Pollution atmosphérique : le juge constate le manque d’air sans en manquer lui-même [EPISODE 8 DE LA SAGA !]

Après le TA de Montreuil, puis celui de Paris, c’est au tour du TA de Lyon de juger que l’Etat peut, dans son principe, être responsable, en termes indemnitaires, pour insuffisance de ses mesures prises pour limiter la pollution atmosphérique. Mais, tout comme son voisin de banlieue, le TA de la ville capitale a estimé que, ce beau principe posé, il se trouve que les victimes ne justifient pas en l’espèce d’un préjudice suffisamment identifiable.

Alors, ces jurisprudences constituent-elles une bouffée d’oxygène ? Ou bien peut-on dire qu’en réalité, le juge constate le manque d’air frais sans en manquer lui-même ? Chacun se fera son opinion… 

 


 

 

Etape 1 : la directive de 2008 fixe des valeurs limites et des objectifs précis

 

La directive européenne 2008/50/CE du 21 mai 2008 dite « Air pur pour l’Europe » impose aux Etats membres de veiller à ce que les niveaux de certains polluants dans l’air ambiant ne dépassent pas des valeurs limites à partir de dates précises. En cas de dépassement, les Etats membres doivent établir des plans relatifs à la qualité de l’air qui prévoient des mesures appropriées pour que cette période de dépassement soit la plus courte possible. L’Etat français est soumis à cette obligation de résultat transposée dans le code de l’environnement.

Son article 13 impose que ne soient pas dépassées des valeurs limites de concentration de polluants, notamment de dioxyde d’azote et de particules fines PM10, fixées à son annexe XI. Le principe de cette obligation est transposé dans le droit français à l’article L. 221-1 du code de l’environnement. Les valeurs limites sont transposées à l’article R. 221-1 de ce code.

En cas de non-respect de ces valeurs limites à l’expiration du délai fixé par l’annexe XI, délai expiré depuis 2010 au plus tard, l’article 23 de la directive prescrit aux Etats membres de prendre les mesures appropriées, dans le cadre de plans relatifs à la qualité de l’air, afin de ramener le plus vite possible la concentration en polluants dans l’atmosphère en dessous des valeurs limites.

Cette obligation est transposée dans le droit français aux articles L. 222-4 et L. 222-5 du code de l’environnement. Le territoire français ayant été organisé en zones et en agglomérations pour l’application de la directive, ainsi qu’elle le permet, les « plans relatifs à la qualité de l’air » mentionnés par la directive prennent notamment la forme de « plans de protection de l’atmosphère » élaborés le préfet. D’autres mesures, telles que des mesures fiscales ou des normes d’émissions, peuvent également être mises en œuvre pour permettre le respect des valeurs limites.

 

Etape 2 : la France reste asphyxiée

Les valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote ont été dépassées de manière récurrente dans diverses régions, notamment en Ile-de-France (zone où ont eu lieu les jugements rendus ces derniers jours ou ces dernières semaines), et ce notamment pour la période comprise entre 2012 et 2016. Le plan de protection régional de l’atmosphère, adopté le 7 juillet 2006 puis révisé en 2013 et en 2018, prévoit une diminution des seuils de pollution d’ici 2020 et un passage en deçà des valeurs limites européennes à l’horizon 2025. Eu égard à la persistance des dépassements observés dans la région, ce plan et ses conditions de mise en œuvre ne permettent pas de réduire, selon les contrats faits par les juges, le plus rapidement possible les valeurs de dioxyde d’azote et de particules fines dans l’air en méconnaissance des objectifs européens repris par le code de l’environnement.

NB : voir aussi d’ailleurs à ce sujet :

 

Etape 3 : la CJUE renvoie la balle aux juridictions nationales

Dans un arrêt du 19 novembre 2014, ClientEarth C-404/13, la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a précisé la portée des obligations fixées par la directive n° 2008/50/CE.

Dans cet arrêt, la CJUE juge :

  • d’une part, que la directive ne fixe pas une simple obligation de moyen mais une obligation de résultat et que, en conséquence, le seul fait d’établir un plan relatif à la qualité de l’air conforme à l’article 23 de la directive ne permet pas de considérer que l’Etat satisfait aux obligations de l’article 13, c’est-à-dire au respect des valeurs limites de concentration de polluants dans l’atmosphère.
  • d’autre part, elle indique que lorsqu’un Etat membre n’a pas assuré le respect de ces valeurs limites, il appartient à la juridiction nationale compétente, éventuellement saisie, de prendre, à l’égard de l’autorité nationale, toute mesure nécessaire, telle une injonction, afin que cette autorité établisse le plan exigé par ladite directive dans les conditions que celle-ci prévoit.

 

La passe était donc faite aux juridictions nationales avec un mode d’emploi qui ne pouvait pas conduire à des mesures trop lénifiantes en cas de persistance à ne pas agir à la mesure des défis à relever.

 

Etape 4 : février 2017, l’Europe s’inquiète

 

Début 2017, la Commission européenne a adressé, à la France et à 4 autres pays (Allemagne, Espagne, Italie et Royaume-Uni… sauf que les grands bretons s’apprêtent à faire le mur, donc…), un dernier avertissement avant poursuites Deux mois. La France, mauvaise élève en termes de pollution atmosphérique, n’avait alors que deux mois pour inventer des excuses. Pour trouver des explications à présenter au Surveillant général, à savoir la Commission européenne. Et des « c’est pas moi M’sieur » ou « j’lai pas fait exprès » pourraient ne pas suffire.

Motif en cause ? Citons la Commission :

« ces pays n’ont pas remédié aux infractions répétées aux limites en matière de pollution atmosphérique fixées pour le dioxyde d’azote (NO 2). La pollution par le NO 2 constitue une grave menace pour la santé. La plupart des émissions proviennent de la circulation routière.
La Commission européenne invite instamment 5 États membres à prendre des mesures afin de garantir une bonne qualité de l’air et de protéger la santé publique.
Plus de 400 000 citoyens meurent prématurément chaque année dans l’Union européenne à cause de la mauvaise qualité de l’air. La pollution de l’air provoque en outre des maladies respiratoires et cardiovasculaires chez des millions d’Européens. En 2013, la persistance de niveaux élevés de dioxyde d’azote (NO2) a entraîné la mort prématurée de près de 70 000 Européens, soit presque trois fois le nombre de décès par accident de la route au cours de la même année.
La législation de l’UE concernant la qualité de l’air ambiant (directive 2008/50/CE) fixe des valeurs limites pour les polluants atmosphériques, notamment le dioxyde d’azote.En cas de dépassement de ces valeurs limites, les États membres sont tenus d’adopter et de mettre en œuvre des plans relatifs à la qualité de l’air qui prévoient des mesures appropriées visant à mettre fin à cette situation dans les plus brefs délais.»

Pour la France, 19 zones de qualité de l’air sont concernées, notamment Paris, Marseille et Lyon).

Toujours selon la Commission :

« Au nombre des mesures envisageables pour réduire les émissions polluantes tout en accélérant la transition vers une économie à faible intensité de carbone figurent la réduction du volume global du trafic, l’utilisation des carburants, le passage aux voitures électriques et/ou l’adaptation du comportement des conducteurs. Dans ce contexte, la réduction des émissions des véhicules à moteur diesel constitue une étape importante pour garantir le respect des normes de l’Union en matière de qualité de l’air.
S’il est vrai qu’il appartient aux autorités des États membres de choisir les mesures appropriées pour remédier aux dépassements des limites fixées pour le NO2, il n’en reste pas moins que des efforts beaucoup plus importants doivent être consentis aux niveaux local, régional et national pour respecter les obligations découlant des règles de l’Union et protéger la santé publique. Si les États membres n’agissent pas dans un délai de deux mois, la Commission pourrait décider de saisir la Cour de justice de l’Union européenne.»

Il est à rappeler que la législation de l’UE sur la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (directive 2008/50/CE) fixe des valeurs limites de qualité de l’air qui doivent être respectées partout dans l’UE, et impose aux États membres de limiter l’exposition des citoyens aux polluants atmosphériques nocifs.

Malgré cette obligation, la qualité de l’air est un problème dans de nombreux endroits depuis plusieurs années. Dans 23 des 28 États membres, les normes de qualité de l’air continuent d’être dépassées – au total, dans plus de 130 villes réparties dans toute l’Europe.

La Commission a engagé une action en justice contre des États membres pour mauvaise qualité de l’air depuis 2008, en se concentrant dans un premier temps sur les particules (PM10), pour lesquelles le délai de mise en conformité était fixé à 2005, et le dioxyde d’azote (NO2), pour lequel le délai de mise en conformité était fixé à 2010.

À ce jour, des actions en justice portant sur le NO2 ont été engagées contre 12 États membres, qui font actuellement l’objet de procédures d’infraction, à savoir l’Autriche, la Belgique, la République tchèque, le Danemark, la France, l’Allemagne, la Hongrie, l’Italie, la Pologne, le Portugal, l’Espagne et le Royaume-Uni. Une action pourrait être engagée contre d’autres États membres.

La circulation routière est responsable d’environ 40 % des émissions d’oxyde d’azote (NOx) dans l’UE. Au niveau du sol, la part relative de la circulation est beaucoup plus élevée (étant donné que les émissions des hautes cheminées industrielles sont diluées avant d’atteindre le sol). Sur le total des émissions de NOx provenant de la circulation, 80 % environ sont dus aux véhicules à moteur diesel.

Voir :

 

Etape 5 : Le Conseil d’Etat, en juillet 2017, enjoint à l’Etat de s’activer

 

Par une lettre reçue le 25 juin 2015, l’association Les amis de la Terre France a demandé au Président de la République, au Premier ministre et aux ministres chargés de l’environnement et de la santé de prendre toutes mesures utiles permettant de ramener, sur l’ensemble du territoire national, les concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote à l’intérieur des valeurs limites fixées à l’annexe XI de la directive 2008/50/CE et reprises à l’article R. 221-1 du code de l’environnement.

Par une lettre reçue le 4 août 2015, cette association a demandé aux mêmes autorités d’élaborer un ou plusieurs plans relatifs à la qualité de l’air ayant pour objet de définir les mesures appropriées pour ramener, dans chacune des zones et agglomérations du territoire national concernées, les concentrations en particules fines et en dioxyde d’azote à l’intérieur des valeurs limites fixées à l’annexe XI de la directive.

Ces demandes ont été rejetées.

L’association a alors saisi le Conseil d’État d’une demande tendant à l’annulation de ces décisions de rejet. Elle a assorti ses conclusions d’annulation de conclusions à fin d’injonction.

Le Conseil d’État fait droit à la demande de l’association.

Après avoir rappelé, en s’appuyant sur l’arrêt ClientEarth rendu par la CJUE le 19 novembre 2014, la portée des obligations fixées par la directive et transposées dans le code de l’environnement (point 3), le Conseil d’État juge tout d’abord que le dépassement persistant des valeurs limites de concentration en particules fines et en dioxyde d’azote dans plusieurs zones du territoire national au cours des trois années ayant précédé celle des décisions attaquées constitue une méconnaissance des articles L. 221-1 et R. 221-1 du code de l’environnement, qui transposent l’article 13 de la directive (point 7).

Le Conseil d’État constate ensuite que les plans de protection de l’atmosphère établis dans les zones concernées n’ont pas permis d’assurer, dans un délai raisonnable, le respect des valeurs limites et en déduit que de nouvelles mesures doivent être prises afin que soient respectées les obligations fixées par la directive et reprises dans le code de l’environnement. Le Conseil d’État annule en conséquence le refus de prendre des mesures supplémentaires (point 8).

Il enjoint en outre au Premier ministre et au ministre chargé de l’environnement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que soient élaborés et mis en œuvre, pour chacune des zones énumérées au point 9 de la décision dans lesquelles les valeurs limites étaient encore dépassées en 2015, dernière année pour laquelle des données ont été produites par l’administration en réponse à la mesure supplémentaire d’instruction diligentée par le Conseil d’Etat, des plans relatifs à la qualité de l’air permettant de ramener, dans ces zones, les concentrations de dioxyde d’azote et de particules fines PM10 en dessous des valeurs limites dans le délai le court possible.

Le délai imparti par le Conseil d’État aux autorités compétentes pour prendre ces mesures et les transmettre à la Commission européenne est de 9 mois et expire le 31 mars 2018.

 

Voir :

 

 

Etape 6 : Le TA de Montreuil, le 25 juin 2019, reconnaît le principe d’une responsabilité de l’Etat mais la rejette

 

Le 25 juin 2019, c’est à un niveau plus petit que les choses se sont jouées. Au CE se substitue un TA (celui de Montreuil). Le requérant est une mère de famille. Mais ce jugement pourrait faire date, plus que l’arrêt du CE, s’il était confirmé car il ouvre la porte à des actions directes des citoyens. Il permet sur le principe une condamnation de l’Etat pour pollution, même s’il n’y a pas eu de gain de cause pour la requérante, in fine, en l’espèce. 

Une ancienne habitante de la Seine-Saint-Denis, agissant en son nom propre et au nom de sa fille mineure, avait ainsi demandé la condamnation de L’État à la réparation des préjudices consécutifs à la pollution atmosphérique en Ile-de-France, en raison de sa carence fautive.

Le tribunal constate dans son jugement que les seuils de concentration de certains gaz polluants ont été dépassés de manière récurrente entre 2012 et 2016 dans la région Ile-de-France. Il en déduit que le plan de protection de l’atmosphère pour l’Ile-de-France adopté le 7 juillet 2006 et révisé le 24 mars 2013, ainsi que ses conditions de mise en œuvre, sont insuffisants au regard des obligations fixées par la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 telles que transposées dans le code de l’environnement. En conséquence le tribunal juge que l’insuffisance des mesures prises pour remédier au dépassement des valeurs limites est constitutive d’une carence fautive susceptible d’engager la responsabilité de l’État.

Ce Tribunal administratif a donc  estimé que l’État a commis une faute du fait de l’insuffisance des mesures prises en matière de qualité de l’air pour remédier au dépassement, entre 2012 et 2016, dans la région Ile-de-France, des valeurs limites de concentration de certains gaz polluants, avec un raisonnement qui n’est pas sans être inspiré par l’arrêt du CE du 12 juillet 20017, précité, mais sur un autre thème, transposé au domaine de la responsabilité administrative.

En revanche le tribunal juge que le préfet de police, préfet de la zone de défense et de sécurité de Paris, n’a pas commis de faute en prenant suffisamment rapidement les mesures d’urgence qu’il a adoptées pour lutter contre l’épisode de pollution de décembre 2016 (circulation alternée, prescriptions particulières prévues dans les autorisations d’exploitation des installations classées pour la protection de l’environnement, interdiction de l’utilisation du bois de chauffage individuel, restriction de l’utilisation de groupes électrogènes…).

Cependant, en l’espèce, sur la question du lien de causalité, le tribunal rejette la demande de la requérante en considérant qu’il ne résulte pas des éléments produits à l’instance, que les pathologies de la requérante et de sa fille trouveraient directement leur cause dans l’insuffisance des mesures prises par l’État.

 

Voici ce jugement TA Montreuil, 25 juin 2019, n° 1802202

1802202

Voir aussi :

 

 

Etape 7 : Le TA de Paris, le 4 juillet 2019, marche dans les pas du TA de Montreuil, mais toujours sans réelle condamnation

 

Le TA de Paris a admis lui aussi que l’Etat a commis une faute de nature à engager sa responsabilité ainsi que l’a d’ailleurs jugé le tribunal administratif de Montreuil, le 25 juin 2019.

Le tribunal a cependant rejeté les demandes indemnitaires des requérants dès lors qu’il ne résulte pas de l’instruction que leurs pathologies auraient été directement causées ou aggravées par l’insuffisance des mesures prises par l’Etat pour limiter au maximum les périodes de dépassement des seuils des polluants en cause.

 

> Lire le jugement n°1709333

1709333

 > Lire le jugement n°1810251

1810251

> Lire le jugement n°1814405

1814405

Voir :

 

Etape 8 : puis c’est au tour du TA de Lyon de faire une condamnation de principe mais en étant sourcilleux sur la spécificité des préjudices pouvant fonder une indemnisation, ce qui revient à faire les gros yeux à l’Etat sans oser le mettre à l’amende

 

Même histoire qu’à Montreuil ou à Paris, mais cette fois à la sauce lyonnaise, le 26 septembre 2019.

Le tribunal administratif de Lyon a reconnu une faute de l’Etat à raison des insuffisances du plan de protection de l’atmosphère de l’agglomération lyonnaise.
Une mère de famille a saisi le tribunal d’une demande indemnitaire en réparation du préjudice dont elle s’estimait victime, avec son fils mineur, du fait de la pollution atmosphérique dans l’agglomération lyonnaise.

Le tribunal, tout en constatant que le plan de protection de l’atmosphère de l’agglomération lyonnaise indiquait que de nombreux foyers demeureraient exposés dans l’avenir à des concentrations en particules fines et dioxyde d’azote supérieures aux valeurs limites, a noté que, depuis plusieurs années, et sur des périodes parfois importantes, des dépassements des valeurs limites de ces polluants se sont effectivement produits.

Le tribunal, après avoir relevé que ce plan et les moyens dont il prévoit la mise en œuvre étaient insuffisants pour empêcher une méconnaissance de ces valeurs limites sur une durée la plus courte possible, a jugé que cette situation caractérisait une faute de l’Etat dans la mise en œuvre des obligations résultant pour lui des stipulations de la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe, telles qu’elles ont été transposées dans le code de l’environnement.

En revanche il a estimé que, compte tenu, spécialement, des risques écologiques inhérents à la vie en ville, il n’y avait pas ici d’atteinte suffisamment grave au droit de vivre dans un environnement sain, tel qu’il est protégé par l’article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

En l’absence d’éléments suffisants permettant d’établir un lien de causalité direct et certain entre la faute de l’Etat et les préjudices dont se prévalait la requérante, le tribunal a rejeté la demande de condamnation.

Voir TA Lyon, 26 septembre 2019, n° 1800362 :

1800362

 

 

Conclusions provisoires

  • 1/ l’ère de l’impunité et des demies mesures est finie

  • 2/ le juge pose un principe mais exige encore à ce jour des preuves quant au préjudice indemnisable qui rendent ces jurisprudences plus virtuelles que réelles… Mais le principe est posé

  •  3/ reste que le contraste entre les principes posés et une application timorée au cas par cas reste bien classique en contentieux administratif français… D’une certaine manière, le juge constate le manque d’air sans en manquer lui-même.

  • 4/ mais c’est aussi aux requérants de bien, mieux, bâtir leurs dossiers et ne sous-estimons pas la potentialité de ces jurisprudences.

  • 5/ in fine, l’Etat va sans doute finir par faire ce qu’il sait si bien faire ; décentraliser la responsabilité d’agir en ces domaines plus encore (mais y compris certains pouvoirs de police ?).

 

 

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