Contentieux administratif : requiem pour un cocon ?

Le contentieux administratif est essentiellement « accusatoire ». Le juge n’est pas un enquêteur qui trouve tout seul les moyens à soulever par le requérant et ensuite les moyens en défense. C’est au requérant ou à son avocat de trouver les moyens en attaque. C’est au défenseur ou à son avocat qu’il incombe de trouver à se défendre. Donc ce n’est pas au juge de faire les questions et les réponses. Surtout en recours pour excès de pouvoir. Son travail, au risque de schématiser à très très grands traits, est de trier entre bonnes et mauvaises questions, entre bonnes et mauvaises réponses. 

Donc un moyen n’a pas à être soulevé d’office par le juge. Seule exception à cette règle : il existe une catégorie de moyens très importants, et donc que le juge doit vérifier et au besoin soulever d’office. Ce sont les fameux moyens d’ordre public (MOP).

Sauf qu’une CAA vient de valider une ruse consistant à ce qu’un juge soulève à tort un moyen qui n’est pas un MOP… mais qui sera quand même considéré comme un moyen recevable pouvant entrainer la censure de l’acte déféré au juge… parce que ledit juge a rouvert l’instruction et que bien sûr le requérant, assez maladroit pour ne pas avoir vu ce moyen lors de sa requête, pourra se « rattraper » à l’occasion de cette réouverture de l’instruction. 

Logique en apparence, cette solution revient tout de même à permettre de dangereux contournements.
En pareil cas, et au risque de forcer le trait, entonnons un requiem pour le régime accusatoire. 

Ou alors on assume. Par une réforme, on assume que le juge administratif peut en demande ou en défense avoir un rôle d’enquête, un régime « inquisitorial » (au sens juridique de l’expression) se met en place.
Et, là, ce serait un requiem, mais un vrai, un requiem assumé, pour le régime accusatoire.
Pour les juges, ce serait un requiem… pour un cocon. 

 

 

Un juge peut-il soulever d’office un moyen ? Oui mais seulement si c’est un moyen d’ordre public (MOP), i.e. un moyen très important faisant partie de la « check-list» des juges administratifs. Un moyen, donc, qui sera (en théorie…) étudié même si le requérant a omis de soulever ce moyen. D’où la blague pluriséculaire dans le monde des avocats orgueilleux selon laquelle il y a pire que de perdre un contentieux… c’est de le gagner sur un MOP. 

Reste que le juge ne peut soulever un MOP sans avoir invité les parties à réagir (voir par exemple CE, 15 décembre 2016, n°389141 : voir aussi ici pour un exemple récent en plein contentieux).

 

Inversement, si un moyen n’est pas un MOP, le juge n’a pas à le soulever d’office.

OUI mais à cette règle d’airain, la CAA de Nantes vient d’apporter un tempérament malin.

Imaginons qu’un rapporteur public soulève un moyen d’office alors que ce n’est pas un MOP. Ce n’est pas bien  diraient mes enfants, mais il l’a fait.

Si le juge ensuite opère une censure de l’acte déféré par devers lui au moyen de ce moyen… c’est très moyen. Me direz vous.

Et bien oui… sauf s’il y a réouverture de l’instruction… et que la partie requérante recycle (s’il le peut au regard des règles de cristallisation des moyens contentieux) dans ses écritures le moyen qu’avait vu le rapporteur public (bravo à lui), évoqué par le rapporteur public (là… moins bravo à lui) avant la réouverture de l’instruction.

Logique, me direz vous. Puisqu’alors le moyen n’est pas réellement soulevé par le rapporteur public mais bien par le requérant (sur l’office du juge en après réouverture de l’instruction, voir notamment CE, 5 décembre 2014, M. Lassus, n° 340943 et CE, 3 février 2016, n° 389223 ; pour un cas intéressant voir CE, 1 juillet 2019, n° 418110).

Sauf qu’il n’est pas dans les fonctions du juge administratif (hors MOP en tous cas…) de souffler les bonnes réponses aux requérants maladroits ou armés d’avocats en proie à une défaillance temporaire.

Sauf que c’est un peu trop facile de rattraper ainsi des recours en soufflant les bonnes réponses et en rouvrant les instructions ensuite. Ou alors il faut supprimer la notion même de MOP. Même si l’on pourra compter sur les juridictions pour limiter, suppose-t-on, de tels contournements à des cas rares.

Sinon, entonnons le requiem pour la notion même de MOP et pour la forme accusatoire de nos procès administratifs. 

Sauf à assumer et à réformer notre contentieux administratif au point d’introduire plus d’inquisitoire au niveau même des moyens soulevés en recours pour excès de pouvoir.
Pour les juges, ce serait un requiem… pour un cocon.

CAA de NANTES

N° 19NT01037   
Inédit au recueil Lebon
2ème chambre
M. PEREZ, président
Mme Christiane BRISSON, rapporteur
M. DERLANGE, rapporteur public
DESERT PAULINE, avocat

lecture du vendredi 28 février 2020

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS


Texte intégral

Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

La société anonyme Les carrières de Mouen a demandé au tribunal administratif de Caen d’annuler l’arrêté du 22 février 2017 par lequel le maire de la commune de Baron-sur-Odon a refusé de lui délivrer un permis de construire pour la création d’un ensemble d’installations de traitement de granulats.

Par un jugement n° 1700466 du 31 décembre 2018 le tribunal administratif de Caen a annulé cet arrêté.

Procédure devant la cour :

Par une requête enregistrée le 11 mars 2019 et un mémoire du 13 juillet 2019, la commune de Baron-sur-Odon, représentée par Me C…, demande à la cour :

1°) d’annuler le jugement du 31 décembre 2018 ;
2°) de rejeter la demande de la société Les carrières de Mouen ;
3°) de mettre à la charge de la société le versement d’une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
– la demande de la société est irrecevable ; la demande de permis de construire présentée le 28 décembre 2016 est confirmative de celle du 18 juillet 2016 ;
– le tribunal administratif a méconnu l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme dès lors que la société requérante n’avait pas critiqué initialement le motif de refus du permis de construire fondé sur l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, avant de présenter finalement une note en délibéré sur ce point, après avoir entendu lors de l’audience publique du 15 novembre 2018 les conclusions du rapporteur public qui relevait que la société requérante avait omis de soulever dans ses écritures un moyen dirigé contre ce dernier motif de refus ;
– c’est à tort que le tribunal a accueilli l’exception d’illégalité du plan local d’urbanisme ; la société n’exploite plus la partie de la carrière située sur le territoire communal ; le terrain d’assiette de la carrière pouvait être classé en zone NP ;
– une erreur de fait a été commise : un risque de chute de pierres existe.

Par un mémoire en défense enregistré le 7 mai 2019, la société Les carrières de Mouen, représentée par Me F…, conclut :

1°) au rejet de la requête de la commune de Baron-sur-Odon ;
2°) à la condamnation de la commune à lui verser une somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Elle soutient que :
– sa requête était recevable ;
– aucun moyen n’est fondé.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
– le code de l’urbanisme ;
– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme D…,
– les conclusions de M E…,
– et les observations de Me B…, substituant Me C…, représentant la commune de Baron sur Odon et de Me G…, substituant Me F…, représentant la société Les carrières de Mouen.

Considérant ce qui suit :

1. La société anonyme Les carrières de Mouen, qui exploite une carrière d’extraction de grès feldspathiques située sur le territoire des communes de Mouen et de Baron-sur-Odon, a présenté une demande de permis de construire en vue d’édifier un ensemble d’installations de traitement de granulats sur la partie de la carrière située dans la commune de Baron-sur-Odon et cadastrée A 37 à A 74, A 571 à A 574 et A 685, 686, 688, 690, 692 et 694, pour une surface de plancher de 188,93 m². Par arrêté du 22 février 2017, le maire de la commune de Baron-sur-Odon a refusé de délivrer le permis de construire sollicité. Par un jugement du 31 décembre 2018, le tribunal administratif de Caen a annulé cet arrêté aux motifs, premièrement qu’une erreur de fait a été commise en incluant la carrière dans la zone NP du plan local d’urbanisme approuvé le 8 juillet 2014 et modifié le 8 septembre 2015, deuxièmement que les dispositions du plan d’occupation des sols approuvé le 27 juillet 1979 ont été méconnues, troisièmement qu’une erreur de fait a été commise quant au risque de chute de blocs rocheux et, enfin, qu’une erreur d’appréciation a été commise par méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme. La commune de Baron-sur-Odon relève appel de ce jugement.

Sur la régularité du jugement attaqué :

2. La commune soutient que, pour annuler le refus de permis de construire en litige, les premiers juges se sont, notamment, fondés sur le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, alors pourtant que ce moyen n’avait été invoqué pour la première fois par la société anonyme Les carrières de Mouen, en méconnaissance de l’article L.600-4-1 du code de l’urbanisme, que par une note en délibéré présentée après qu’elle a entendu le rapporteur public, dans ses conclusions prononcées lors de l’audience publique du 15 novembre 2018, relever qu’elle avait omis de soulever dans ses écritures un moyen dirigé contre ce dernier motif de refus. La commune doit, en l’espèce, être regardée comme invoquant l’irrégularité du jugement attaqué au motif qu’il retient un moyen qui n’a pas été soulevé spontanément par la société requérante mais qui n’a été invoqué par celle-ci, dans une note en délibéré, qu’après que le rapporteur public l’a mentionné dans ses conclusions et qui n’a pu être retenu qu’à la faveur d’une réouverture de l’instruction.

3. Toutefois, si le moyen en cause n’a été soulevé pour la première fois par la société que par la note en délibéré qu’elle a présentée à la suite de l’audience du 15 novembre 2018, cette circonstance ne faisait pas obstacle à ce que le tribunal, ayant rouvert l’instruction, communiqué tant cette note que le mémoire produit en réponse par la commune et tenu une nouvelle audience le 29 novembre 2018, puisse en tenir compte sans entacher son jugement d’irrégularité.

Sur la fin de non-recevoir opposée à la demande de première instance :

4. Si la seconde demande de permis de construire déposée par la société Les carrières de Mouen porte sur le même projet que celui ayant donné lieu au refus qui lui a été opposé le 21 septembre 2016 consécutivement à sa demande initiale du 18 juillet 2016, il ressort des pièces du dossier qu’une nouvelle carte de prédisposition aux risques naturels a été établie le 7 novembre 2016 par la direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dreal) de Basse-Normandie excluant le terrain d’assiette du projet en litige des zones fortement ou moyennement prédisposées dans lesquelles il se trouvait placé dans la version de cette carte établie en 2011 et qui constituait un des motifs du refus de permis de construire opposé à la société pétitionnaire le 21 septembre 2016.
5. Dans ces conditions, la décision en litige du 22 février 2017 procède de circonstances de fait nouvelles exigeant une nouvelle appréciation et ne saurait être regardée comme purement confirmative de celle du 21 septembre 2016. Par suite, la fin de non-recevoir opposée par la commune de Baron-sur-Odon à la demande présentée devant le tribunal administratif de Caen doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

6. Aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme :  » Les zones naturelles et forestières sont dites  » zones N « . Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l’existence d’une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d’espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d’expansion des crues « . Aux termes de l’article L. 151-34 du même code :  » Dans les zones (U, AU, A et N les documents graphiques du règlement font apparaître, s’il y a lieu : / (…) 2° Les secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou du sous-sol, dans lesquels les constructions et installations nécessaires à la mise en valeur de ces ressources naturelles sont autorisées (…) « .

7. Aux termes de l’article L. 600-12-1 du code de l’urbanisme, entré en vigueur le 1er janvier 2019, et applicable aux instances en cours :  » L’annulation ou la déclaration d’illégalité d’un schéma de cohérence territoriale, d’un plan local d’urbanisme, d’un document d’urbanisme en tenant lieu ou d’une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l’utilisation du sol ou à l’occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d’illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d’urbanisme applicables au projet. / / Le présent article n’est pas applicable aux décisions de refus de permis ou d’opposition à déclaration préalable. Pour ces décisions, l’annulation ou l’illégalité du document d’urbanisme leur ayant servi de fondement entraîne l’annulation de ladite décision. « 

8. D’une part, il appartient aux auteurs d’un plan local d’urbanisme de déterminer le parti d’aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d’avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu’au cas où elle serait entachée d’une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts.

9. D’autre part, si un permis de construire ne constitue pas un acte d’application de la réglementation d’urbanisme en vigueur et si, par suite, un requérant demandant son annulation ne saurait utilement se borner à soutenir, pour l’obtenir, qu’il a été délivré sous l’empire d’un document d’urbanisme illégal, mais doit faire valoir, en outre, que ce permis méconnaît les dispositions d’urbanisme pertinentes remises en vigueur en application de l’article L. 600-12 du code de l’urbanisme, cette règle ne s’applique pas au refus de permis de construire, lorsqu’il trouve son fondement dans un document d’urbanisme. Dans ce cas, ainsi que le prévoit le dernier alinéa de l’article L. 600-12-1, l’annulation ou l’illégalité de ce document d’urbanisme entraîne l’annulation du refus de permis de construire pris sur son fondement, sauf au juge à procéder, le cas échéant, à une substitution de base légale ou de motifs dans les conditions de droit commun.

10. En premier lieu, le plan local d’urbanisme de la commune de Baron-sur-Odon tel qu’approuvé le 8 septembre 2015 dispose en son article N1 que dans les zones N  » sont interdits tous les types d’occupation ou d’utilisation du sol, à l’exception des cas prévues à l’article 2 « .

11. Le projet de la société pétitionnaire qui porte sur la construction d’un ensemble de trémies de stockage et de bandes transporteuses permettant le traitement de granulats ne constitue ni un aménagement d’une construction existante, ni n’entre dans l’une des exceptions prévues aux alinéas 2 à 10 de l’article NP2 du plan local d’urbanisme. Si, comme l’ont relevé à juste titre les premiers juges, le site de la carrière est bordé par la rivière l’Odon et est enclavé au sein d’un espace naturel boisé inclus dans la zone naturelle d’intérêt faunistique et floristique (ZNIEFF) de type 2  » vallée de l’Odon « , ces circonstances ne suffisent pas, à elles seules, alors que la commune n’établit pas que, comme elle l’allègue, la société pétitionnaire aurait cessé son activité d’exploitation en 2009, cette dernière disposant d’une autorisation valide jusqu’en 2019 et dont elle a d’ailleurs, le 14 mars 2016, sollicité le renouvellement auprès du préfet du Calvados, à établir que le site de la carrière, exploité depuis 1961 et répertorié dans le rapport de présentation du plan local d’urbanisme communal comme  » zone urbanisée, activités industrielles « , présente les caractéristiques d’un site naturel ayant vocation à bénéficier d’une protection particulière en raison de l’intérêt qu’il présente.

12. Par suite, en incluant en zone N le site de la carrière de Mouen, les auteurs du plan local d’urbanisme de la commune de Baron-sur-Odon ont commis une erreur manifeste d’appréciation.

13. En second lieu, l’article 3 du règlement du plan local d’urbanisme de la commune de Baron-sur-Odon dispose que dans les zones du territoire communal concernées par l’aléa lié au risque de chutes de blocs de pierre,  » toute nouvelle construction est interdite à 100 mètres en amont et en aval des zones prédisposées « .

14. S’il ressort de l’atlas de prédisposition aux chutes de blocs de Basse-Normandie établi par la DREAL en 2011, que le secteur des carrières de Mouen est exposé à ce risque, la carte de prédisposition aux risques naturels du Calvados, actualisée en 2016, ne permet pas de constater l’existence d’un tel aléa de chutes de blocs de pierres au droit du site d’exploitation des carrières de Mouen alors même qu’elle n’a pas été insérée dans un document d’urbanisme.

15. Dans ces conditions, le motif tiré de ce que le terrain d’assiette du projet de construction de la société Les carrières de Mouen est situé dans une zone exposée au risque de chute de blocs de pierres est entaché d’une erreur de fait.

16. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Baron-sur-Odon n’est pas fondée à se plaindre de ce que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Caen a annulé l’arrêté du 22 février 2017 portant refus de délivrance à la société Les carrières de Mouen d’un permis de construire.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la société Les carrières de Mouen, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement d’une somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les conclusions présentées à ce titre par la commune de Baron-sur-Odon ne peuvent dès lors être accueillies.

18. En revanche, dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Baron sur Odon une somme de 1 500 euros qui sera versée à la société Les carrières de Mouen au titre des frais exposés et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :

Article 1er : La requête de la commune de Baron-sur-Odon est rejetée.

Article 2 : La commune de Baron-sur-Odon versera à la société Les carrières de Mouen une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Baron-sur-Odon et à la société anonyme Les carrières de Mouen.

Délibéré après l’audience du 4 février 2020, où siégeaient :

– M. Perez, président de chambre,
– Mme D…, président-assesseur,
– M. A…’hirondel, premier conseiller.

Lu en audience publique, le 28 février 2020.
Le rapporteur,
C. D…Le président,
A. PEREZ
Le greffier,
K. BOURON
La République mande et ordonne au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
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N° 19NT01037