Universités : un rapport préconise d’aller plus loin vers la gestion en pleine propriété de leurs biens

Un rapport conjoint de deux inspections a été rendu public. Dans le cadre de l’autonomie, toujours croissante, des Universités et de leurs organes, sujet ô combien délicat, ce rapport dresse un bilan positif du mouvement, depuis 2011, de dévolution aux universités des biens qui leur sont affectés. Ce rapport propose des modalités pour accélérer et amplifier ce mouvement.

Voici ce rapport :

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Et voici le résumé de ce rapport :

 

La mission conjointe IGF-IGAENR a cherché à identifier les conditions dans lesquelles les universités pourraient se voir confier la gestion en pleine propriété de leur patrimoine immobilier, marquant ainsi une reprise du mouvement de dévolution engagé en 2011. Elle s’est pour cela appuyée sur :

 l’analyse du bilan de la dévolution du patrimoine réalisée en 2011-2012 au profit de trois établissements expérimentateurs, visités par la mission : l’université de Poitiers, l’université Toulouse 1 et l’université Clermont-Ferrand 1 ;

 la réalisation d’études de cas auprès de sixuniversités, celles d’Aix-Marseille, de Bordeaux, de Tours, de Clermont-Ferrand 2, de Strasbourg et de Lorraine.

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Le bilan de l’expérimentation de la dévolution du patrimoine immobilier menée dans trois universités depuis 2011-2012 est globalement positif :

 la dévolution a permis, grâce à un fort accompagnement budgétaire, d’accélérer la réalisation de projets de réhabilitation, de mise en sécurité et d’accessibilité du bâti, dans des proportions qui varient toutefois selon la situation initiale du parc. Les dépenses immobilières ont ainsi fortement progressé dans les trois établissements bénéficiaires de la dévolution sur la période 2012-2015 (+ 129,4 %). La dévolution n’a cependant pas eu d’incidence claire sur le niveau des dépenses de fluides ou d’énergie ;

 la dévolution a été porteuse de réels progrès dans de nombreux domaines de la gestion immobilière : elle a donné lieu à un meilleur portage politique de la stratégie immobilière à travers la création de nouvelles instances de gouvernance ; elle s’est accompagnée de réorganisations en faveur d’une gestion plus centralisée de l’immobilier, intégrant l’ensemble des fonctions supports permettant à la fois l’entretien de l’existant et la conduite de projets. Sur ces métiers, la mission a pu constater une réelle professionnalisation des équipes dans les trois établissements concernés ;

 la dévolution a entraîné la mise en place d’outils de gestion et de pilotage plus élaborés : plan pluriannuel d’investissement à 5 ans, programme pluriannuel de gros entretien (PPGE) à 5 ans et programme pluriannuel immobilier (PPI) à 25 ans, même si ces derniers demeurent perfectibles. Les systèmes d’information patrimoniale ont également été renouvelés ou renforcés ;

 deux axes de progrès sont cependant relevés par la mission :

 la constitution d’un budget annexe immobilier (BAIM) a permis de sécuriser la gestion financière de la dévolution en garantissant que la dotation annuelle dédiée couvre bien ces seules dépenses. Néanmoins, les marges d’appréciation que le cadrage initial par les tutelles a laissées aux établissements se sont traduites par des zones d’incertitude et des écarts dans les pratiques budgétaires et comptables, qui rendent très difficiles le suivi et la comparaison des différents BAIM. Notamment, l’imputation des dépenses en fonctionnement ou en investissement et la notion de gros entretien font l’objet d’approches divergentes selon les établissements ;

 la dévolution a eu un impact positif sur l’élaboration et la conduite de la stratégie immobilière des établissements, mais elle n’a pas permis d’améliorer significativement le taux d’utilisation des locaux ni le produit des cessions et valorisations de bâtiments, qui reste encore marginal dans le financement du BAIM.

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Le bilan globalement positif établi par la mission plaide en faveur de la reprise des opérations de dévolution du patrimoine immobilier aux universités, d’autant plus que ces opérations ne présentent que des risques limités pour ces dernières comme pour l’État :

 l’expérience acquise sur les trois premiers établissements, certes dans des conditions de financement spécifiques, permet d’escompter une amélioration du niveau d’entretien courant du patrimoine, l’optimisation de sa gestion et son adaptation aux besoins des établissements. La mission suggère qu’à ces objectifs légitimes soient ajoutés de façon explicite des engagements, de la part des universités, de maintien en bon état dans le futur du bâti récent ou déjà rénové, de rationalisation des implantations, d’optimisation des coûts de fonctionnement, et enfin de développement d’une approche partenariale avec les collectivités territoriales ;

 les risques associés à la dévolution apparaissent par ailleurs limités : du point de vue des universités, celles-ci assument d’ores et déjà les responsabilités du propriétaire, quel que soit le régime de domanialité des biens immobiliers (État et hors État). Aussi les charges qu’elles seraient amenées à supporter ne seront accrues qu’à proportion de ce qu’elles seront capables de financer en plus par rapport à la situation actuelle. Du point de vue de l’État, étant donné le niveau d’entretien jusque-là assumé qui a conduit à un patrimoine souvent dégradé, les réponses apportées par les universités au plus près du terrain devraient permettre de faire mieux, tout en continuant de s’inscrire dans les grands objectifs de la politique immobilière de l’État : l’enjeu principal est à ce titre de s’assurer que les grosses opérations de réhabilitation financées depuis quelques années principalement par le Plan Campus et les contrats de plan État-région (CPER) soient suivies d’une politique régulière d’entretien de la part des établissements, permettant de maintenir durablement les biens en bon état.

Cette analyse de la mission est confortée par le fait qu’en dépit de l’absence de financement spécifique, treize établissements ont, à la date de la mission, manifesté leur intérêt pour la dévolution du patrimoine auprès du MENESR. Cependant, en l’absence de financement additionnel dédié, les universités bénéficiaires de la dévolution du patrimoine devront sans doute privilégier de manière générale une stratégie de montée en charge progressive de leurs dépenses de renouvellement et d’entretien, à mesure qu’elles pourront dégager des marges de manœuvre à cet effet par des économies sur d’autres postes ou des ressources propres nouvelles. Il est donc probable que l’accélération de la rénovation du bâti sera moins marquée que celle qui a pu être observée dans le cadre de l’expérimentation engagée en 2011-2012.

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La mission s’est dès lors attachée à identifier les conditions et les leviers facilitant la réussite de futures opérations de dévolution.

Une piste doit préalablement être écartée: celle du recours systématique à des montages juridiques sophistiqués, faisant intervenir une structure tierce de droit privé pour porter et/ou gérer l’intégralité du patrimoine immobilier des universités et lui permettre, en contrepartie de la pleine propriété des actifs immobiliers, l’accès à des financements par l’emprunt auprès du secteur bancaire ou par des dotations en capital.

Cette piste présente en effet d’importantes limites de faisabilité liées aux exigences du droit de la propriété des personnes publiques (les biens qui restent affectés au service public doivent demeurer la propriété de personnes publiques) et ne permet pas en définitive de modifier l’équation financière des universités: celles-ci peuvent déjà, dans certaines conditions, trouver des ressources d’investissement en recourant à l’emprunt, mais elles manquent de ressources pérennes pour assurer leurs charges immobilières dans la durée, et les modèles évoqués ne semblent en la matière d’aucune utilité.

Le schéma d’une filiale immobilière au sein d’un établissement universitaire peut en revanche offrir un cadre de gestion plus souple que celui d’une organisation en régie, en particulier pour certaines opérations de valorisation du domaine privé des établissements (c’est-à-dire les biens immobiliers non affectés au service public), et représenter un véhicule partenarial pour associer des co-financeurs à des projets immobiliers particuliers. Ces avantages sont cependant indépendants de la dévolution du patrimoine et peuvent déjà être recherchés par les universités, qu’elles soient ou non propriétaires de leur patrimoine immobilier.

Parmi les leviers financiers de nature à faciliter les conditions d’exercice de la dévolution, la mission préconise :

 la sécurisation des financements immobiliers de l’État au-delà de l’échéance des CPER actuels, laquelle présente un intérêt économique et politique important en l’absence d’un financement spécifique.

Les mesures préconisées en ce sens par la mission concernent : le maintien sans diminution du fait de la dévolution de la dotation globale de fonctionnement des établissements bénéficiaires ; la stabilisation des crédits État en matière de sécurité et d’accessibilité ; la sécurisation des financements, indispensables aujourd’hui, apportés par le CPER.

Ce dernier point est central pour les universités, dans la mesure où l’équation financière de la dévolution apparaît difficilement tenable si le niveau des financements apportés par le CPER n’est pas reconduit à l’avenir, qu’elle qu’en soit la forme. À cet égard, la mission propose soit la transformation de la «part État» en dotation annuelle pour les établissements bénéficiaires de la dévolution, ce qui aurait des conséquences positives sur les modes d’amortissement et la constitution d’une capacité d’autofinancement plus importante au sein des universités, soit la signature d’une convention de sanctuarisation des financements État et collectivités territoriales dans la durée à l’occasion de la dévolution. À défaut, la mission préconise d’intégrer aux financements des futurs CPER la bonne pratique du Plan Campus consistant à provisionner le gros entretien renouvellement (GER) dès la conception des projets, de façon à les maintenir durablement en bon état.

La mission ajoute que, dans tous les cas, les conventions de dévolution devraient intégrer des clauses de conditionnalité du maintien des financements en regard d’engagements pris par les établissements bénéficiaires, voire faire varier le niveau de financement dans le temps pour l’adapter aux besoins des universités ;

 la garantie d’un taux de retour de 100 % sur les produits des cessions aux établissements bénéficiant de la dévolution ; la dévolution se ferait par ailleurs, sauf exception, à isopérimètre des biens de l’État actuellement mis à disposition ;

 une nouvelle réflexion sur l’ouverture du recours à l’emprunt, qui constitue une piste qui déroge fortement au droit commun mais mérite d’être explorée : en effet, la volonté de responsabiliser davantage les universités dans le cadre de la dévolution se heurte à l’objectif de ne pas accroître la dette de l’État en rendant les conditions d’accès à l’emprunt plus difficiles. Au regard de la nécessité de moderniser l’immobilier universitaire sur nombre de sites, la mission, tout en prenant acte de ces logiques contradictoires, propose de déroger au cas par cas au principe de l’interdiction du recours à l’emprunt auprès d’établissements de crédit, pour les établissements ayant confirmé leur statut d’initiative d’excellence et pour les établissements bénéficiant de la dévolution du patrimoine, après une période probatoire. Elle préconise également d’inciter systématiquement les universités à privilégier, dans leurs modèles de financement de projets, les taux les plus bas entre la CDC et la BEI ;

Parmi les freins et des rigidités juridiques et administratifs à la dévolution du patrimoine qu’il importe de lever, la mission propose :

 de renouveler le cadre du dialogue entre l’État et les universités propriétaires de leur patrimoine : la mission a relevé des différences notables dans la portée du contrôle exercé par les services rectoraux sur les trois établissements déjà propriétaires. Elle privilégie un dispositif intégrant: 1) une clarification et une harmonisation des règles et procédures comptables à appliquer par les établissements bénéficiaires de la dévolution ; 2) une visibilité pluriannuelle des financements de l’État aux établissements bénéficiaires en contrepartie d’un engagement « plancher » de ces derniers en termes de financement du gros entretien et de participation du budget général au BAIM ; 3) un allègement de la procédure de suivi des établissements qui auraient tenu leurs engagements à l’issue d’une période probatoire de cinq ans, à l’instar des initiatives d’excellence ;

 de sécuriser les conditions de valorisation du patrimoine immobilier des universités au regard du principe de spécialité des établissements publics de l’État, qui implique qu’un établissement public a un champ d’action limité, circonscrit par le périmètre de ses missions. Certes, le principe de spécialité ne s’oppose pas à ce qu’un établissement exerce des activités économiques n’entrant pas dans le champ de sa mission statutaire principale à la triple condition : 1) qu’elles soient le complément de cette mission où qu’elles en constituent une activité connexe; 2) qu’elles soient directement utiles à l’établissement; 3) qu’elles poursuivent un objectif d’intérêt général. Dans ce domaine, l’analyse de la mission conclut à un niveau de risque juridique relativement faible, même si la jurisprudence sur le sujet est limitée. Il pourrait néanmoins paraître utile de sécuriser les activités de valorisation en introduisant dans le code de l’éducation, par la loi ou par voie d’ordonnance, une disposition qui donnerait aux universités la possibilité de valoriser leur patrimoine immobilier en appui à leurs missions de service public.

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Enfin, la mission a élaboré sur la base de ses différents constats un cahier des charges que les établissements devraient satisfaire pour bénéficier de la dévolution de leur patrimoine. Ce cahier des charges intègre différents critères tels que le portage politique, la gouvernance et l’organisation professionnelle de la fonction immobilière, la connaissance du patrimoine et de son état, les capacités de pilotage et de programmation pluriannuelles, la soutenabilité du modèle économique de la dévolution et les capacités financières de l’établissement. La mission propose que la capacité d’un établissement candidat à la dévolution à satisfaire aux prérequis de ce cahier des charges fasse systématiquement l’objet d’un audit « pré-dévolution », qui pourrait être mené par les inspections générales des ministères concernés.

La mission s’est elle-même livrée à l’exercice en analysant la situation de six établissements et a ainsi mis en évidence que :

  •   celle-ci est très variable tant au regard de la situation actuelle de leur patrimoine que de leur degré de maîtrise des prérequis incontournables en matière de dévolution ; si les compétences techniques immobilières et la santé financière des établissements (sauf dans un cas) n’ont pas entraîné d’inquiétude particulière, la capacité ou la volonté des établissements de construire un modèle économique soutenable de la dévolution, qui n’intégrerait pas un financement spécifique récurent de l’État, a en revanche fait défaut dans cinq établissements sur six ;
  •   un scénario unique de mise en œuvre de la dévolution (une dévolution totale opérée en une fois) aurait pour conséquence de limiter très significativement la liste des établissements potentiellement bénéficiaires.

C’est la raison pour laquelle la mission propose de retenir deux scénarios alternatifs de dévolution :

 une dévolution totale aux universités qui sont en mesure de l’assumer techniquement, financièrement et qui disposent d’un potentiel de cession et de valorisation suffisant ;

 une dévolution plus progressive limitée dans un premier temps soit aux seuls bâtiments classés en bon état soit à un ensemble cohérent de biens défini et pour lequel l’université a un projet de restructuration, réalisée par tranches successives au fur et à mesure de leur remise en état ou à la demande de l’université, qui permettrait à davantage d’établissements de s’engager dans la voie de la dévolution.

La mission assortit ces réflexions de dix propositions qui visent à sécuriser, simplifier et faciliter l’accès d’un plus grand nombre d’universités à la dévolution de leur patrimoine immobilier.

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.