Éric Landot Brèves et articles

Autorisations environnementales : plus régularisateur que le CE, désormais, y’a pas

Régularisation des autorisations environnementales : le CE précise encore, de manière précise et opérationnelle, son « mode d’emploi »

 

L’article L. 181-18 du Code de l’environnement permet au juge de rattraper les procédures d’autorisations environnementales affectées  vices régularisables.

Mais cette simplification n’est pas sans soulever quelques difficultés. Voir :

 

 

Le tribunal administratif d’Orléans, avant de statuer sur une requête d’une association anti-éoliennes, a décidé de poser quelques questions au Conseil d’Etat pour un « avis contentieux » à ce sujet.

Voici les questions, très pertinentes, posées par ce TA :

1°) Si le juge envisageait de surseoir à statuer, il appartiendrait à l’autorité compétente de procéder à la régularisation en faisant application des dispositions en vigueur à la date à laquelle la décision attaquée a été prise. Ce renvoi aux dispositions alors en vigueur concerne-t-il les modalités de mise en oeuvre de la formalité viciée et, en l’espèce, le vice entachant l’avis de l’autorité environnementale peut-il être considéré comme régularisable au regard des dispositions de l’article R. 122-6 du code de l’environnement ‘

2°) Dans l’affirmative, quelles seraient les modalités de régularisation adaptées permettant l’information du public ‘

3°) Si le tribunal était conduit à prononcer une annulation, avec quel degré de précision le juge pourrait-il inviter l’administration à reprendre l’instruction pour éviter qu’elle ne reparte sur des éléments viciés 

 

 

 

Voici point par point les réponses du Conseil d’Etat.

Sur le sursis à statuer en vue de la régularisation du vice affectant l’avis recueilli auprès de l’autorité environnementale

 

Sur ce point, le CE a posé que ce régime permet au juge :

« même pour la première fois en appel, lorsqu’il constate un vice qui entache la légalité de l’autorisation environnementale attaquée mais qui peut être régularisé par une décision modificative, de rendre un jugement avant dire droit par lequel il fixe un délai pour cette régularisation et sursoit à statuer sur le recours dont il est saisi.»

 

Donc l’appel à régularisation peut avoir lieu par jugement avant dire droit, donc avant que le juge ne statue au fond… et ce même pour la première fois à hauteur d’appel !

 

Et le CE de détailler ce qui peut être alors fait :

 

« Le juge peut préciser, par son jugement avant dire droit, les modalités de cette régularisation, qui implique l’intervention d’une décision corrigeant le vice dont est entachée la décision attaquée. Un vice de procédure, dont l’existence et la consistance sont appréciées au regard des règles applicables à la date de la décision attaquée, doit en principe être réparé selon les modalités prévues à cette même date. Si ces modalités ne sont pas légalement applicables, notamment du fait de l’illégalité des dispositions qui les définissent, il appartient au juge de rechercher si la régularisation peut être effectuée selon d’autres modalités, qu’il lui revient de définir en prenant en compte les finalités poursuivies par les règles qui les ont instituées et en se référant, le cas échéant, aux dispositions en vigueur à la date à laquelle il statue. »

 

Sauf qu’il faut réserver un sort particulier au fait que nombre de procédures ont donné lieu à consultation du préfet de région en qualité d’autorité environnementale dans un cas… où il était par ailleurs compétent pour autoriser le projet. Une telle situation a donné lieu à censure par le Conseil d’Etat, via sa sa décision n° 400559 du 6 décembre 2017.

Si une procédure doit être reprise, que faire ? Le Conseil d’Etat répond sur ce point en posant que  :

« si de nouvelles dispositions réglementaires ont remplacé les dispositions annulées de l’article R. 122-6 du code de l’environnement, le juge peut s’y référer. »

Certes… mais si d’ici là un nouveau texte n’est pas adopté ? Là encore, le CE répond, de manière très prétorienne et praeter legem :

« A défaut, pour fixer des modalités de régularisation permettant de garantir que l’avis sera rendu par une autorité impartiale, le juge peut notamment prévoir que l’avis sera rendu dans les conditions définies aux articles R. 122-6 à R. 122-8 et R. 122-24 du code de l’environnement par la mission régionale de l’autorité environnementale du Conseil général de l’environnement et du développement durable créée par le décret du 28 avril 2016. Cette mission est en effet une entité administrative de l’Etat séparée de l’autorité compétente pour autoriser un projet, dont il a été jugé par la décision mentionnée ci-dessus du Conseil d’Etat qu’elle dispose d’une autonomie réelle la mettant en mesure de donner un avis objectif sur les projets qui lui sont soumis dans le cadre de sa mission d’autorité environnementale.»

 

Sur les modalités de régularisation adaptées permettant l’information du public :

 

Le CE impose sur ce point des mesures de manière à assurer que la procédure est reprise avec un minimum d’information du public, à charge pour le juge de le rappeler expressément :

« Lorsqu’un vice de procédure entache un avis qui a été soumis au public, notamment dans le cadre d’une enquête publique, préalablement à l’adoption de la décision attaquée, la régularisation implique non seulement que la procédure de consultation soit reprise, mais aussi que le nouvel avis soit porté à la connaissance du public. Il revient au juge, lorsqu’il sursoit à statuer en vue de la régularisation, de rappeler ces règles et de fournir toute précision utile sur les modalités selon lesquelles le public devra être informé et, le cas échéant, mis à même de présenter des observations et des propositions, une fois le nouvel avis émis et en fonction de son contenu. »

 

Au point que ce sera au juge (véritable « supérieur hiérarchique de l’administration » pour reprendre une formule célèbre) de préciser si une enquête publique complémentaire, ou non, s’impose alors :

 

« 6. Dans l’hypothèse d’une régularisation de l’avis de l’autorité environnementale mise en oeuvre dans les conditions définies au point 3 ci-dessus, le juge pourra préciser que, dans le cas où l’avis de l’autorité environnementale recueilli à titre de régularisation, qui devra être rendu en tenant compte d’éventuels changements significatifs des circonstances de fait, diffère substantiellement de celui qui avait été porté à la connaissance du public à l’occasion de l’enquête publique dont le projet a fait l’objet, une enquête publique complémentaire devra être organisée à titre de régularisation, selon les modalités prévues par les articles L. 123-14 et R. 123-23 du code de l’environnement, dans le cadre de laquelle seront soumis au public, outre l’avis recueilli à titre de régularisation, tout autre élément de nature à régulariser d’éventuels vices révélés par le nouvel avis, notamment une insuffisance de l’étude d’impact. Le juge pourra également préciser que, dans le cas où aucune modification substantielle n’aurait été apportée à l’avis, l’information du public sur le nouvel avis de l’autorité environnementale recueilli à titre de régularisation pourra prendre la forme d’une simple publication sur internet, dans les conditions prévues à l’article R. 122-7 du code de l’environnement. »

 

Plus fort encore : le juge devra voir si une régularisation mal effectuée… n’est pas régularisante :

« 7. Dans l’hypothèse où le juge, saisi d’un moyen en ce sens, constate qu’il a été procédé à une simple publication sur internet du nouvel avis de l’autorité environnementale alors qu’il apportait des modifications substantielles à l’avis initial, il lui revient, avant de statuer sur la décision attaquée, de rechercher si ce nouveau vice peut être régularisé et de prévoir le cas échéant, à cette fin, qu’une enquête publique complémentaire devra être organisée.»

 

Sur l’annulation partielle et l’invitation à reprendre la procédure en vue de la régularisation du vice de procédure résultant du défaut d’autonomie de l’autorité environnementale

 

 

Sur ce point, encore, le pouvoir du juge s’avère vaste et profilé pour rattraper les bourdes de l’administration :

« 8. Les dispositions précitées du 1° du I de l’article L. 181-18 du code de l’environnement qui prévoient l’annulation de l’une des trois phases de l’instruction de la demande définies à l’article L. 181-9 du même code, à savoir la phase d’examen, la phase d’enquête publique et la phase de décision, n’ont pas pour objet de dispenser le juge, s’il n’estime pas pouvoir surseoir à statuer en vue d’une régularisation, de prononcer l’annulation, selon le cas, de l’autorisation dans son ensemble ou d’une partie divisible de celle-ci, mais elles l’invitent à indiquer expressément dans sa décision quelle phase doit être regardée comme viciée, afin de simplifier la reprise de la procédure administrative en permettant à l’administration de s’appuyer sur les éléments non viciés pour prendre une nouvelle décision. En revanche, il n’entre pas dans son office de préciser les modalités selon lesquelles l’instruction doit être reprise, notamment dans le cas de dispositions réglementaires entachées d’illégalité ou en l’absence de dispositions applicables.»

 

 

Voir CE, 27 septembre 2018, n° 420119, à publier au rec. :

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