Les notes de synthèse ne doivent pas être trop synthétiques

Dans un cadre foisonnant de droit à l’information des élus (I), le régime de la note de synthèse (II) applicable au profit des conseillers municipaux des communes de 3 500 habitants et plus (et de tous les élus intercommunaux, toutes strates confondues désormais) vient de donner lieu à un arrêt très éclairant de la CAA de Douai (III), qui montre qu’en certains domaines au moins, le niveau d’exigence du juge n’est vraiment pas à sous-estimer… 

Bref, les notes de synthèse trop synthétiques ne passent pas en juridiction . 

 

I. Une foultitude de régimes

Les élus communaux bénéficient de nombreux régimes d’information :

  • droit, comme toute personne, à se faire communiquer des documents administratifs, dans les conditions du droit commun
  • régime d’information de l’article L. 2121-26 du Code général des collectivités territoriales
  • « rapport présentant le document contenant les caractéristiques des prestations que doit assurer le prestataire » en cas de DSP
  • divers rapports annuels (rapport annuel transmis par toute société d’économie mixte ou société publique locale dont elle est actionnaire ; rapports annuels du maire ou du président de l’EPCI compétent relatifs à divers services publics locaux ; rapport annuel du président de l’EPCI aux maires des communes membres ; observations de gestion de la Chambre régionale des comptes ; rapports annuels sur l’eau et sur les déchets si la commune a conservé ces compétences ; rapports annuels des délégataires et des sociétés d’économie mixte locales…).
  • ROB dans certains cas (voir ici)
  • tableau annuel des indemnités (voir ici) en sus du tableau annexe déjà obligatoire lors du vote des indemnités de fonctions
  • nouvelles informations de l’intercommunalité vers les élus municipaux (voir ici en vidéo et là en article)
  • Tout conseiller municipal d’une commune de 3 500 habitants ou plus dispose également de deux droits supplémentaires :
    • une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être jointe à la convocation aux séances du conseil ;
    • “ si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché, accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur ” (mais il n’est pas obligatoire que ce projet de contrat soit joint à la convocation).

L’ensemble de ces droits donne lieu à des jurisprudences parfois subtiles, souvent lacunaires… et globalement exigeantes pour le maire dans son devoir d’information des élus municipaux.

 

II. La note de synthèse donne lieu à des jurisprudences toujours fondées sur un critère de finalité, mais dont les exigences, au fil d’une appréciation au cas par cas,  ne sont pas à sous-estimer

 

La note de synthèse, notamment, donne lieu à des jurisprudences subtiles.

Sur le principe, elle est toujours exigée dès 3500 habitants pour les communes et, désormais, pour toutes les intercommunalités, de toutes tailles. Voir à ce sujet :

NB rappel : dans les départements et les régions, en revanche, s’impose un rapport par point de l’ordre du jour, et non une simple note de synthèse. , 

La jurisprudence, reprenant les obligations imposées par le Code général des collectivités territoriales (CGCT), en ses articles L. 2121-12 et L. 2121-13, conduit schématiquement à vérifier deux points :

  • les conseillers municipaux ont-ils pu consulter les pièces et documents nécessaires à leur information ? (CE, 23 avril 1997, Ville Caen c/ Paysant, n°151852, Dr. adm. 1997, comm. 196 ; voir aussi par exemple CAA Bordeaux, 29 oct. 2002, Bordeaux : AJDA 2003, p. 203, note C. Devès).
  • l’information fournie a-t-elle été suffisante, n’a-t-elle pas induit en erreur les élus ? (CE, 1er octobre 1997, Avrillier  ; Dr. adm. 1997, comm. 342).

Sur ces points la jurisprudence abonde pour confirmer que ce qui compte est la bonne information des élus locaux membres de l’assemblée délibérante au moment de la convocation du comité.

Au total, le Conseil d’Etat n’est d’ailleurs pas formaliste : il impose que les élus aient une information sur l’objet de la délibération que celle-ci se matérialise, ou non, dans la note de synthèse prévue par l’article L. 2121-12 du CGCT. Citons sur ce point les tables du recueil Lebon :

 « Les documents joints à la convocation adressée par le maire aux conseillers municipaux, en vue de la séance au cours de laquelle devait être adopté le budget, comprenait le projet intégral de budget primitif divisé en chapitres et articles ainsi que, notamment, l’état détaillé des emplois permanents, l’état des ensembles immobiliers et mobiliers, l’état de la dette et des créances et l’état des emprunts garantis par la commune. Ces documents ont permis aux conseillers municipaux de disposer d’une information répondant aux exigences posées par les articles L.121-22 et L.121-10-III du code des communes, même en l’absence de la « note explicative de synthèse » prévue par ce dernier article »
(CE, 9 / 8 SSR, du 12 juillet 1995, req. n°157092).

Un autre arrêt du Conseil d’Etat impose par exemple que pour une vente immobilière, l’information des élus porte, sommairement, sur les motifs de la cession, le prix et le bénéficiaire de l’acquisition, ces informations retracées dans la note de synthèse étant suffisantes (CE, 8 juin 2011, req. n°327515, publié au rec.).

Citons deux décisions rendues par le Tribunal de Paris :

  • acceptation par le TA de Paris du fait que l’exposé des motifs d’une délibération peut valoir note de synthèse et, en l’état d’un raisonnement assez détaillé, information suffisante (pour un tarif de restauration scolaire) : TA Paris, 29 septembre 2015, n° 1507531 ;
  • caractère suffisant d’une note de synthèse rappelant les domaines de délégation à l’exécutif et estimant pertinent que tel ou tel domaine donne lieu à délégation à celui-ci : TA Paris, 10 avril 2014, n° 1305635.

Mais cette souplesse n’est pas sans limites. Même si le point de l’ordre du jour semble transparent, un minimum d’explications s’impose (CE 13 février 2009, Elections des délégués de la commune de Clermont Ferrand à la communauté d’agglomération « Clermont Communauté », n° 317787), avec sinon des risques d’annulations redoutables (voir par exemple CAA Bordeaux 13 mars 2000 commune de Blaye n°07BX00652) si les enjeux du dossier ne sont pas assez mis en relief.

Mais parfois le juge admet des notes de synthèse très, très synthétiques  (CE 30 avril 1997 commune de Sérignan n° 158730 ; CAA Marseille 3 juillet 2006 M.G n° 04MA02108).

Parfois, le juge admet que la note de synthèse soit remplacée par la communication d’un projet de délibération très clair. Parfois, la censure s’impose pour des notes insuffisamment fouillées ou au contraire qui sont immensément détaillées, sans synthèse ni propositions claires, au point d’y noyer le lecteur…

Sources : art. L. 1411-4, L. 1524-5, L. 2121-12, L. 2121-13, L. 2121-19, L. 2121-26 et L. 2224-5, ainsi que L. 5211-39 (issu de la loi du 12/7/99) du CGCT ; art. L. 241-11 du Code des juridictions financières ; CE, ass., 9/11/73 Cne de Pointe-à-Pitre, rec. 631 ; CE 27/10/89 de Peretti, n°70549 ; CE 29/6/90 Cne de Guitrancourt, n°68743 ; CE 8/6/94 Cne de Ville-en-Vernois, rec. 828 ; CE 12/7/95 Cne de Fontenay-le-Fleury, n° 157092 ; CE, Sect., 23/4/97 V. de Caen, n°151852 ; CE 30/4/97 Cne de Sérignan, n°158730 ; CE 11/01/02, Janin, n°215314 ; CE 9/04/04, Vast, n°263759 ; CE, Ass. 27/05/05, Dpt de l’Essonne, n°268564 ; CE, Ass. 27/05/05, Cne d’Yvetot, n°265494 ; CE, Sect, 5/10/05 M. Tomaselli, n°256055 ; CE 11/09/06, Cne de Théoule-sur-Mer, n°255273; CE 10/01/07, Sté Pompes Funèbres et conseillers funéraires du Roussillon, n°284063CAA Paris, 3/07/01, Voiret, n°98PA01434 ; CAA Nantes, 18/06/04, Cne de Carnac, n°03NT01143 ; TA Lyon, 7/03/01, Kolischev, n°9803985 ; TA St-Denis, 8/12/04, Hoarau, n°0200806 ; Rép. Min. n°70685, JOAN Q, 8/04/02, p. 1916 ; etc.

 

III. Un arrêt de la CAA de Douai le montre clairement avec un haut niveau d’exigence sur ce qu’il aurait fallu mettre dans une note de synthèse

 

Dans ce cadre, un arrêt de la CAA de Douai s’avère singulièrement clair, dans un cadre fort exigeant.

Une commune approuve le principe de la mise en place d’un système de vidéo-protection urbain et autorise son maire à divers actes de mise en oeuvre opérationnelle à cet effet.

Le juge commence par noter que « la mise en oeuvre d’un dispositif de vidéo-protection se fait dans le cadre des pouvoirs de police générale du maire, chargé de la mission de surveillance de la voie publique qui relève de la police municipale, après autorisation du préfet agissant dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale ».

… ce qui est incontestable (art. L. 2211-1 et L. 2212-1 du CGCT ; art. L. 132-1 et L. 252-1 du CSI [code de la sécurité intérieure] ).

Mais le juge reconnaît bien que le conseil municipal était fondé à agir en ce domaine, la vidéo-surveillance imposant des marchés et des engagements budgétaires qui, eux, ressortissent des compétences du conseil municipal (la CAA ne le dit pas exactement ainsi, mais schématisons…).

Surtout, la CAA traite ensuite de la question de la note de synthèse. Elle pose que :

« dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. »

… formulation discutable mais qu’il faut sans doute interpréter comme étant, ce qu’elle est en jurisprudence classique, à savoir une note de synthèse qui traite de chaque point de l’ordre du jour… et non une note de synthèse PAR point de l’ordre du jour.

Classiquement la Cour continue en posant que :

« Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 précité, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. »

En l’espèce, la note explicative de synthèse adressée aux conseillers municipaux se bornait, s’agissant du point 10 relatif à la mise en place d’un système de vidéo-protection, à mentionner le nombre de caméras projeté et le coût prévisionnel de l’installation du dispositif.

La Cour liste les points qui, selon elle, auraient du être inclus dans cette présentation, même si l’arrêt ne le formule pas aussi nettement. Ces éléments sont :

  • la localisation des caméras,
  • les espaces publics filmés,
  • une analyse relative à la situation de la commune en matière de sécurité publique
  • les motifs, limitativement énumérés par les dispositions de l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure précitées, pouvant fonder le recours à un tel dispositif,
  • des éléments relatifs à la conciliation entre les exigences de sécurité et la préservation des libertés publiques,
  • des éléments concernant les enjeux budgétaires et financiers de l’installation du dispositif en cause.

D’où l’annulation de la délibération en cause.

La liste n’est sans doute ici qu’indicative, presque pédagogique. Elle n’est pas présentée comme une liste à prendre à la lettre comme étant autant de paramètres à réunir, cumulativement, pour sécuriser en droit une note de synthèse. Mais cette liste est éclairante sur ce qu’a été en l’espèce l’analyse du juge et son sentiment, exprimé clairement, sur ce qu’aurait du être le niveau d’information (à la fois très précis et stratégique) donné aux élus. 

On peut trouver, non sans raison, qu’à ce niveau là, le juge dresse le plan d’un rapport ad hoc  plus que celui des éléments d’une note de synthèse…  Mais cette liste présente un avantage pédagogique clair : elle montre, pour un tel dossier, ce qui serait validé à peu près à coup sûr par un juge et elle signale à quel point les positions des juges en ce domaines varient nettement d’un dossier l’autre…. 

 

IV. Voici cet arrêt

 

 

CAA de DOUAI

N° 19DA01349

2ème chambre
Mme Seulin, président
M. Julien Sorin, rapporteur
M. Baillard, rapporteur public
LEFEBVRE, avocats

Lecture du mardi 24 novembre 2020

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 


Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Mme B… D… et Mme H… A… ont demandé au tribunal administratif de Lille d’annuler la délibération du 27 septembre 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Nieppe a, d’une part, approuvé le principe de la mise en place d’un système de vidéo-protection urbaine ayant pour objectif la sécurité et la tranquillité et, d’autre part, autorisé le maire à engager les procédures de passation des marchés publics correspondants et à signer les actes liés à cette installation.

Par un jugement n° 1710118 du 9 avril 2019, le tribunal administratif de Lille a annulé cette délibération en tant seulement qu’elle approuve la mise en place d’un système de vidéo-protection et rejeté le surplus des conclusions en annulation.

Procédure devant la cour :

Par une requête, enregistrée le 10 juin 2019, la commune de Nieppe, représentée par Me I… G…, demande à la cour :

1°) d’annuler ce jugement ;

2°) de rejeter les conclusions de première instance de Mme D… et de Mme A… ;

3°) de mettre à leur charge une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
———————————————————————————————————-

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code de la sécurité intérieure ;
– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de M. Julien Sorin, président-assesseur,
– les conclusions de M. Bertrand Baillard, rapporteur public,
– et les observations de Me C… F… substituant Me E…, représentant Mme D… et Mme A….

Considérant ce qui suit :

1. La commune de Nieppe interjette appel du jugement du 9 avril 2019 par lequel le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 27 septembre 2017 du conseil municipal approuvant le principe de la mise en place d’un système de vidéo-protection urbaine ayant pour objectif la sécurité et la tranquillité.

Sur la recevabilité de la demande de première instance :

2. D’une part, aux termes de l’article L. 2211-1 du code général des collectivités territoriales :  » Le maire concourt à la politique de prévention de la délinquance dans les conditions prévues à la section I du chapitre II du titre III du livre Ier du code de la sécurité intérieure. « . L’article L. 2212-1 du même code dispose :  » Le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’Etat qui y sont relatifs.  » L’article L. 2212-2 de ce code ajoute :  » La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Elle comprend notamment : 1° Tout ce qui intéresse la sûreté et la commodité du passage dans les rues, quais, places et voies publiques (…) 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique (…) « .

3. Aux termes de l’article L. 132-1 du code de la sécurité intérieure :  » Le maire concourt par son pouvoir de police à l’exercice des missions de sécurité publique et de prévention de la délinquance, sauf application des dispositions des articles L. 742-2 à L. 742-7 « . Aux termes de l’article L. 252-1 du même code :  » L’installation d’un système de vidéoprotection dans le cadre du présent titre est subordonnée à une autorisation du représentant de l’Etat dans le département et, à Paris, du préfet de police donnée, sauf en matière de défense nationale, après avis de la commission départementale de vidéoprotection (…) « .

4. Il résulte de ces dispositions que la mise en oeuvre d’un dispositif de vidéo-protection se fait dans le cadre des pouvoirs de police générale du maire, chargé de la mission de surveillance de la voie publique qui relève de la police municipale, après autorisation du préfet agissant dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale.

5. D’autre part, aux termes de l’article L. 2121-29 du code général des collectivités territoriales :  » Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune « .

6. La délibération litigieuse, qui approuve le principe de l’installation d’un dispositif de vidéo-protection sur l’ensemble du territoire de la commune de Nieppe, engage le conseil municipal dans la mise en oeuvre de cette politique publique destinée à assurer la sécurité des citoyens et intéresse les affaires de la commune d’un triple point de vue domanial, avec l’installation de cinquante-huit caméras sur le territoire de la commune, budgétaire avec un coût prévisionnel estimé de 110 000 euros toutes taxes comprises, et de commande publique avec la passation des marchés publics correspondants. Elle ne saurait dans ces conditions, et contrairement à ce que soutient la commune de Nieppe, être regardée comme une simple déclaration d’intention dépourvue de portée juridique, ni comme un acte préparatoire à la décision préfectorale autorisant l’installation du dispositif en cause. Acte faisant grief, le recours contentieux dirigé à son encontre par deux membres du conseil municipal est recevable, alors-même que le maire est seul compétent pour l’exercice des missions de police administrative générale et que l’installation de ce système de vidéo-protection est soumise à l’autorisation préalable du préfet agissant dans le cadre de ses pouvoirs de police spéciale, en vertu de l’article L. 252-1 du code de la sécurité intérieure.

Sur la légalité de la délibération du 27 septembre 2017 :

7. D’une part, aux termes de l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure dans sa rédaction alors applicable :  » La transmission et l’enregistrement d’images prises sur la voie publique par le moyen de la vidéoprotection peuvent être mis en oeuvre par les autorités publiques compétentes aux fins d’assurer : 1° La protection des bâtiments et installations publics et de leurs abords ; 2° La sauvegarde des installations utiles à la défense nationale ; 3° La régulation des flux de transport ; 4° La constatation des infractions aux règles de la circulation ; 5° La prévention des atteintes à la sécurité des personnes et des biens dans des lieux particulièrement exposés à des risques d’agression, de vol ou de trafic de stupéfiants ainsi que la prévention, dans des zones particulièrement exposées à ces infractions, des fraudes douanières prévues par le dernier alinéa de l’article 414 du code des douanes et des délits prévus à l’article 415 du même code portant sur des fonds provenant de ces mêmes infractions ; 6° La prévention d’actes de terrorisme, dans les conditions prévues au chapitre III du titre II du présent livre ; 7° La prévention des risques naturels ou technologiques ; 8° Le secours aux personnes et la défense contre l’incendie ; 9° La sécurité des installations accueillant du public dans les parcs d’attraction « .

8. D’autre part, aux termes de l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales :  » Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal « . Aux termes de l’article L. 212113 du même code :  » Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération « . Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d’une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l’ordre du jour. Le défaut d’envoi de cette note ou son insuffisance entache d’irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n’ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d’une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l’importance des affaires, doit permettre aux intéressés d’appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n’impose pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l’article L. 2121-13 précité, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises.

9. En l’espèce, il est constant que la note explicative de synthèse adressée aux conseillers municipaux dans la perspective de la séance du conseil municipal du 27 septembre 2017 se borne, s’agissant du point 10 relatif à la mise en place d’un système de vidéo-protection, à mentionner le nombre de caméras projeté et le coût prévisionnel de l’installation du dispositif. Elle ne précise en revanche ni la localisation des caméras, ni les espaces publics filmés, ne comporte aucune analyse relative à la situation de la commune de Nieppe en matière de sécurité publique et aux motifs, limitativement énumérés par les dispositions de l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure précitées, pouvant fonder le recours à un tel dispositif, et ne fait état d’aucun élément relatif à la conciliation entre les exigences de sécurité et la préservation des libertés publiques, ni concernant les enjeux budgétaires et financiers de l’installation du dispositif en cause. Les membres du conseil municipal n’ont, ainsi, pas été mis en mesure d’appréhender le contexte ni de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions.

10. Si la commune de Nieppe soutient que, au cours de l’année 2017, les élus ont été informés du projet en cause et se sont vu délivrer les documents nécessaires à l’exercice de leur mandat, elle n’apporte aucun élément de nature à établir la réalité de cette allégation. Les circonstances selon lesquelles des éléments, au demeurant peu précis, ont été apportés au cours de la séance du conseil municipal, le projet avait été rendu public dès le mois de janvier 2017 et Mme D… et Mme A… n’ont pas exercé leur droit à l’information en application des dispositions de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales précitées, ne sont pas de nature à regarder les exigences liées au respect des dispositions de l’article L.2121-12 du même code comme satisfaites.

11. Il résulte de tout ce qui précède que la commune de Nieppe n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Lille a annulé la délibération du 27 septembre 2017 autorisant la mise en place d’un dispositif de vidéo-protection.

Sur les frais liés à l’instance :

12. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que Mmes D… et A…, qui ne sont pas, dans la présente instance, les parties perdantes, versent à la commune de Nieppe la somme qu’elle demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Nieppe une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par Mmes D… et A… et non compris dans les dépens.

DÉCIDE :
Article 1er : La requête de la commune de Nieppe est rejetée.

Article 2 : La commune de Nieppe versera à Mmes D… et A…, prises ensemble, une somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à la commune de Nieppe, à Mme B… D… et à Mme H… A….

N°19DA01349