Portiques routiers et écotaxe : du fiasco politique à la déroute juridique

La Taxe nationale sur les véhicules de transport de marchandise (voir ici) partait, comme toutes les écotaxes (voir ici) d’un bon principe : une application de la règle « pollueur-payeur » (en l’espèce aux transporteurs routiers, y compris les très nombreux camions étrangers qui utilisent nos infrastructures en les finançant fort peu).

En 2011, l’État a conclu un contrat de partenariat avec la société Ecomouv’, confiant à cette dernière la conception, la réalisation, l’exploitation, l’entretien et la maintenance du dispositif technique nécessaire à la mise en œuvre de l’écotaxe (portiques, badges, etc.). Ecomouv’ a elle-même conclu avec six entreprises de télépéage des contrats leur confiant la mise en place d’un service de télépéage pour le paiement de la taxe.

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Source Wikipédia 

Très vite, le fiasco politique, avec notamment la crise des « bonnets rouges » a conduit à l’annonce surprise d’un abandon du dispositif par la toute nouvelle Ministre Ségolène Royale dans des conditions qui pouvaient surprendre (voir ici, ou bien là, mais aussi ici et ici).

L’État a donc décidé en 2014 de résilier unilatéralement le contrat conclu avec Ecomouv’. Les contrats conclus entre cette dernière et les sociétés de télépéage ont, par conséquent, également été résiliés. Quatre de ces entreprises ont saisi le tribunal administratif de demandes d’indemnisation, au titre de la responsabilité pour faute de L’état, des préjudices résultant notamment pour elles de la résiliation de leurs contrats.

Il ne suffisait pas à cette déroute d’être politique, financière (voir ici), médiatique et environnementale. Une telle panade se devait de finir également en désastre juridique, puisqu’on ne rompt pas ainsi un contrat mis en place et… exécuté. L’Etat ne réceptionnait pas les ouvrages pourtant construits et opérationnels (après quelques difficultés initiales), ce qui n’était habile qu’en apparence…

Faute que le contrat ait pu donner lieu à résiliation en raison d’erreurs à reprocher au cocontractant, force fut à l’Etat, après moult hésitations (qui, venant de collectivités locales, eussent entraîné les foudres de la préfecture et de la CRC…) de recourir à une coûteuse résiliation pour motif d’intérêt général. Déjà, une telle résiliation d’intérêt général donne lieu à une belle indemnisation (dépenses utiles + parfois préjudice commercial + perte de bénéfice).

Las…  le TA de Cergy-Pontoise, assez strict pour le coup, a décidé de ne même pas reconnaître à cette résiliation pareille qualification, pareil fondement reposant sur l’intérêt général. Ce qui n’est pas si courant.

Certes, la jurisprudence permet aux personnes publiques de résilier unilatéralement, pour un motif d’intérêt général, les contrats auxquels elles sont parties. A défaut d’un tel motif, la résiliation peut être fautive et engager la responsabilité de la personne publique cocontractante.

Cela dit, il est assez rare de buter sur cet obstacle de l’absence d’intérêt général quand il s’agit de supprimer une activité.

A titre d’illustration, le motif d’intérêt général peut procéder de la réorganisation du service (CE ass, 29 avril 1994, Colombani, RFDA. 1994, 479). Dans cette affaire, était intervenue une réorganisation de l’unité de soins d’une prison laquelle avait emporté la modification des conditions de qualification professionnelle exigées pour l’exercice des fonctions de médecin-chef. Le juge a considéré qu’une telle modification constituait un motif d’intérêt général justifiant la résiliation du contrat d’un médecin lequel ne satisfaisait plus aux conditions nouvelles de qualification.

De même, il a été reconnu que le motif d’intérêt général pouvait provenir de la modification de la réglementation (CE, 22 avril 1988, Société France 5 –Association des fournisseurs de la cinq et autres, rec. p. 157). Dans cette affaire, il a été jugé que les changements introduits par les lois de privatisation de 1986 lesquelles avaient établi de nouvelles règles relatives au droit d’usage des fréquences, de nouvelles règles concernant la diffusion des œuvres cinématographiques et leur interruption par les messages publicitaires constituaient un motif d’intérêt général autorisant l’autorité concédante à rompre unilatéralement ses engagements.

Il est à relever le juge avait considéré, quelques temps auparavant, que le simple projet de réforme de la communication audiovisuelle ne pouvait s’assimiler à un motif d’intérêt général (CE, 2 février 1987, Société TV6, rec. p. 29)… cas qui ressemble un peu plus à celui de ces portiques.

En revanche, l’intérêt financier de la collectivité se révèle être un argument beaucoup plus risqué à mettre en avant pour fonder une résiliation pour motif d’intérêt général. Certes, le Conseil d’Etat a déjà admis que le motif financier pouvait constituer un motif d’intérêt général (CE, 23 juin 1986, Thomas, n°59.878). Dans cette affaire, le juge a relevé que la décision de dénoncer le contrat avait été provoqué par « le refus de l’intéressé d’accepter un relèvement important de la redevance d’occupation du domaine prévue au contrat » et a conclu que la décision de rompre le contrat afin d’obtenir de meilleures conditions financières ne pouvait être assimilée à un « détournement de procédure ou un détournement de pouvoir ». Il n’en demeure pas moins que les conditions financières ne peuvent pas toujours fonder une résiliation unilatérale.

D’une manière générale, le juge va rechercher s’il existe bien des motifs d’intérêt général justifiant, par exemple, que « l’exploitation du service soit concédé ou établie sur des bases nouvelles » (CE, 22 avril 1988, Société France 5 –Association des fournisseurs de la cinq et autres, rec. p 157).

En l’espèce, la cessation d’un service public ou d’une activité d’intérêt général constitue usuellement un bon motif d’intérêt général (voir par analogie CE, 27 janv. 1961, Vannier : Rec. CE 1961, p. 60 ; CAA Lyon, 22 novembre 1994, n° 93LY00730, Établissements Dessert).

C’est pourquoi les jugements du TA de Cergy-Pontoise sont durs et surprenants, sans doute à l’aune des bourdes énormes de l’Etat, et notamment de la Ministre d’alors, dans ce dossier.

Toujours est-il que par quatre jugements du 18 juillet 2018, le tribunal administratif reconnaît qu’en l’espèce la résiliation du contrat liant l’État à la société Ecomouv, qui n’était justifiée selon ce tribunal par aucun motif d’intérêt général, est fautive et de nature à engager la responsabilité de l’État. Il estime en effet que les motifs tant techniques que juridiques des résiliations n’étaient pas établis. Il écarte également les motifs politiques invoqués par l’État, qui n’a précisé ni leur nature, ni leurs conséquences. Par ailleurs, ce n’est que deux ans après la décision de résiliation que le dispositif de l’écotaxe a été abrogé.

En réparation du manque à gagner subi par la société A, le tribunal lui alloue une indemnité de 10 141 931 euros. Il ordonne la réalisation d’une expertise pour évaluer l’étendue du préjudice subi par les sociétés T, E, D.

Voici ces jugements royaux sur les conséquences des reculades politico-juridiques mal préparées.

TA Cergy-Pontoise, 18 juillet 2018, n° 1507933, 1508086, 1603140, 1507487 :

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Jugement 1603140

Jugement 1507487