III de l’article 77 insère, dans le titre IV intitulé « Prime d’activité » du livre VIII du code de la sécurité sociale, un nouveau chapitre III bis intitulé « Versement sur la feuille de paie des salariés » comprenant un unique article L. 843-7 ; que cet article L. 843-7 prévoit qu’une fraction de la prime d’activité destinée aux salariés et aux agents publics est versée dans les conditions et les modalités définies à l’article L. 136-8 du même code ; que le paragraphe IV de l’article 77 insère, après le paragraphe I de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, un paragraphe I bis, qui prévoit que la contribution sociale généralisée due par les travailleurs salariés à raison de leurs revenus d’activité et de remplacement fait l’objet d’une réduction dégressive au titre et par compensation de la fraction de prime d’activité mentionnée à l’article L. 843-7 ;

26.Considérant que les députés et les sénateurs requérants soutiennent que ces dispositions méconnaissent les principes d’égalité devant la loi et devant les charges publiques garantis par les articles 6 et 13 de la Déclaration de 1789; que, selon les députés requérants, ces dispositions méconnaissent également l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ;

27. Considérant qu’il ressort des travaux parlementaires que, dans l’intention d’augmenter le pouvoir d’achat des foyers les plus modestes, le législateur a entendu, d’une part, instituer une modalité particulière de décaissement de la prime d’activité et, d’autre part, accroître

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le taux de recours à cette prime en dispensant les travailleurs qui y sont éligibles d’engager des démarches pour percevoir cette prime ;

28. Considérant, toutefois, que le bénéfice du mécanisme institué par les dispositions des paragraphes III et IV de l’article 77 est réservé aux seuls travailleurs salariés ou agents publics, à l’exclusion des travailleurs non salariés ; que le législateur a ainsi traité différemment des personnes se trouvant dans des situations identiques dès lors qu’en vertu de l’article L. 841-1 du code de la sécurité sociale sont éligibles à la prime d’activité « les travailleurs aux ressources modestes, qu’ils soient salariés ou non salariés » ; que cette différence de traitement n’est pas en rapport avec l’objet de la loi ; que, par suite et sans qu’il soit besoin d’examiner les autres griefs, les dispositions des paragraphes III et IV de l’article 77 doivent être déclarées contraires à la Constitution ; qu’il en va de même du surplus de l’article 77, qui en est inséparable ;

– SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L’ARTICLE 121 :

29. Considérant que le 1° du paragraphe I de l’article 121 crée dans le code général des impôts un article 223 quinquies C ; que le 1 du paragraphe I de ce dernier article impose à certaines personnes morales de souscrire, dans les douze mois suivant la clôture de l’exercice, une « déclaration comportant la répartition pays par pays des bénéfices du groupe et des agrégats économiques, comptables et fiscaux, ainsi que des informations sur la localisation et l’activité des entités le constituant » ; qu’est soumise à cette obligation la personne morale ayant son siège en France qui établit des comptes consolidés, détient ou contrôle, directement ou indirectement, une ou plusieurs entités juridiques établies hors de France ou y dispose de succursales, réalise un chiffre d’affaires annuel, hors taxes, consolidé supérieur ou égal à 750 millions d’euros et n’est pas détenue par une ou des entités juridiques situées en France et tenues au dépôt de cette déclaration, ou établies hors de France et tenues au dépôt d’une déclaration similaire en application d’une réglementation étrangère ; que le 2 du paragraphe I dispose qu’est également soumise à cette obligation la personne morale établie en France dès lors, d’une part, qu’elle est contrôlée directement ou indirectement par une personne morale établie dans un État ou territoire n’ayant pas adopté une réglementation rendant obligatoire la souscription d’une déclaration similaire à celle figurant au 1 du paragraphe I et répondant aux critères mentionnés précédemment et, d’autre part, qu’elle a été désignée par le groupe à cette fin ou qu’elle ne peut démontrer qu’une autre entité du groupe a été désignée à cette même fin ; que le 3 du paragraphe I prévoit que la déclaration peut, sous condition de réciprocité,

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faire l’objet d’un échange avec d’autres États ; que le paragraphe II dispose que la liste des États ou territoires ayant adopté une réglementation rendant obligatoire une déclaration similaire à celle prévue au paragraphe I et ayant conclu un accord, qu’ils respectent, d’échange automatique de ces informations, est fixée par un arrêté ;

30.Considérant que, selon les députés requérants, ces dispositions portent atteinte au principe d’égalité devant la loi dès lors qu’elles ont pour effet d’instaurer des obligations déclaratives différentes entre une société mère ayant son siège en France et une société contrôlée par une société ayant son siège à l’étranger ; qu’en effet, la seconde serait soumise à une formalité impossible dans la mesure où elle serait dans l’incapacité de produire des informations qui ne lui auraient pas été transmises par sa société mère; que la liberté d’entreprendre serait également méconnue dans la mesure où les sociétés sont contraintes de divulguer des informations stratégiques pouvant être transmises à des États étrangers sans qu’il soit garanti que ces États respecteront le caractère confidentiel de ces informations ;

31. Considérant, en premier lieu, que les dispositions contestées imposent la même obligation déclarative à une société mère ayant son siège en France et répondant aux critères fixés au 1 du paragraphe I de l’article 223 quinquies C du code général des impôts et à une société établie en France contrôlée par une société ayant son siège à l’étranger et répondant aux mêmes critères ; que, par suite, ces dispositions, qui ne créent pas de différence de traitement, ne portent pas atteinte au principe d’égalité ;

32. Considérant, en second lieu, qu’il est loisible au législateur d’apporter à la liberté d’entreprendre, qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi ;

33. Considérant que les dispositions contestées se bornent à imposer à certaines sociétés de transmettre à l’administration des informations relatives à leur implantation et des indicateurs économiques, comptables et fiscaux de leur activité ; que ces éléments, s’ils peuvent être échangés avec les États ou territoires ayant conclu un accord en ce sens avec la France, ne peuvent être rendus publics; que, par suite, ces dispositions ne portent aucune atteinte à la liberté d’entreprendre ;

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34. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le 1° du paragraphe I de l’article 121, qui ne méconnaît aucune autre exigence constitutionnelle, doit être déclaré conforme à la Constitution ;

– SUR L’ARTICLE 143 :

35. Considérant que le paragraphe I de l’article 143 prévoit que les particuliers rattachés au foyer fiscal de leurs parents ne sont pas éligibles aux aides mentionnées à l’article L.351-1 du code de la construction et de l’habitation et aux articles L. 542-1 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale lorsque ces derniers sont redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune ; qu’en vertu du paragraphe II de cet article 143, ces dispositions entrent en vigueur le 1er octobre 2016 ;

36.Considérant que, selon les députés requérants, ces dispositions instaurent une différence de traitement entre les personnes éligibles aux aides au logement susmentionnées selon que leurs parents sont ou non assujettis à l’impôt de solidarité sur la fortune ; que ce critère ne serait pas en lien avec l’objet de la législation relative aux aides au logement et qu’il ne permettrait pas d’apprécier les ressources des parents de façon pertinente ; qu’il en résulterait une atteinte au principe d’égalité devant la loi ;

37. Considérant qu’en prévoyant que les personnes rattachées au foyer fiscal de leur parents ne sont pas éligibles aux aides personnelles au logement lorsque ces derniers sont assujettis à l’impôt de solidarité sur la fortune, les dispositions contestées créent une différence de traitement entre des personnes qui sont, au regard de l’attribution d’une aide sociale personnelle et de leur situation patrimoniale propre, dans la même situation ;

38. Considérant que, par les dispositions de l’article 140 de la loi déférée, le législateur a modifié les conditions d’attribution des aides personnelles au logement prévues par l’article L. 351-1 du code de la construction et de l’habitation et par les articles L. 542-1 et L. 831-1 du code de la sécurité sociale ; qu’à ce titre, il a prévu, en plus du critère de ressources du demandeur, la prise en compte d’un critère tiré de la valeur en capital du patrimoine du demandeur; que, par les dispositions contestées de l’article 143 de la loi déférée, le législateur a également retenu un nouveau critère, relatif au patrimoine, pour l’attribution de ces aides personnelles au logement lorsque la personne est rattachée au foyer fiscal de ses parents ; que le législateur a ainsi entendu poursuivre un

 

 

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Mme Catherine TROENDLÉ, MM. Michel VASPART, Jean-Pierre VIAL et Jean-Pierre VOGEL, sénateurs.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,

Vu la Constitution ;

Vu l’ordonnance n°58-1067 du 7 novembre 1958 modifiée portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

Vu le code général des collectivités territoriales ;

Vu le code général des impôts ;

Vu le livre des procédures fiscales ;

Vu la loi n° 47-1775 du 10 septembre 1947 portant statut de la coopération ;

Vu la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 ;

Vu la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, ensemble la décision du Conseil n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013 ;

Vu la loi de finances pour 2016, adoptée définitivement par le Parlement le 17 décembre 2015 ;

Vu la directive n° 2011/96/UE du 30 novembre 2011 concernant le régime fiscal commun applicable aux sociétés mères et aux filiales d’États membres différents, ensemble sa modification par la directive n° 2015/121/UE du Conseil du 27 janvier 2015 ;

Vu les observations du Gouvernement, enregistrées le 24 décembre 2015 ;

Le rapporteur ayant été entendu ;

1. Considérant que les sénateurs requérants défèrent au Conseil constitutionnel la loi de finances rectificative pour 2015 ; qu’ils contestent

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la conformité à la Constitution de certaines dispositions de ses articles 29 et 50 ;

– SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L’ARTICLE 29 :

2. Considérant que l’article 29 procède à diverses adaptations du régime fiscal des sociétés mères afin de tirer les conséquences de décisions du Conseil constitutionnel et d’assurer la conformité de ce régime fiscal avec le droit communautaire ; qu’en particulier, les dispositions du 3° du B et du neuvième alinéa du c) du 2° du C du paragraphe I de l’article 29 instituent un dispositif « anti-abus » spécifique au régime fiscal des sociétés mères, respectivement pour les dividendes distribués par une filiale établie en France à une société établie dans un pays tiers et pour les dividendes distribués à une société française, que la filiale distributrice soit établie en France ou dans un pays tiers ; que, d’une part, les dispositions du 3° du B du paragraphe I de l’article 29 donnent une nouvelle rédaction au 3 de l’article 119 ter du code général des impôts pour prévoir que l’exonération de retenue à la source prévue au 1 de cet article ne s’applique pas aux dividendes distribués dans le cadre d’un montage ou d’une série de montages qui, ayant été mis en place pour obtenir, à titre principal ou au titre d’un des objectifs principaux, un avantage fiscal allant à l’encontre de l’objet ou de la finalité de ce même 1, n’est pas authentique compte tenu de l’ensemble des faits et circonstances pertinents ; que, d’autre part, les dispositions du neuvième alinéa du c) du 2° du C du paragraphe I de l’article 29 ajoutent un k) au 6 de l’article 145 du même code pour rendre le régime fiscal des sociétés mères inapplicable « aux produits des titres de participation distribués dans le cadre d’un montage ou d’une série de montages définis au 3 de l’article 119 ter » ;

3. Considérant que les sénateurs soutiennent qu’en adoptant ces dispositions, le législateur a méconnu l’autorité qui s’attache à la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2013 susvisée ; que, selon eux,ces dispositions, qui ne définissent pas clairement les éléments constitutifs de l’abus, sont entachées d’incompétence négative et portent atteinte au principe de légalité des délits et des peines, au « principe de sécurité juridique» ainsi qu’à l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ;

.En ce qui concerne l’étendue du contrôle du Conseil constitutionnel sur les dispositions contestées :

4. Considérant qu’aux termes de l’article 88-1 de la Constitution : « La République participe à l’Union européenne constituée

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d’États qui ont choisi librement d’exercer en commun certaines de leurs compétences en vertu du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, tels qu’ils résultent du traité signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 » ; qu’ainsi, la transposition en droit interne d’une directive communautaire résulte d’une exigence constitutionnelle ;

5. Considérant qu’il appartient au Conseil constitutionnel, saisi dans les conditions prévues par l’article 61 de la Constitution d’une loi ayant pour objet de transposer en droit interne une directive communautaire, de veiller au respect de cette exigence ; que, toutefois, le contrôle qu’il exerce à cet effet est soumis à une double limite ; qu’en premier lieu, la transposition d’une directive ne saurait aller à l’encontre d’une règle ou d’un principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France, sauf à ce que le constituant y ait consenti ; qu’en second lieu, devant statuer avant la promulgation de la loi dans le délai prévu par l’article 61 de la Constitution, le Conseil constitutionnel ne peut saisir la Cour de justice de l’Union européenne sur le fondement de l’article 267 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ; qu’en conséquence, il ne saurait déclarer non conforme à l’article 88-1 de la Constitution qu’une disposition législative manifestement incompatible avec la directive qu’elle a pour objet de transposer ; qu’en tout état de cause, il appartient aux juridictions administratives et judiciaires d’exercer le contrôle de compatibilité de la loi au regard des engagements européens de la France et, le cas échéant, de saisir la Cour de justice de l’Union européenne à titre préjudiciel ;

6. Considérant que la directive du 30 novembre 2011 susvisée, dans sa rédaction issue de la directive du 27 janvier 2015, dispose en son article 1er que : « 1. Chaque État membre applique la présente directive :

« a) aux distributions de bénéfices reçus par des sociétés de cet État membre et provenant de leurs filiales d’autres États membres ;

« b) aux distributions de bénéfices effectuées par des sociétés de cet État membre à des sociétés d’autres États membres dont elles sont les filiales ;

« c) aux distributions de bénéfices perçues par des établissements stables, situées dans cet État membre, de sociétés d’autres États membres, et provenant de leurs filiales situées dans un État membre autre que celui où est situé l’établissement stable ;

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« d) aux distributions de bénéfices effectuées par des sociétés de cet État membre à des établissements stables, situés dans un autre État membre, de sociétés du même État membre dont elles sont les filiales.

« 2. Les États membres n’accordent pas les avantages de la présente directive à un montage ou à une série de montages qui, ayant été mis en place pour obtenir, à titre d’objectif principal ou au titre d’un des objectifs principaux, un avantage fiscal allant à l’encontre de l’objet ou de la finalité de la présente directive, n’est pas authentique compte tenu de l’ensemble des faits et circonstances pertinents.

« Un montage peut comprendre plusieurs étapes ou parties.

« 3. Aux fins du paragraphe 2, un montage ou une série de montages est considéré comme non authentique dans la mesure où ce montage ou cette série de montages n’est pas mis en place pour des motifs commerciaux valables qui reflètent la réalité économique.

« 4. La présente directive ne fait pas obstacle à l’application de dispositions nationales ou conventionnelles nécessaires pour prévenir la fraude fiscale ou les abus » ;

7. Considérant, d’une part, que, lorsqu’elles régissent les distributions de dividendes transfrontalières réalisées avec des États membres de l’Union européenne, seules visées par la directive du 30 novembre 2011 ainsi qu’il ressort des dispositions du 1 de son article 1er, les dispositions du 3° du B et du neuvième alinéa du c) du 2° du C du paragraphe I de l’article 29 se bornent à tirer les conséquences nécessaires des dispositions précises et inconditionnelles des 2 et 3 de l’article 1er de cette directive, qui ne mettent en cause aucune règle ni aucun principe inhérent à l’identité constitutionnelle de la France ; que, par suite, il n’appartient pas au Conseil constitutionnel de se prononcer sur les dispositions contestées lorsqu’elles régissent ces distributions ;

8. Considérant, d’autre part, que, lorsqu’elles régissent les distributions de dividendes par des sociétés établies en France à des sociétés établies en France et les distributions de dividendes transfrontalières réalisées avec des États non membres de l’Union européenne, les dispositions du 3° du B et du neuvième alinéa du c) du 2° du C du paragraphe I de l’article 29 ne procèdent pas à la transposition de la directive du 30 novembre 2011 ; qu’il y a donc lieu pour le Conseil constitutionnel de se prononcer sur les dispositions contestées lorsqu’elles régissent ces distributions ;

. En ce qui concerne les griefs :

9. Considérant, en premier lieu, qu’aux termes du troisième alinéa de l’article 62 de la Constitution : « Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours. Elles s’imposent aux pouvoirs publics et à toutes les autorités administratives et juridictionnelles » ; que l’autorité des décisions visées par cette disposition s’attache non seulement à leur dispositif mais aussi aux motifs qui en sont le soutien nécessaire et en constituent le fondement même ;

10. Considérant que, si l’autorité attachée à une décision du Conseil constitutionnel déclarant inconstitutionnelles des dispositions d’une loi ne peut en principe être utilement invoquée à l’encontre d’une autre loi conçue en termes distincts, il n’en va pas ainsi lorsque les dispositions de cette loi, bien que rédigées sous une forme différente, ont, en substance, un objet analogue à celui des dispositions législatives déclarées contraires à la Constitution ;

11. Considérant que, dans sa décision du 29 décembre 2013, le Conseil constitutionnel a examiné les dispositions de l’article 100 de la loi de finances pour 2014 qui modifiait la définition des actes constitutifs d’un abus de droit, figurant au premier alinéa de l’article L. 64 du livre des procédures fiscales ; qu’au regard des articles 4, 5, 6, 8 et 16 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 et de l’article 34 de la Constitution, il a jugé que « d’une part, la procédure de l’abus de droit fiscal peut s’appliquer à tous les impôts pesant sur les entreprises et les particuliers ; que, d’autre part, la mise en œuvre de cette procédure est assortie, outre du rétablissement de l’impôt normalement dû et du paiement d’intérêts de retard à raison de 0,40 % par mois en vertu du paragraphe III de l’article 1727 du code général des impôts, d’une majoration égale, en vertu de l’article 1729 du même code, à 80 % des impôts dus, ramenée à 40% “lorsqu’il n’est pas établi que le contribuable a eu l’initiative principale du ou des actes constitutifs de l’abus de droit ou en a été le principal bénéficiaire”» et que «compte tenu des conséquences ainsi attachées à la procédure de l’abus de droit fiscal, le législateur ne pouvait, sans méconnaître les exigences constitutionnelles précitées, retenir que seraient constitutifs d’un abus de droit les actes ayant “pour motif principal” d’éluder ou d’atténuer les charges fiscales que l’intéressé aurait dû normalement supporter » ; que le Conseil constitutionnel a donc déclaré les dispositions de l’article 100 de la loi de finances pour 2014 contraires à la Constitution ;

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12. Considérant que les dispositions contestées ne modifient pas les dispositions de l’article L. 64 du livre des procédures fiscales ; qu’elles se bornent à prévoir une nouvelle condition à laquelle est subordonné le bénéfice du régime fiscal dérogatoire des sociétés mères; que ces dispositions déterminent donc une règle d’assiette ; que le non respect de cette condition n’emporte pas l’application des majorations du b de l’article 1729 du code général des impôts en cas d’abus de droit au sens de l’article L. 64 du livre des procédures fiscales ; que les dispositions contestées ont un objet différent de celui des dispositions déclarées non conformes ; que, par suite, en adoptant les dispositions contestées, le législateur n’a pas méconnu l’autorité qui s’attache, en vertu du troisième alinéa de l’article 62 de la Constitution, à la décision du Conseil constitutionnel du 29 décembre 2013 ;

13. Considérant, en second lieu, que les dispositions contestées, qui déterminent une règle d’assiette suffisamment précise conditionnant le bénéfice du régime fiscal des sociétés mères, n’instituent pas une sanction ayant le caractère d’une punition ; que, par suite, les griefs tirés de la méconnaissance de l’article 8 de la Déclaration de 1789 et de l’article 34 de la Constitution doivent être écartés ;

14. Considérant que les dispositions du 3° du B et du neuvième alinéa du c) du 2° du C du paragraphe I de l’article 29, qui ne méconnaissent ni l’objectif de valeur constitutionnelle d’accessibilité et d’intelligibilité de la loi ni aucune autre exigence constitutionnelle, doivent être déclarées conformes à la Constitution ;

– SUR CERTAINES DISPOSITIONS DE L’ARTICLE 50 :

15.Considérant que les paragraphes I à VI de l’article 50 réforment la taxe pour la création de bureaux et créent une taxe additionnelle aux droits de mutations à titre onéreux sur les cessions de locaux à usage de bureaux en Île-de-France ; que les paragraphes VII et VIII du même article adaptent les conditions de reversement du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales mentionné à l’article L. 2336-1 du code général des collectivités territoriales pour prendre en compte la création de la métropole du Grand Paris et la nouvelle carte des établissements publics de coopération intercommunale en Île-de-France ; que le paragraphe VII prévoit qu’en l’absence d’un accord local, les communes membres d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre « fusionné en application de l’article 11 de la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de

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modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles et de l’article 59 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République», qui étaient contributrices au fonds national des ressources intercommunales et communales l’année précédant leur intégration dans un nouvel ensemble intercommunal non contributeur à ce fonds, reversent en 2016 le montant de cette contribution aux communes, membres de leur nouvel ensemble intercommunal, bénéficiaires de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale ou dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente au moins 40 % des résidences principales ; que le paragraphe VIII modifie le b de l’article L. 5219-8 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction résultant de la loi de finances pour 2016 susvisée afin de prévoir que, au sein de la métropole du Grand Paris, le reste du prélèvement de chaque ensemble intercommunal mentionné à ce b est « pour moitié, mis à la charge de l’établissement public territorial et pour moitié réparti entre les communes membres d’un même établissement public territorial » ;

16. Considérant que les sénateurs soutiennent que les dispositions du paragraphe VII de l’article 50, introduites en nouvelle lecture, méconnaissent l’article 45 de la Constitution ; que par ailleurs, elles méconnaîtraient également l’article 53 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances susvisée dès lors qu’elles n’ont pas fait l’objet d’une évaluation préalable ;

17. Considérant qu’il ressort de l’économie de l’article 45 de la Constitution et notamment de son premier alinéa aux termes duquel : « Tout projet ou proposition de loi est examiné successivement dans les deux assemblées du Parlement en vue de l’adoption d’un texte identique », que les adjonctions ou modifications qui peuvent être apportées après la première lecture par les membres du Parlement et par le Gouvernement doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion ; que, toutefois, ne sont pas soumis à cette dernière obligation les amendements destinés à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle ;

18. Considérant que les dispositions contestées du paragraphe VII de l’article 50 n’étaient pas, lorsqu’elles ont été introduites en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale, en relation directe avec une disposition restant en discussion ; qu’elles n’étaient pas non plus destinées à assurer le respect de la Constitution, à opérer une coordination avec des textes en cours d’examen ou à corriger une erreur matérielle ; qu’il en va de même

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pour les dispositions du paragraphe VIII également introduites en nouvelle lecture à l’Assemblée nationale ; qu’il s’ensuit que les paragraphes VII et VIII de l’article 50 ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ; qu’ainsi, sans qu’il soit besoin d’examiner l’autre grief, ces paragraphes doivent être déclarés contraires à la Constitution ;

– SUR LA PLACE D’AUTRES DISPOSITIONS DANS LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE :

19. Considérant que l’article 43 modifie l’article 14 de la loi du 10septembre 1947 susvisée afin de fixer de nouvelles règles de rémunération du capital des sociétés coopératives ;

20. Considérant que l’article 100 modifie le paragraphe I de l’article 122 de la loi de finances rectificative pour 2005 susvisée afin d’étendre le dispositif de prise en charge des dettes sociales des chefs d’exploitation agricole exerçant leur activité en Corse au titre des périodes d’activité comprises entre le 1er janvier 2005 et le 1er janvier 2014 ;

21. Considérant que l’article 115 modifie les dispositions des articles L. 5211-12 et L. 5721-8 du code général des collectivités territoriales relatives au régime indemnitaire des présidents et vice- présidents des syndicats de communes ainsi que des syndicats mixtes ;

22.Considérant que ces dispositions ne concernent ni les ressources, ni les charges, ni la trésorerie, ni les emprunts, ni la dette, ni les garanties ou la comptabilité de l’État ; qu’elles n’ont pas trait à des impositions de toutes natures affectées à des personnes morales autres que l’État ; qu’elles n’ont pas pour objet de répartir des dotations aux collectivités territoriales ou d’approuver des conventions financières ; qu’elles ne sont pas relatives au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics ou à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques ; qu’ainsi, elles sont étrangères au domaine des lois de finances tel qu’il résulte de la loi organique du 1er août 2001 ; qu’il suit de là que les articles 43, 100 et 115 de la loi déférée ont été adoptés selon une procédure contraire à la Constitution ; qu’ils doivent être déclarés contraires à cette dernière ;

23. Considérant qu’il n’y a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de soulever d’office, aucune autre question de conformité à la Constitution,

DÉCIDE:

Article 1er.– L’article 43, les paragraphes VII et VIII de l’article 50 et les articles 100 et 115 de la loi de finances rectificative pour 2015 sont contraires à la Constitution.

Article 2.– Le 3° du B du paragraphe I de l’article 29 ainsi que le neuvième alinéa du c) du 2° du C du même paragraphe I de l’article 29 de cette même loi sont conformes à la Constitution.

Article 3.– La présente décision sera publiée au Journal officiel de la République française.

Délibéré par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 29 décembre 2015, où siégeaient : M. Jean-Louis DEBRÉ, Président, MmesClaire BAZY MALAURIE, Nicole BELLOUBET, MM. Guy CANIVET, Michel CHARASSE, Renaud DENOIX de SAINT MARC, Jean-Jacques HYEST, Lionel JOSPIN et Mme Nicole MAESTRACCI.