Quelle revitalisation économique pour les centre-villes et centre-bourgs ?

 

A l’été 2016, l’Inspection générale des finances et le Conseil général de l’environnement et du développement durable ont remis un volumineux rapport (471 pages) sur LA REVITALISATION COMMERCIALE DES CENTRES-VILLES. Un rapport inquiet, pessimiste, mais riche de propositions. Voir :

REVITALISATION COMMERCIALE DES CENTRES-VILLES : un rapport ambitieux ; une situation préoccupante ; un tout petit plan de relance.

 

Un an après, peu de choses ont changé. Sauf que cette fois, c’est le Sénat qui se fend d’un rapport…. via le Rapport d’information de MM. Rémy POINTEREAU et Martial BOURQUIN, fait au nom de la Délégation aux entreprises et de la délégation aux collectivités territorialesn° 676 (2016-2017). Voici ce rapport, remis le 20 juillet 2017 :

r16-6761

 

N.B. : M. Rémy Pointereau est le Premier Vice président de la délégation aux collectivités, en charge de la simplification, tandis que M. Martial Bourquin est le Vice-président de la délégation aux entreprises. 

 

Et les chiffres sont, année après année, toujours plus préoccupants, surtout dans certaines régions :

Capture d’écran 2017-08-29 à 16.49.01.png

 

Avec des critères bien connus : cette fragilisation des centres est le produit de plusieurs facteurs, tels que la dégradation du bâti, intérieur et extérieur, les difficultés d’accès et de stationnement, la baisse de la population du centre et sa paupérisation, la fuite des équipements attractifs et des services du quotidien, ou encore la concurrence des grandes surfaces en périphérie.

 

Capture d_écran 2017-08-29 à 16.49.33

 

Exposant les pistes suivies en France ou à l’étranger, les auteurs du rapport plaident pour un véritable programme national de revitalisation, abordant toutes les thématiques liées au sujet (urbanisme général, aménagement commercial et régulation des surfaces commerciales, offre et animation commerciales, mobilisation du foncier, fiscalité ou financements).

Car ce rapport comprend une partie, revigorante, qui pose un constat :

 

[…] IL N’Y A PAS DE FATALITÉ

Il est fréquent d’entendre une forme de fatalisme s’exprimer sur l’avenir des centres-villes et de leurs commerces. Selon les cas, sont convoqués, pour le justifier, les nouveaux modes de vie et de consommation, qui se traduiraient par une fréquentation désormais incontournable de galeries marchandes, le rôle de la voiture, les besoins de consommation à bas prix, le désintérêt de nombre de nos concitoyens pour leurs centres-villes, voire une forme de schizophrénie à leur égard (« j’aime le centre-ville mais je n’y achète pas »), le développement du e-commerce, le faible prix du foncier en périphérie…

[…]

1. Les exemples français montrent qu’à conditions égales il est possible de dynamiser un centre-ville

Certains centres-villes s’en sortent mieux que d’autres tout en étant soumis à des conditions similaires. C’est la leçon que l’on peut tirer du Palmarès Procos des centres villes commerçants33(*) qui met en valeur les réussites dans quatre catégories homogènes :

– les grandes agglomérations, généralement résilientes ;

– les grandes villes moyennes, souvent fragilisées ;

– les petites villes moyennes, qui apparaissent fréquemment en danger ;

– les villes touristiques, habituellement préservées.

Dans ces quatre catégories, y compris celle des petites villes moyennes en danger, Procos identifie des villes qui parviennent à préserver leur dynamisme dans un contexte difficile. En 2017, le palmarès distingue ainsi, dans cette catégorie, Saint-Lô, Lons-le-Saunier, Bastia, Gap et Bayeux.

2. Une politique de dynamisation peut s’appuyer sur l’attachement des Français aux centres-villes

Par ailleurs, lorsqu’ils sont interrogés sur le sujet, les Français marquent sans ambiguïté leur attachement aux centres-villes. À cet égard, le Baromètre annuel du Centre-ville et des commerces, réalisé depuis 2016 par l’institut CSA pour l’association Centre-ville en mouvement et Clear Channel, à l’occasion des Assises du centre-ville, donne des éclairages importants. Ainsi, une large majorité des interrogés, 59 %, se déclare attachée aux centres-villes. Contrairement aux idées reçues, les jeunes sont encore plus attachés aux centres que le reste de la population puisque que c’est le cas de 65 % des 18-24 ans.

[…]

3. Les exemples étrangers montrent qu’une politique de préservation des commerces de centres-villes est possible

[…]

4. Remettre en cause les dispositions de la loi de modernisation de l’économie relatives à l’urbanisme commercial ?

[…]

D’où un programme de travail :

 

LES PROBLÉMATIQUES À TRAITER DANS LE CADRE DE LA SECONDE PHASE

Comme on le voit, un travail d’ampleur sur les centres-villes et centres-bourgs exige une vision transversale mobilisant de nombreux sujets. C’est d’autant plus nécessaire que la situation est grave et que le temps n’est plus aux demi-mesures. Dans un premier temps, l’attention s’est souvent portée avant tout sur les seules spécificités commerciales. Aujourd’hui, un consensus se dégage sur la nécessité d’aborder l’avenir des centres-villes et centres-bourgs de manière globale.

1. La question de l’urbanisme général

Elle recouvre notamment :

– le sujet de la rénovation du bâti en centre-ville et de la résorption de l’habitat indigne mais, plus largement, de l’habitat non adapté aux conditions de vie recherchée aujourd’hui par les résidents et, en particulier, les familles. Il s’agit de permettre aux centres-villes d’attirer, d’une part, une population permanente accrue, renouvelée et disposant de revenus moyens assurant aux commerces un volume d’affaires suffisant et, d’autre part, des consommateurs extérieurs grâce à un parcours global intégrant commerces de détails, équipements culturels, offre de soins, services publics… Dans ce cadre, seraient notamment analysés l’impact du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD), mais aussi les instruments collectifs type opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH), ou plus coercitives, comme les opérations de requalification des copropriétés dégradées (ORCOD) ou encore les opérations de restauration immobilière (ORI) ;

Il s’agit aussi de faciliter l’implantation en centre-ville de grandes et moyennes surfaces jouant le rôle de locomotives pour les commerces plus petits, ce qui peut supposer des évolutions-simplifications du droit de l’urbanisme ou la remise en cause de normes peu adaptées ;

– l’accessibilité non seulement des personnes handicapées mais aussi, plus largement, des consommateurs, ce qui inclut la question de la circulation routière, des transports et des connexions entre quartiers et centres, mais aussi le stationnement.

L’accessibilité doit aussi être numérique, ce qui suppose de travailler sur les capacités de collaboration-coopération des commerçants indépendants via le numérique et notamment grâce à internet ;

– la situation des centres-villes et centres-bourgs à fort patrimoine protégé méritera une évaluation autour de la question de l’équilibre entre la protection et la revitalisation.

2. Le volet commercial de la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs

Il porte notamment sur :

– l’organisation commerciale des centres-villes, qui recouvre la question de la politique du commerce, municipale ou intercommunale, les regroupements de commerçants, le rôle des managers de centres-villes et, au-delà, les différentes formes d’organisation permanente des acteurs du commerce. Elle peut conduire à se pencher sur les possibilités de mise en oeuvre d’actions collectives au travers d’établissements publics fonciers locaux mais aussi sur le rôle que peuvent jouer les chambres consulaires. Elle touche aussi à la question de l’amplitude horaire des ouvertures de commerces ;

– elle est connexe aux sujets relatifs à la formation, à l’installation et au statut des commerçants indépendants ;

– l’offre commerciale doit permettre d’aborder la question controversée mais essentielle des implantations de grandes surfaces sous leurs différentes formes : super et hypermarchés, galeries marchandes et centres commerciaux, et, à présent « atolls » de très grandes dimensions39(*). Plus généralement, elle touche aux stratégies à mettre en oeuvre aux différents échelons de décision pertinents et à la prise en compte de l’aménagement commercial dans les stratégies de développement à toutes les échelles de planification territoriale (SRADDET, SCoT, PLUi) et à la législation sur l’aménagement commercial. S’agissant de ce sujet, le rôle et le fonctionnement des commissions départementales et nationale d’aménagement commercial (CDAC et CNAC) devront être évalués ;

– les outils spécifiques dont disposent les collectivités et les intercommunalités devront être examinés : usage du SCoT, du PLU/PLUi et intégration de la dimension commerciale dans ces documents, droit de préemption commercial, et du contrat de revitalisation commercial (CRAC), règlementation de l’affichage publicitaire extérieur et exceptions au repos dominical, compétences respectives des communes, intercommunalités en matière de commerce, articulation avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII)…

3. La dimension foncière de la revitalisation

Elle a trait notamment aux éléments suivants :

– une politique de revitalisation de centre-ville ou centre-bourg ne peut faire l’économie d’une analyse de l’utilisation et des disponibilités du foncier. Cela suppose d’abord des capacités d’observation permettant d’apprécier les caractéristiques foncières d’un territoire (marchés, prix, surfaces, évolution de la consommation foncière, …), mais aussi, au-delà, des outils de mobilisation du foncier (établissements publics fonciers, sociétés d’économie mixte [SEM], sociétés publiques locales [SPL], établissements publics d’aménagement [EPA]…) ;

– la réappropriation et le remembrement des friches d’activités sont des éléments qui peuvent éviter la surconsommation de terres agricoles et la réduction de la croissance des superficies commerciales en périphérie ;

 dans bien des cas, des dispositifs de minoration du coût du foncier seront nécessaires pour arriver à des opérations équilibrées et concurrentielles par rapport à la périphérie (Fonds de minoration foncière…).

4. Les moyens financiers associés

Ils concernent :

 la question fiscale est importante dans la mesure où une pression fiscale forte est un des déterminants identifiés en matière de vacance commerciale. Le sujet est ample et touche non seulement à la fiscalité foncière, mais aussi à la fiscalité spécifique applicable aux entreprises et, en particulier, à la foisonnante fiscalité liée aux activités commerciales : taxe sur les friches commerciales, Tascom, contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S), taxe sur la publicité extérieure… Il concerne également les politiques territorialisées à impact fiscal qui peuvent favoriser des implantations ou les décourager : exonérations liées aux zones de revitalisation rurale (ZRR), impact des zones franches urbaines (ZFU)… ;

 les financements mobilisables au profit de projets de revitalisation : la question du fonctionnement du FISAC mais aussi celle du volume des crédits afférents devraient être abordées, ainsi que celle du nouvel engagement de la Caisse des dépôts et consignations, au travers par exemple des conventions « centres-villes de demain ». L’utilisation des moyens du Fonds de soutien à l’investissement local (FSIL), des fonds liés au programme expérimental pour la revitalisation des centres-bourgs, de la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) ou des volets territoriaux des contrats de plan État-Région pourrait être analysée. Les financements innovants, type financement participatif ou crowdfunding, méritent d’être examinés.

À l’évidence, cet ensemble de problématiques inclut mais dépasse, de loin, la simple simplification normative. C’est une politique publique destinée à redynamiser les centres-villes et centres-bourgs qu’il s’agit d’imaginer.

DES PISTES À EXPERTISER POUR LA SECONDE PHASE

À partir de leur première analyse, vos rapporteurs estiment utile d’expertiser les pistes suivantes au cours de la seconde phase de leurs travaux. Bien évidemment, cette liste n’est pas exhaustive et sera amenée à évoluer à mesure de l’avancement des travaux de seconde phase :

1. Statistiques

1) Comment améliorer la connaissance statistique de la situation des centres-villes et centres-bourgs ?

2. Urbanisme général

2) Quelles dispositions du droit de l’urbanisme faut-il simplifier pour faciliter les implantations en centre-ville ?

3) Comment donner des moyens efficaces aux élus locaux pour empêcher l’implantation du « mauvais commerce » ?

4) Quel équilibre trouver entre protection du patrimoine et nécessité de renouveler et restructurer le bâti des centres-villes ?

5) Comment faciliter l’accessibilité des centres-villes ?

6) Quel équilibre trouver entre piétons et voitures dans les centres-villes et centres-bourgs ?

3. Urbanisme commercial

7) Faut-il réviser la législation sur l’urbanisme commercial ?

8) En particulier, faut-il modifier le positionnement et/ou la composition des commissions locales d’aménagement commercial ? Le fonctionnement des CDAC a-t-il connu une évolution depuis l’Instruction du Gouvernement du 3 mai 2017 aux préfets sur la législation en matière d’aménagement commercial ?

9) Faut-il maintenir sous sa forme actuelle le recours à la CNAC ?

10) Faut-il abaisser les seuils d’autorisation d’implantation commerciale ?

11) Faut-il, face à l’urgence de la situation dans de nombreuses collectivités, envisager un moratoire national des implantations commerciales en périphérie ou des moratoires locaux ou encore des seuils d’alerte puis de blocage en cas d’implantations trop nombreuses sur des aires géographiques données ?

12) Faut-il diversifier les règles d’implantation selon les lieux concernés ?

4. Organisation du commerce

13) Comment favoriser l’organisation locale des commerçants indépendants ?

14) En particulier, faut-il améliorer le positionnement des managers de centre-ville ?

15) Quelle place donner aux chambres consulaires en matière de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs ?

16) Comment remédier à la fuite des petites surfaces de la vie quotidienne (boulangeries…) vers les périphéries ?

17) Faut-il imaginer des opérations volontaristes de restructuration des friches commerciales ou de réduction des superficies commerciales dans certaines aires géographiques ?

18) Comment intégrer le commerce de centre-ville dans la dynamique du e-commerce ?

19) Comment implanter des « locomotives » qui favorisent le dynamisme commercial du centre-ville ? Comment faciliter l’installation de surfaces des grandes enseignes en centre-ville ?

20) Comment concevoir la compétence intercommunale relative à la politique du commerce et à la gestion des zones commerciales ? Et quelle articulation avec les compétences économiques régionales, en particulier, avec le schéma régional de développement économique, d’innovation et d’internationalisation (SRDEII) ?

5. Fiscalité et Financements

21) Faut-il renforcer le FISAC et selon quelles modalités ?

22) Faut-il imaginer des compensations, financières ou autres, au profit des centres-villes en cas d’implantation commerciale en périphérie ? Faut-il prévoir la mise en place de zones franches de centre-ville ?

23) Faut-il regrouper et simplifier les instruments existants d’accompagnement financier des opérations de revitalisation des centres-villes ?

24) Faut-il réviser la fiscalité applicable aux activités commerciales ?

25) Comment faire en sorte que les zones type ZRR et ZFE participent de la redynamisation des centres-villes ?

6. Foncier

26) Comment doter les collectivités territoriales de capacités d’observations du foncier ?

27) Comment favoriser la mobilisation du foncier nécessaire à des implantations de centre-ville ?

28) Comment en réduire le coût ?

29) Comment éviter la concurrence entre collectivités territoriales face à des projets d’implantations commerciales ?

30) Comment améliorer la connaissance du foncier disponible ? De la situation des centres-villes et centres-bourgs ?

31) Comment éviter des fermetures non anticipées de services publics fragilisant les centres-villes ?

32) Comment, au contraire, intégrer les perspectives de libération d’espaces par des de services publics aux projets de revitalisation ?

33) Faut-il instituer un délai d’alerte des collectivités territoriales par ces services ?

UNE MÉTHODE DE TRAVAIL POUR LA SECONDE PHASE

Comme on l’a vu, les rapports sur la revitalisation des centres-villes sont nombreux. Il n’est pas attendu du Sénat qu’il en ajoute un à cette liste, mais qu’il propose des solutions efficaces.

Compte tenu de leur transversalité, les questions abordées justifient la constitution, à partir du renouvellement sénatorial d’octobre 2017, d’un groupe de travail transpartisan commun aux commissions concernées et aux deux délégations, à l’instar de celui qui a travaillé en 2016 sur la simplification du droit de l’urbanisme. Ces commissions permanentes sont, au premier chef la commission de l’Aménagement du territoire et du développement durable et la commission des Affaires économiques, mais aussi les commissions des Finances (notamment pour les questions de fiscalité) et de la Culture (pour la protection du patrimoine notamment).

Ce groupe de travail devrait disposer de moyens administratifs renforcés. Il est rappelé que pour rédiger le rapport sur « La revitalisation commerciale des centres-villes » l’IGF et le CGEDD ont mobilisé cinq fonctionnaires, soutenus par deux assistants de mission et deux superviseurs et que cette équipe a disposé de six mois pour réaliser son travail.

Outre le travail classique d’auditions qui devrait, en particulier, permettre un dialogue avec les représentants des collectivités, de grandes enseignes commerciales, de commerçants, ce groupe de travail se pencherait in concreto sur le cas de plusieurs collectivités, mais aussi sur des exemples étrangers pertinents, comme l’Allemagne ou les Pays-Bas.

Il pourrait organiser une consultation des élus locaux, en partenariat avec leurs associations nationales, pour mieux connaître les situations locales et recueillir les remarques et propositions desdits élus. Le cas échéant, et à l’instar du groupe de travail sur la simplification du droit de l’urbanisme, qui avait fait appel à un cabinet d’avocats pour l’établissement d’une étude d’impact de ses propositions, il pourrait s’adjoindre les services d’un cabinet spécialisé en matière de commerce.

L’engagement du Président du Sénat, qui avait été déterminant pour le succès du groupe de travail sur la simplification du droit de l’urbanisme serait un atout incontestable pour la réussite de ce nouveau groupe. Il démontrerait l’existence d’une dynamique sénatoriale forte au service des centres-villes et centres-bourgs et permettrait à notre institution de montrer un front uni sur un sujet qui exigera des décisions fortes.

Le produit de cette seconde phase serait un programme de revitalisation des centres-villes et centres-bourgs. Il pourrait comporter un rapport, bien sûr, mais une proposition de loi, une proposition de résolution pour les mesures de nature règlementaire et, éventuellement, des éléments de bonnes pratiques. Il constituerait une contribution utile du Sénat à la Conférence nationale des territoires qui a débuté ses travaux le 17 juillet dernier.

 

 

 

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.