Un projet d’implantation de centrales photovoltaïques sur un ensemble paysager naturel « Causse et Cévennes » porte atteinte à ce site

Dans 5 arrêts rendus le 29 juin 2017, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a validé la position de l’Etat dans une affaire relative à des centrales photovoltaïques. Et, fait intéressant, il a pris en compte les classements UNESCO.
Il ne s’agissait pas d’un petit panneau isolé : le projet s’étalait sur une vingtaine d’hectares.
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Et ce n’était pas n’importe où : l’assise foncière relevait d’un ensemble paysager « Causse et Cévennes » à caractère naturel.

L’article R. 111-21 du code de l’urbanisme permet de refuser un projet si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites et aux paysages naturels ou urbains. C’est ce qu’a fait le préfet.

 

La cour confirme la légalité de ces arrêtés de refus en constatant :

  • d’une part, que le terrain d’assiette des projets litigieux est situé dans un secteur naturel, dépourvu de toutes constructions et qui appartient à un ensemble paysager « Causse et Cévennes », inscrit par l’UNESCO au titre du patrimoine de l’Humanité, témoignage d’un paysage culturel de l’agropastoralisme méditerranéen et qui représente un territoire clairement identifiable par la qualité de son relief, de ses pelouses et de ses boisements,
  • et d’autre part que les parcelles d’implantation du projet sont situées dans le Parc naturel régional des Grands Causses dans une zone de patrimoine économique et/ou paysager. La cour relève que les projets, situés à une altitude d’environ 800 mètres, modifieront le paysage dans lequel se situe leur emprise en introduisant des constructions sans rapport avec les paysages existants et seront visibles depuis les terrains situés à une altitude supérieure.

 

Voici une version abrégée d’un de ces arrêts :

 

Arrêt 15BX02459 – 1ère chambre – 29 juin 2017 – SASU G1

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société par actions simplifiée unipersonnelle G1 a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 18 septembre 2012 par lequel le préfet de l’Aveyron a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de l’implantation d’une centrale photovoltaïque sur un terrain situé sur le territoire de la commune de Sauclières.

Par un jugement n° 1205101 du 13 mai 2015, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

Procédure devant la cour :

Par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 juillet 2015 et le 18 novembre 2015, la société par actions simplifiée unipersonnelle G1, représentée par Me Meunier, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement du tribunal administratif de Toulouse du 13 mai 2015 ;

2°) d’annuler l’arrêté du 18 septembre 2012 par lequel le préfet de l’Aveyron a refusé de lui délivrer un permis de construire en vue de l’implantation d’une centrale photovoltaïque sur un terrain situé sur le territoire de la commune de Sauclières ;

3°) à titre subsidiaire, d’ordonner, avant dire droit, une visite des lieux ou de désigner un médiateur ;

4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. ………………………………………………………………………………………………………

Considérant ce qui suit :

1. La société par actions simplifiée unipersonnelle G1, qui a pour activité la production d’électricité au moyen de sources d’énergies renouvelables, a déposé le 9 juin 2011 une demande de permis de construire pour l’implantation d’une centrale photovoltaïque sur une emprise foncière de 9,6 hectares dite « zone 1 » située aux lieux-dits Le Perval, Plo de la Marène, Serre de la Mine, comprenant 23 716 modules photovoltaïques, six bâtiments, une ligne électrique souterraine et une clôture périphérique sur un terrain situé à Sauclières. Par arrêté en date du 18 septembre 2012, le préfet de l’Aveyron a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. La société par actions simplifiée unipersonnelle G1 relève appel du jugement n° 1205101 du 13 mai 2015 par lequel le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande tendant à l’annulation de cet arrêté.

Sur la légalité de l’arrêté du 18 septembre 2012 :

2. En premier lieu, aux termes de l’article L.422-1 du code de l’urbanisme dans sa rédaction alors en vigueur : « L’autorité compétente pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable est :a) Le maire, au nom de la commune, dans les communes qui se sont dotées d’un plan local d’urbanisme ou d’un document d’urbanisme en tenant lieu, ainsi que, lorsque le conseil municipal l’a décidé, dans les communes qui se sont dotées d’une carte communale ; lorsque le transfert de compétence à la commune est intervenu, ce transfert est définitif ;b) Le préfet ou le maire au nom de l’Etat dans les autres communes ». L’article L. 422-2 du code de l’urbanisme précise : « Par exception aux dispositions du a de l’article L. 422-1, l’autorité administrative de l’Etat est compétente pour se prononcer sur un projet portant sur : (…) b) Les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie, ainsi que ceux utilisant des matières radioactives ; un décret en Conseil d’Etat détermine la nature et l’importance de ces ouvrages ; (…)Lorsque la décision est prise par le préfet, celui-ci recueille l’avis du maire ou du président de l’établissement public de coopération intercommunale compétent. » Aux termes de l’article R. 422-2 du même code : « Le préfet est compétent pour délivrer le permis de construire, d’aménager ou de démolir et pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable dans les communes visées au b de l’article L. 422-1 et dans les cas prévus par l’article L. 422-2 dans les hypothèses suivantes : (…) b) Pour les ouvrages de production, de transport, de distribution et de stockage d’énergie lorsque cette énergie n’est pas destinée, principalement, à une utilisation directe par le demandeur (…) ». Aux termes de l’article L. 422-3 du même code : « Lorsqu’une commune fait partie d’un établissement public de coopération intercommunale, elle peut, en accord avec cet établissement, lui déléguer la compétence prévue au a de l’article L. 422-1 qui est alors exercée par le président de l’établissement public au nom de l’établissement. »

3. La société par actions simplifiée unipersonnelle G1 fait valoir que le préfet de l’Aveyron a pris l’arrêté du 18 septembre 2012 à l’issue d’une procédure irrégulière dès lors qu’il a recueilli l’avis émis par le maire de la commune de Sauclières le 9 juin 2011 et l’avis émis par l’autorité environnementale le 17 janvier 2012 avant l’entrée en vigueur du nouveau plan local d’urbanisme intercommunal, le 19 avril 2012, qui rend possible la réalisation du projet litigieux en zone Npa (Naturelle pastorale). Toutefois, et d’une part, l’avis émis par le maire le 9 juin 2011 était favorable au projet et si l’avis émis par l’autorité environnementale « attire l’attention du préfet » sur l’incompatibilité du projet avec les dispositions du règlement national d’urbanisme, cette circonstance ne suffit pas à démontrer que le préfet, qui a bien visé le plan local d’urbanisme intercommunal dans la décision attaquée, n’aurait pas pris en compte le zonage des parcelles dans lesquelles devait être implanté le projet litigieux. D’autre part, si la société requérante soutient qu’il « aurait été opportun » que soit recueilli l’avis du président de l’établissement public de coopération intercommunale chargé de l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal, une telle formalité n’est pas requise en l’absence de délégation de compétence en matière d’autorisation d’urbanisme du maire de la commune au président de l’établissement public de coopération intercommunale. Par suite, le moyen tiré de ce que l’arrêté du 18 septembre 2012 aurait été pris à l’issue d’une procédure irrégulière ne peut qu’être écarté.

4. En deuxième lieu, aux termes de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme : « Le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l’aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales. » Pour apprécier si un projet de construction porte atteinte, en méconnaissance des dispositions précitées de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme, au caractère ou à l’intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu’à la conservation des perspectives monumentales, il appartient à l’autorité administrative d’apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d’évaluer, dans un second temps, l’impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site.

5. En vertu de l’article R. 111-1 du code de l’urbanisme, les dispositions précitées de l’article R. 111-21 du même code peuvent s’appliquer dans les territoires dotés d’un plan local d’urbanisme. Par suite, les dispositions du plan local d’urbanisme intercommunal, dont le règlement de la zone Npa autorise la construction des installations de production d’énergie renouvelable, ne faisaient pas obstacle à ce que le préfet refusât l’autorisation demandée en se fondant sur la méconnaissance des dispositions du code de l’urbanisme relatives à l’insertion dans le site.

6. Il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet litigieux est situé dans un secteur naturel, dépourvu de toutes constructions et qui appartient à un ensemble paysager « Causse et Cévennes », inscrit par l’UNESCO au titre du patrimoine de l’Humanité, témoignage d’un paysage culturel de l’agropastoralisme méditerranéen et qui représente un territoire clairement identifiable par la qualité de son relief, de ses pelouses et de ses boisements. Les parcelles d’implantation du projet sont également situées dans le Parc naturel régional des Grands Causses dans une zone de patrimoine économique et/ou paysager et dans une ZNIEFF de type II « Causses du Larzac ». Si la société requérante fait valoir que l’implantation du projet a été établie derrière des mouvements de terrain et des boisements afin d’en limiter l’impact visuel, et qu’il ne sera visible d’aucune route, il ressort des photographies produites au dossier que le projet de la société par actions simplifiée unipersonnelle G1, situé à une altitude d’environ 800 mètres, modifiera le paysage dans lequel se situe son emprise en introduisant des constructions sans rapport avec les paysages existants et sera visible depuis les terrains situés à une altitude supérieure, ainsi que depuis une bergerie transformée en maison d’habitation avec gîtes de tourisme. Si la société par actions simplifiée unipersonnelle G1 se prévaut de l’avis favorable au projet du maire de la commune de Sauclières et de la commission d’enquête à l’issue de l’enquête publique qui s’est déroulée du 1er juin au 2 juillet 2012, la commission départementale de la nature, des paysages et des sites de l’Aveyron a émis le 12 juillet 2012, à l’unanimité, un avis défavorable au projet d’implantation de la centrale photovoltaïque litigieuse sur le territoire de la commune de Sauclières, ainsi d’ailleurs qu’aux quatre autres projets d’implantation de centrales photovoltaïques sur le territoire de la même commune. De même, l’architecte des bâtiments de France et le président du Parc naturel régional des Grands Causses ont également émis un avis défavorable respectivement le 5 août 2011 et le 29 août 2011. Les circonstances que le projet permettrait de prendre en compte l’intérêt public lié au développement des énergies renouvelables ou que les exploitants agricoles seraient favorables au projet afin de rentabiliser leurs exploitations sont sans influence sur l’appréciation portée par l’autorité administrative sur l’atteinte portée par le projet aux lieux avoisinants. Par suite, c’est par une exacte application des dispositions de l’article R. 111-21 du code de l’urbanisme que le préfet de l’Aveyron a estimé, au regard de la qualité du site, et de l’impact de la réalisation de 23 716 modules, de cinq postes onduleurs et d’un poste de livraison, qu’une centrale photovoltaïque représentant une surface au sol de plus 3,55 hectares était de nature à porter atteinte au caractère et à l’intérêt des lieux avoisinants et aux paysages naturels. Ce seul motif suffisant à justifier le refus, la requérante ne peut utilement faire valoir que c’est à tort que le préfet a en outre retenu une atteinte à des parcelles ayant bénéficié des aides de la politique agricole commune dans les cinq dernières années ou en partie à vocation agricole, et l’incompatibilité du projet avec les « directives d’une circulaire » sur le contrôle des centrales photovoltaïques au sol.

7. Il résulte de ce qui précède et sans qu’il soit besoin ni de procéder à la visite des lieux demandée par la requérante, ni qu’il soit fait droit à sa demande de mise en œuvre d’une procédure de médiation, qui n’apparait pas susceptible d’aboutir au regard des questions posées par ce litige, que la société par actions simplifiée unipersonnelle G1 n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande.

8. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante, la somme que la société par actions simplifiée unipersonnelle G1 demande sur leur fondement.

DECIDE :

Article 1er : La requête de la société par actions simplifiée unipersonnelle G1 est rejetée

 

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.
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