RSA et bénévolat : le TA de Grenoble tente d’affiner le mode d’emploi donné par le Conseil d’Etat (ce qui le conduit à un niveau de contrôle poussé)

Non sans quelques conditions, il est possible d’imposer (mais contractuellement, et au cas par cas) un brin de bénévolat en échange du RSA, et ce pour toutes les catégories d’allocataires, a estimé, en juin 2018, le Conseil d’Etat, revenant sur les positions du TA de Strasbourg, mais aussi sur celles de la CAA de Nancy. Or, voici que, par une décision du 28 décembre 2018, le TA de Grenoble affine encore un peu le propos. Il valide partiellement la délibération du conseil départemental de l’Isère instaurant pour certains bénéficiaires du RSA une « contribution citoyenne » les incitant à s’engager dans des actions de bénévolat. Il censure en revanche en partie le dispositif mis en œuvre par le département en ce que, s’agissant des bénéficiaires du RSA proches de l’emploi, cette « contribution citoyenne » ne favorise pas directement une meilleure insertion professionnelle ou que, compte tenu de son volume horaire et de sa fréquence, elle n’est pas compatible avec l’obligation de recherche d’emploi.

Revenons dans le détail sur les étapes de cette affaire

 


 

 

I. Retour sur l’arrêt, nuancé, du Conseil d’Etat de juin 2018

 

Le département du Haut-Rhin avait décidé qu’un allocataire du RSA devait utiliser de son temps pour autrui, faute de travailler… à défaut de quoi le RSA ne lui serait pas alloué.

Plus précisément, ce conseil départemental avait approuvé le principe d’instaurer un dispositif de service individuel bénévole que pourraient effectuer les bénéficiaires du revenu de solidarité active, auprès d’une structure telle qu’une association ou une collectivité, à raison d’une moyenne de sept heures hebdomadaires et qui conditionnerait le versement de cette allocation.

Le président du conseil départemental Haut-Rhinois de l’époque, M. Eric Straumann, défendait, contre le point de vue de nombre d’associations et du préfet, qu’il en résulterait une meilleure intégration des allocataires

 

Le débat médiatique sur ce projet avait été conséquent. Le débat juridique aussi.

Dans un premier temps, le TA de Strasbourg avait censuré cette délibération du conseil départemental haut-rhinois :

Pas de bénévolat obligatoire en échange du RSA, vient de trancher, ce matin, le TA de Strasbourg 

 

Et ce au moyen d’un considérant de principe très clair :

« Considérant qu’en application des dispositions précitées du code de l’action sociale et des familles, le revenu de solidarité active est attribué par le président du conseil départemental et le département en assure le financement ; que les obligations des bénéficiaires du RSA sont fixées soit, lorsqu’ils sont disponibles pour occuper un emploi, dans un contrat librement débattu énumérant des engagements réciproques en matière d’insertion professionnelle en application de l’article L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles, soit, lorsqu’ils rencontrent des difficultés faisant temporairement obstacle à leur engagement dans une démarche de recherche d’emploi, dans un contrat librement débattu énumérant des engagements réciproques en matière d’insertion sociale ou professionnelle en application de l’article L. 262-36 dudit code ; que si, dans ce dernier cas, des actions de bénévolat sont susceptibles d’être proposées au titre de l’insertion sociale du bénéficiaire, elles ne peuvent toutefois résulter que du contrat précédemment mentionné, en fonction de la situation particulière de l’intéressé ; que, de même, les possibilités de suspension du versement du revenu de solidarité active, limitativement définies par l’article L. 262-37 du code de l’action sociale et des familles, excluent la possibilité de suspendre ledit versement en raison du non-accomplissement d’heures de bénévolat, sauf à constater qu’il figure parmi les engagements souscrits dans le cadre du contrat ; que le département ne pouvait donc, ainsi qu’il résulte tant des termes de la délibération critiquée que du rapport de présentation à l’assemblée délibérante, envisager de conditionner, de manière générale, le versement du RSA à l’accomplissement de telles actions de bénévolat ; »

Le TA ne posait pas un considérant de principe selon lequel cette obligation d’agir par bénévolat en échange du RSA serait inconstitutionnelle (ce qui certes ne serait pas de son ressort mais les juges administratifs n’hésitent pas à l’évoquer à mi-mots le cas échéant via l’énoncé de principes généraux du droit dont on devine qu’ils ont une valeur constitutionnelle).

Ce projet de « bénévolat contre allocation », qui n’était pas sans rappeler un peu les ateliers nationaux de 1848 (la multiplicité des bénévolats associatifs en plus), ne cadrait tout simplement pas, selon ce juge, avec les dispositions législatives en vigueur. La faiblesse était que ces mesures ne pouvaient, selon le TA, pas être imposées, puisqu’elle devaient ressortir du contrat. 

Il nous sera permis de remarquer que le raisonnement du TA de Strasbourg ne manquait pas de finesse.

Ce jugement a, ensuite, en 2017, été censuré par la CAA de Nancy, mais tout en maintenant une annulation du dispositif Haut-Rhinois.

Puis vint le Conseil d’Etat qui, en juin 2018, a apporté une réponse bien plus nuancée, renvoyant ensuite à la CAA pour trancher ce litige au fond une bonne fois pour toutes.

Dans un arrêt à publier aux tables du recueil Lebon, les sages du Palais Royal ont en effet affiné encore le raisonnement, entrouvrant la possibilité d’exiger des activités en échange du RSA, sous de strictes conditions cependant.

Passons sur les raisons pour lesquelles le Conseil d’Etat a refusé la QPC du département, raisons différentes de celles qui avaient motivé une décision dans le même sens à hauteur d’appel. Venons en, tout de suite, au fond.

Car c’est le fond qui, ici, manque le moins.

Le Conseil d’Etat commence par analyser ce régime et à rappeler que l’existence d’ « obligations en matière de recherche d’emploi ou d’insertion sociale ou professionnelle » est consubstantielle au droit du RSA.

Puis, et c’est là où le bât avait blessé devant le TA, le Conseil d’Etat rappelle qu’il doit en résulter entre l’allocataire et le département un contrat librement débattu (sauf divers cas, dont bien sûr l’orientation vers Pôle emploi) :

« Il résulte de ces dispositions que toute personne bénéficiant du revenu de solidarité active qui est sans emploi ou ne tire de l’exercice d’une activité professionnelle que des revenus inférieurs à 500 euros par mois est, en contrepartie du droit à l’allocation, tenue à des obligations en matière de recherche d’emploi ou d’insertion sociale ou professionnelle. A cette fin, sauf si cette personne est titulaire d’un revenu de remplacement au titre de l’indemnisation des travailleurs involontairement privés d’emploi ou est orientée vers Pôle emploi, elle doit conclure avec le département un contrat librement débattu énumérant leurs engagements réciproques en matière d’insertion, dans le cadre d’un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins

Avec un pouvoir de sanction du Président du Conseil départemental qui indique, en creux, la portée de ces obligations contractuelles :

« Le président du conseil départemental est en droit de suspendre le versement du revenu de solidarité active lorsque le bénéficiaire, sans motif légitime, soit fait obstacle à l’établissement ou au renouvellement de ce contrat par son refus de s’engager à entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion, soit ne respecte pas le contrat conclu. En revanche, il ne peut légalement justifier une décision de suspension par la circonstance que le bénéficiaire n’aurait pas accompli des démarches d’insertion qui ne correspondraient pas aux engagements souscrits dans un contrat en cours d’exécution.»

Etant alors rappelé aussi par le Conseil d’Etat que ce régime connaît une variante pour les plus immédiatement « employables » :

« Les engagements que peut prévoir, en vertu de l’article L. 262-35, le contrat conclu entre le département et le bénéficiaire du revenu de solidarité active portent, lorsque ce dernier est disponible pour occuper un emploi ou créer sa propre activité, sur des actions d’insertion professionnelle, et non d’insertion sociale ou professionnelle comme le prévoit l’article L. 262-36 pour les bénéficiaires rencontrant des difficultés qui font temporairement obstacle à leur engagement dans une démarche de recherche d’emploi. A ce titre, le contrat doit préciser les actes positifs et répétés de recherche d’emploi que le bénéficiaire s’engage à accomplir.»

Mais, et c’est un des points qui étaient débattus, même en pareil cas, rien n’interdit le bénévolat :

« les dispositions de l’article L. 262-35 ne font pas obstacle à ce que, dans certains cas, le contrat, élaboré de façon personnalisée, prévoie légalement des actions de bénévolat à la condition qu’elles puissent contribuer à une meilleure insertion professionnelle du bénéficiaire et restent compatible avec la recherche d’un emploi, ainsi que le prévoit l’article L. 5425-8 du code du travail.»

 

Dès lors, le raisonnement de la CAA qui venait à censurer le principe même du recours au bénévolat au moins pour cette dernière catégorie s’en trouve censuré :

« la cour a commis une erreur de droit en se fondant, pour annuler la délibération déférée, sur la circonstance que le bénéficiaire du revenu de solidarité active relevant des dispositions de l’article L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles ne saurait se voir proposer des actions de bénévolat au titre de son insertion. »

 

Mais nous sommes bien sur des mesures proposées, et non imposées, à insérer dans les contrats alors conclus. Mais contrats dont il ne faudrait pas dans la pratique exagérer la réalité du synallagmatique…

Entre temps, le Haut-Rhin, désormais présidé par Mme Brigitte Klinkert (voir ici et ici),  a revu sa copie (avec l’orientation des allocataires vers des activités de bénévolat, mais de manière individuelle, au cas par cas, sans contrainte semble-t-il, plus proche donc de ce qui était donné comme grille d’analyse par le TA.

Donc le renvoi à la CAA portera sur un régime qui n’est plus celui en vigueur.

Mais peu importe :  le droit est désormais à peu près clarifié. Et, cela importe. Car derrière une question de droit, c’est le type d’aides sociales et, même, de rapports  sociaux (dispositifs individuels ? collectifs ? aide sociale conditionnée ou non à de réelles obligations d’actions collectives ou au minimum d’engagements individuels réels ?) de notre société qu’il s’agit.

 

Voir CE, 15 juin 2018, n°411630, à publier aux tables du rec. :

411630

 

Voir :

 

II. Le TA de Grenoble s’essaie, logiquement mais périlleusement, à vérifier si ce qui est proposé cadre, ou non, avec le stade d’évolution de l’allocataire dans son cheminement vers un retour à l’emploi et s’il s’agit bien (mais cela n’est pas nouveau) d’un contrat personnalisé

 

A la base, le TA de Grenoble semble avoir appliqué à la lettre l’arrêt du Conseil d’Etat, lorsque celui-ci (voir extrait ci-avant ; le soulignement en gras étant de nous) posait que :

« les dispositions de l’article L. 262-35 ne font pas obstacle à ce que, dans certains cas, le contrat, élaboré de façon personnalisée, prévoie légalement des actions de bénévolat à la condition qu’elles puissent contribuer à une meilleure insertion professionnelle du bénéficiaire et restent compatible avec la recherche d’un emploi, ainsi que le prévoit l’article L. 5425-8 du code du travail.»

 

A la condition qu’elles puissent contribuer à une meilleure insertion professionnelle du bénéficiaire et restent compatible avec la recherche d’un emploitout est là

Façon Salomon, le Tribunal administratif de Grenoble a donc tranché la délibération en deux :

  • il valide partiellement la délibération du conseil départemental de l’Isère instaurant pour certains bénéficiaires du RSA une « contribution citoyenne » les incitant à s’engager dans des actions de bénévolat.
  • il censure en revanche en partie le dispositif mis en œuvre par le département en ce que, s’agissant des bénéficiaires du RSA proches de l’emploi, cette « contribution citoyenne » ne favorise pas directement une meilleure insertion professionnelle ou que, compte tenu de son volume horaire et de sa fréquence, elle n’est pas compatible avec l’obligation de recherche d’emploi.

 

Citons des extraits de ce jugement précisément motivé. Cela commence par un rappel du droit :

10. Il résulte de ces dispositions que toute personne bénéficiant du revenu de solidarité active qui est sans emploi ou ne tire de l’exercice d’une activité professionnelle que des revenus inférieurs à 500 euros par mois est, en contrepartie du droit à l’allocation, tenue à des obligations en matière de recherche d’emploi ou d’insertion sociale ou professionnelle. A cette fin, sauf si cette personne est titulaire d’un revenu de remplacement au titre de l’indemnisation des travailleurs involontairement privés d’emploi ou est orientée vers Pôle emploi, elle doit conclure avec le département un contrat librement débattu énumérant leurs engagements réciproques en matière d’insertion, dans le cadre d’un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins. Le président du conseil départemental est en droit de suspendre le versement du revenu de solidarité active lorsque le bénéficiaire, sans motif légitime, soit fait obstacle à l’établissement ou au renouvellement de ce contrat par son refus de s’engager à entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion, soit ne respecte pas le contrat conclu. En revanche, il ne peut légalement justifier une décision de suspension par la circonstance que le bénéficiaire n’aurait pas accompli des démarches d’insertion qui ne correspondraient pas aux engagements souscrits dans un contrat en cours d’exécution. »

 

Avec un basculement de l’insertion sociale ou professionnelle vers l’insertion professionnelle avec, à ce stade, le fait que le contrat doit préciser les actes positifs et répétés de recherche d’emploi que le bénéficiaire s’engage à accomplir. Mais, le TA rappelle qu’à ces stades, le bénévolat est une possibilité « à la condition qu’elles puissent contribuer à une meilleure insertion professionnelle du bénéficiaire et restent compatible avec la recherche d’un emploi, ainsi que le prévoit l’article L. 5425-8 du code du travail.». Nous en restons là au rappel du droit clair depuis juin 2018 :

« 11. Les engagements que peut prévoir, en vertu de l’article L. 262-35, le contrat conclu entre le département et le bénéficiaire du revenu de solidarité active portent, lorsque ce dernier est disponible pour occuper un emploi ou créer sa propre activité, sur des actions d’insertion professionnelle, et non d’insertion sociale ou professionnelle comme le prévoit l’article L. 262-36 pour les bénéficiaires rencontrant des difficultés qui font temporairement obstacle à leur engagement dans une démarche de recherche d’emploi. A ce titre, le contrat doit préciser les actes positifs et répétés de recherche d’emploi que le bénéficiaire s’engage à accomplir. Toutefois, les dispositions de l’article L. 262-35 ne font pas obstacle à ce que, dans certains cas, le contrat, élaboré de façon personnalisée, prévoie légalement des actions de bénévolat à la condition qu’elles puissent contribuer à une meilleure insertion professionnelle du bénéficiaire et restent compatible avec la recherche d’un emploi, ainsi que le prévoit l’article L. 5425-8 du code du travail.»

Le tout étant ensuite surabondamment rappelé et résumé au point 12 de ce jugement (voir ci-après en fin d’article).

 

L’étude du cas d’espèce est ensuite intéressante :

13. En l’espèce, la délibération du 25 mars 2016 a pour objet, dans le cadre d’un plan intitulé « réciprocité pour les aides sociales », d’expérimenter dans chaque territoire volontaire avec un groupe « projet » une « contractualisation d’une contribution citoyenne, qui permet d’indiquer dans chaque contrat d’engagement réciproque, sur quoi s’engage la personne en matière de participation à la vie de la collectivité personne. Le groupe projet comprendra des travailleurs sociaux, des associations locales et des allocataires du RSA, membres du forum RSA ». Il ressort des pièces du dossier qu’avec l’aide d’un référent qui analyse leur situation personnelle, les allocataires du RSA peuvent signer un « engagement citoyen » formalisé dans une annexe du contrat d’engagement réciproque. L’objectif de cet engagement est de valoriser les ressources et savoirs faire des bénéficiaires du RSA en les faisant participer le cas échéant, sous forme d’activités non spécifiquement rétribuées, aux besoins collectifs de certaines personnes publiques comme la commune, des associations ou de diverses structures.
14. En indiquant que la « contribution citoyenne » doit être insérée dans le contrat d’engagement réciproque, la délibération du 25 mars 2016 a nécessairement limité les catégories d’allocataires du revenu de solidarités active susceptibles de bénéficier de ce dispositif à ceux qui doivent signer ce contrat en vertu des articles L. 262-35 et L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles. Ce faisant, en énonçant que, dans un cadre expérimental, ces contributions doivent tendre à assurer la participation à la vie de la collectivité, cette délibération doit être regardée comme visant les actions d’insertion sociale ou professionnelle entrant dans le champ relativement large de ces mêmes articles. Dés lors, le requérant n’est pas fondé à soutenir qu’en raison du caractère général de la formulation de « contribution citoyenne », le conseil départemental aurait méconnu l’étendue de sa compétence et ainsi entaché sa décision d’incompétence négative ou encore que cette délibération permettrait des engagements excédant les activités d’insertion professionnelle ou sociale prévues aux articles L. 262-35 et L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles.
15. Il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment de la rédaction de l’annexe type du contrat d’engagement réciproque et des comptes-rendus du groupe de travail chargé de conduire cette expérimentation qui font état du caractère non contraignant de la contribution citoyenne, qu’en adoptant la délibération du 25 mars 2016 le département aurait entendu imposer, sans libre discussion avec le bénéficiaire du RSA, la présence au sein de chaque contrat d’engagement réciproque d’actions de bénévolat, alors même que l’opportunité d’insérer e ce type d’action serait systématiquement débattu avec les bénéficiaires éligibles au moment de la définition des engagements que comporte leur contrat.
16. Il résulte que ce qui a été dit aux points 7 à 9 que la délibération du 25 mars 2016 a pu légalement prévoir de proposer aux bénéficiaires du RSA relevant des dispositions de l’article L. 262-36 du code de l’action sociale, dans le cadre d’un CER élaboré de façon personnalisée et librement débattu, des actions de bénévolat au titre du volet d’insertion sociale et professionnelle. En revanche, elle est illégale en tant qu’elle permet également de proposer aux bénéficiaires relevant des dispositions de l’article L. 262-35 du même code des actions qui ne contribuent pas directement à leur meilleure insertion professionnelle ou qui, en raison de leur intensité en terme de volume horaire et de fréquence notamment, ne seraient pas compatible avec l’obligation de recherche d’emploi. Elle méconnait ainsi sur ce point les dispositions de l’article L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles.

17. Dès lors, M. D…est seulement fondé à demander l’annulation de la décision implicite attaquée en ce qu’elle refuse de procéder à l’abrogation de la délibération du 25 mars 2016 en tant que cette dernière permet de proposer aux bénéficiaires RSA, relevant des dispositions de l’article L. 262-35 code de l’action sociale et des familles, des actions tendant à l’insertion sociale et non à la seule insertion professionnelle. »

 

Logique (application du mode d’emploi du Conseil d’Etat et respect de la priorité du retour à l’emploi et à l’insertion professionnelle, cette solution conduit le juge cependant à entrer dans un examen détaillé (au stade du « contrôle des motifs » pour reprendre l’expression du regretté Professeur Michoud ; voir ici et lire son Étude sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration, Rev. gén. adm. sept.-déc. 1914) pour voir si au cas par cas une forte activité de bénévolat sera plus ou moins professionnalisante, plus ou moins adaptée au regard du parcours individuel de retour à l’emploi…

Bref il était intellectuellement logique d’ouvrir cette boîte de Pandore. Pas sûr que le juge ne regrette pas de l’avoir ouverte. Au minimum, gageons sur ce point que le juge ira vers un contrôle restreint à celui de l’erreur manifeste d’appréciation. Ce qui n’est pas le choix du TA de Grenoble. Mais un contrôle poussé risque de conduire à un flot de dossiers conduisant à un examen détaillé, individualisé, contrat par contrat. Pas sûr que le juge le souhaite dans la durée.

En attendant, voici cet intéressant, logique mais audacieux, jugement du TA de Grenoble, 27 décembre 2018 n°1702182 et n°1704214 :

1702182