TASCOM : quand le juge fait un cadeau à l’Etat en forme de gros chèque !

Comme chacun le sait, l’Etat a, par la loi de finances pour 2010, neutralisé financièrement le transfert des recettes de la taxe sur les surfaces commerciales (TASCOM) aux établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre et aux communes non membres d’un tel EPCI, en minorant d’autant la dotation de compensation. Cependant, à l’origine, cette compensation n’a été prévue qu’au titre de l’année 2011 (art. 77, § 1.2.4.2 de la loi de finances pour 2010).

L’Etat n’en a pas moins étendu le dispositif pour les années suivantes par voie de deux circulaires en date du 28 mars 2012 et 5 avril 2013. Saisi du caractère cavalièrement illégal de cette pratique, le Conseil d’Etat a, par un arrêt Communauté de communes du Val de Sèvres en date du 16 juillet 2014 (req. n° 369736), considéré sans surprise que les dispositions de la loi de finances pour 2010 relatives à la compensation mise en place au titre du transfert des recettes de la TASCOM aux EPCI et aux communes concernés « ne sont applicables qu’au titre de la seule année 2011 » et qu’aucun texte ne prévoit l’application d’un tel mécanisme pour les années suivantes.

Le ministère des Finances a alors réagi en rétablissant, à l’occasion de la loi de finances pour 2015, le mécanisme de compensation. En conséquence, l’Etat a illégalement compensé le transfert des recettes au titre de la TASCOM pendant trois années : 2012, 2013 et 2014.

A la suite de l’arrêt du 16 juillet 2014, de nombreux EPCI et communes concernés ont engagé des contentieux contre les décisions fixant le montant des dotations au titre de ces trois années avec des perspectives contentieuses très favorables. Et de fait, le tribunal administratif de Grenoble (jugement du 29 octobre 2015) puis ceux de Pau (jugement du 27 février 2016) et de Dijon (jugement du 17 mai 2016) ont censuré l’Etat.

S’obstinant à léser les EPCI et communes concernées, l’Etat a sans vergogne interjeté appel de ces jugements. Or, contre toute attente, par deux décisions récentes, le juge administratif vient de voler à son secours.

Tout d’abord, le Conseil d’Etat a modifié les règles de recevabilité des recours contentieux contre les décisions individuelles. En effet, l’article R. 421-5 du code justice administrative prévoit que le délai de recours contentieux de deux mois à compter de la date de notification d’une décision individuelle ne commence à courir qu’à la condition que cette dernière mentionne les délais et voies de recours. A défaut d’une telle mention, un requérant pouvait jusqu’alors attaquer sans condition de délai. Or, par un arrêt du 13 juillet 2016 (req. n° 387763) rendu dans le cadre d’un recours contre une décision concédant une pension de retraite déposé plus de vingt après, le Conseil d’Etat considère qu’une décision qui ne comporte pas une telle mention ne peut en principe être attaquée que dans délai raisonnable d’un an à compter de la notification de la décision ou de la date à laquelle l’intéressé en a eu connaissance. Non content d’avoir créé de toute pièce une nouvelle règle de procédure en violation d’un texte réglementaire dont le sens n’appelait aucune discussion, le Conseil d’Etat a jugé bon de donner un effet rétroactif à sa jurisprudence. Autrement dit, les requérants qui, de bonne foi, ne se sont pas inquiétés de ne pas avoir attaqué dans un délai de deux mois une décision ne mentionnant pas les délais et voies de recours, et qui pour une raison ou une autre n’ont pas été en mesure d’introduire leur recours dans le délai raisonnable d’un an, se trouvent, par ce coup de Jarnac, frappés dans leurs droits les plus légitimes.

Or, tout ceci n’est pas sans conséquence pour les recours intentés contre les compensations opérées par l’Etat au titre de la TASCOM pour les années 2012, 2013 et 2014. En effet, les EPCI et communes concernés ont déposé leurs recours au plus tôt après l’arrêt du 16 juillet 2014, soit pour les dotations au titre de 2012 et 2013 au delà du délai raisonnable d’un an, et bien souvent également trop tard pour qu’il n’en aille pas de même au titre de l’année 2014. La seule issue envisageable serait que le juge fasse jouer la soupape de sécurité qu’il a réservée dans son arrêt du 13 juillet 2016, à savoir que le délai raisonnable d’un an puisse être prolongé en cas de circonstances exceptionnelles. Les EPCI et communes concernés pourraient alors faire valoir qu’avant l’arrêt du 16 juillet 2014, il existait une incertitude sur l’état du droit relatif aux compensations opérées par l’Etat au titre de la TASCOM, incertitude levée justement par cet arrêt, et qu’il s’agit-là d’une circonstance exceptionnelle justifiant un allongement très significatif du délai raisonnable durant lequel un recours contentieux peut être déposé. Le juge suivra-t-il ? Cela serait justice, mais rien n’est moins certain… L’Etat de droit dont il aime à se présenter comme le gardien serait alors bafoué.

Last but not least, dans un arrêt du 27 septembre 2016, Ministre de l’intérieur c/ Communauté de communes du Pays Roussillonnais (req. n° 15LY04084), la Cour administrative d’appel de Lyon a annulé le jugement du tribunal administratif de Grenoble rendu en 2015 qui avait condamné l’Etat à réparer le préjudice subi par la communauté de communes du fait de la compensation opérée au titre de la TASCOM dans les dotations 2012, 2013 et 2014. Alors que l’on pouvait craindre que la cour rejette sur le fondement de la jurisprudence du Conseil d’Etat du 16 juillet 2016 au motif que le recours avait été déposé au delà du délai raisonnable d’un an, elle a rejeté au fond pour les motifs suivants : « il ressort des travaux parlementaires ayant abouti au vote de l’article 114 de la loi de finances pour 2015 qu’en décidant de supprimer les mots “en 2011”, le législateur, seul compétent pour ce faire, a entendu, par des dispositions à caractère interprétatif, rectifier une erreur légistique et clarifier ainsi la portée d’un mécanisme qui vise, par une intégration en base dans le calcul des dotations, à assurer la neutralité, pour le budget de l’Etat, du transfert opéré ».

Voilà une bien étrange motivation ! Au prétexte que l’article 114 de la loi de finances pour 2015 supprime les mots « en 2011 » de la législation en vigueur relative à la diminution de la dotation de compensation du produit de la TASCOM, le juge d’appel en déduit que le législateur a entendu rectifier une erreur et clarifier le sens du dispositif institué quatre ans plus tôt par la loi de finances pour 2011 ! Si effectivement l’exposé des motifs de l’amendement n° II-675 à l’origine de l’article 114 précise bien que le mécanisme de compensation n’avait pas « vocation à être opéré uniquement en 2011 » et que ledit amendement « permet de rectifier l’article 77 de la loi de finances pour 2010 », il n’en demeure pas moins que cette dernière a expressément prévu que la compensation ne jouait qu’en 2011, ce qu’a d’ailleurs reconnu le Conseil d’Etat dans son arrêt du 16 juillet 2014 : l’état du droit ne pouvait être plus clair de sorte qu’il n’y avait rien à rectifier ni à interpréter. Il ne s’agissait pas d’une « erreur », et encore moins d’une « erreur légistique » comme le soutient de manière innovante et peu compréhensible la Cour. En effet, la légistique ayant pour objet de présenter l’ensemble des règles, principes et méthodes qui doivent être observés dans la préparation des textes normatifs, on voit en mal en quoi une erreur légistique pourrait avoir une incidence sur la signification d’une norme. C’est donc une bien mauvaise rustine que le juge d’appel a appliqué sur la supposée inadvertance du législateur.

La réalité est que la Cour a, sous couvert que le Parlement aurait voulu clarifier la portée du mécanisme de compensation, donné un effet rétroactif à l’article 114 de la loi de finances pour 2015. Or, outre que cela invalide la portée de l’arrêt du Conseil d’Etat du 13 juillet 2014, cela revient ni plus ni moins à procéder à une validation législative des décisions de dotation litigieuses, ou plutôt — autre innovation de la Cour administrative d’appel de Lyon ! — à une validation jurisprudentielle… Pourtant, la Cour devrait savoir qu’une validation législative d’une part, ne peut être qu’explicite, d’autre part, doit satisfaire à des conditions de fond pour être conforme à la Constitution, à savoir (Cons. Const., 14 octobre 2010, Décision n° 2010-53 QPC ; Cons. Const., 23 septembre 2011, Décision n° 2011-166 QPC ; Cons. Const., 24 février 2012, Décision n° 2011-224 QPC ; voir également en ce sens : Cons. Const. 18 décembre 1997, Décision n° 97-393 DC ; Cons. Const., 29 décembre 1999, Décision n° 99-425 DC) :

  • la poursuite d’un but d’intérêt général suffisant ;
  • le respect des décisions de justice ayant force de chose jugée ;
  • le principe de non-rétroactivité des peines et des sanctions ;
  • le respect des règles et principes constitutionnels, sauf à ce que le but d’intérêt général visé soit lui-même de valeur constitutionnelle ;
  • la stricte définition de la portée de la validation.

En l’occurrence, il n’y a pas lieu de s’interroger à ce stade sur le point de savoir si ces conditions de fond sont remplies, puisqu’il suffit de lire l’article 114 de la loi de finances pour 2015 pour constater qu’aucune validation législative n’est évoquée. Rien ne justifie donc en droit l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon qui a manifestement entendu faire un cadeau à l’Etat en forme de gros chèque ! Et tant pis pour les EPCI et les communes lésées dans leurs droits…

Dans la mesure où la Communauté de communes du Pays Roussillonnais devrait probablement se pourvoir en cassation contre l’arrêt de la Cour administrative d’appel de Lyon, il convient désormais d’attendre que le Conseil d’Etat se prononce.

 

MISE À JOUR AU 21 JUILLET 2017 : TASCOM : un triste épilogue pour les collectivités locales et les EPCI

A propos Guillaume Glénard

Professeur agrégé des Facultés de droit Avocat associé