Cadres dirigeants mutualisés communes/intercommunalités : votre éligibilité s’apprécie via un examen concret des fonctions exercées, séparément [suite et fin]

Un DGS mutualisé ville et agglomération, devenu 6 mois francs avant les municipales, DGS de la ville centre et directeur de cabinet de l’intercommunalité (et démissionnaire de ces deux fonctions juste avant le 1er tour) est-il éligible à l’élection municipale de ladite ville centre ?

Réponse dans le code électoral : OUI, si du moins il n’a pas de délégation de signature en tant que directeur de cabinet (et cela tombe bien car le code ne prévoit pas de telles délégations !).

Réponse du TA de Nîmes PUIS, HIER, DU CONSEIL D’ETAT : OUI bien sûr, sous réserve que ledit candidat n’ait pas été un DGS occulte de l’agglomération, ce que le TA a vérifié in concreto de manière assez détaillée (mais la charge de la preuve incombant aux protestataires [rappel : c’est le nom donné  aux requérants en contentieux électoral]. Mais comme ce n’était pas le cas : exit la protestation électorale des requérants perdants. Reste que les deux jugements rendus vendredi dernier méritent l’examen car ils montrent à quel point le juge va assez au fond dans l’analyse des fonctions exercées, une à une, par le défendeur. 

NB : le I du présent article reprend des écritures de membres du cabinet Landot & associés, en l’espèce Me Laure DEPASSE et Me Lauren CRANCE.

 

I. Plusieurs régimes d’inéligibilité peuvent être à combiner quand on a des postes mutualisés

 

I.A. Un agent communal (DGS ou autre agent…) est éligible dans cette commune s’il a démissionné avant le 1er tour de l’élection municipale

 

Aux termes de l’article L. 231 du code électoral, avant dernier alinéa :

« Les agents salariés communaux ne peuvent être élus au conseil municipal de la commune qui les emploie. Ne sont pas compris dans cette catégorie ceux qui, étant fonctionnaires publics ou exerçant une profession indépendante, ne reçoivent une indemnité de la commune qu’à raison des services qu’ils lui rendent dans l’exercice de cette profession, ainsi que, dans les communes comptant moins de 1 000 habitants, ceux qui ne sont agents salariés de la commune qu’au titre d’une activité saisonnière ou occasionnelle. »

 

Il en résulte que les agents de la commune ne peuvent pas être élus au conseil municipal.

La qualité de « salarié » est indissociable de la perception d’une rémunération de la commune : dès lors qu’il résulte d’une attestation non contestée du comptable communal que l’intéressé ne percevait aucune rémunération de la commune, c’est à tort que le tribunal administratif l’a déclaré inéligible (CE, 6 avril 1990, élections municipales de Vincly, req. n°109307, publié au recueil Lebon).

En outre, l’inéligibilité frappant les agents salariés de la commune ne vaut que durant l’exercice de leurs fonctions (CE, 8 décembre 1989, El. Municipales de Fâches-Thumesnil, req. n° 109006).

Ainsi, l’agent contractuel qui démissionne de ses fonctions avant les élections redevient éligible (CE, 21 décembre 1977, El. Municipales d’Harsault, req. n° 08304, Rec. T. 834 : démission envoyée la veille du scrutin ; CE, 20 janvier 1984, El. Mun. de Villerargues, req. n° 51111, Rec. T. 628 : démission acceptée par le maire deux jours avant le scrutin ; CE, 11 décembre 1996, El. Mun. d’Aix-en-Provence, req. n° 176891).

 

I.B. Un DGS de l’intercommunalité à fiscalité propre (FP) est éligible dans une des communes membres dès lors qu’il a démissionné six mois francs avant l’élection municipale (ou s’il a pris sa retraite avant ladite élection). Pour les directeurs de cabinet de ces intercommunalités à FP n’ayant pas de délégation de fonctions, il n’y a pas en revanche ce délai de six mois.

 

Aux termes de l’article L. 231, alinéa 2, 8° du code électoral :

« Ne peuvent être élus conseillers municipaux dans les communes situées dans le ressort où ils exercent ou ont exercé leurs fonctions depuis moins de six mois : […]

8° Les personnes exerçant, au sein […] d’un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ou de leurs établissements publics, les fonctions de directeur général des services, directeur général adjoint des services, directeur des services, directeur adjoint des services ou chef de service, ainsi que les fonctions de directeur de cabinet, directeur adjoint de cabinet ou chef de cabinet en ayant reçu délégation de signature du président, du président de l’assemblée ou du président du conseil exécutif ; »

Il en résulte que sont inéligibles aux fonctions de conseiller municipal d’une commune membre d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, lorsqu’ils exercent leurs fonctions depuis plus de six mois, notamment :

  • le DGS dudit EPCI à FP ;
  • le directeur de cabinet dudit EPCI bénéficiant d’une délégation de signature.

En revanche, l’agent qui a quitté les fonctions de DGS ou de directeur de cabinet d’un EPCI à fiscalité propre depuis au moins six mois est éligible au conseil municipal d’une commune relevant du ressort territorial de l’EPCI (idem pour celui qui prend sa retraite entre temps).

La jurisprudence va même plus loin et ajoute que (CE, 12 décembre 2014, élections municipales de Laissac, req. n°382528) :

« […] il appartient au juge de l’élection, saisi d’un grief relatif à l’inéligibilité d’un candidat à une élection municipale, de rechercher, lorsque le poste que l’intéressé occupe au sein d’une collectivité territoriale n’est pas mentionné en tant que tel au 8° de l’article L. 231 du code électoral, si la réalité des fonctions exercées ne confère pas à leur titulaire des responsabilités équivalentes à celles qui sont exercées par les personnes mentionnées par ces dispositions »

À ce titre, le juge électoral examine notamment si le candidat exerce des fonctions de direction et d’encadrement équivalentes à celles exercées par les personnes énoncées par le 8° de l’article L. 231 du code électoral.

 

 

 

II. Apports du jugement du TA de Nîmes puis de la décision, hier, du Conseil d’Etat

 

II.A. En l’espèce, un candidat (pour respecter le code électoral !) prend soin de démissionner de son mandat de DGS de l’EPCI à FP (une agglomération), mais il reste DG de la ville centre et directeur de cabinet de l’agglomération jusqu’à peu de temps du scrutin. Le TA de Nîmes confirme que c’est là tout simplement respecter le droit.

 

En l’espèce, M. X, démissionne d’abord de son mandat de DGS de l’agglomération avant le 1/9/2020 (date de début, sinon, de l’inéligibilité) puis avant le 1er tour des municipales de ses fonctions de DGS de la ville centre et de directeur de cabinet de l’agglomération.

Soit :

 

Les requérants querellaient cette personne élue avec sa liste au premier tour (cette personne étant depuis été élue à la présidence de l’agglomération) en arguant d’une inéligibilité, cette personne ayant (ce que nul ne conteste) un rôle important dans le territoire nonobstant sa démission de DGS de l’agglomération.

Le TA de Nîmes a rejeté les protestations électorales déposées à cet effet.

 

II.B. Les enseignements des jugements du TA de Nîmes : classicisme dans le raisonnement ; profondeur dans les vérifications d’espèce (fonction par fonction)

 

Sur le fond, les deux jugements rendus par le TA de Nîmes sont d’un grand classicisme. MAIS il est intéressant de noter :

  • que le TA a engagé un contrôle assez approfondi (la charge de la preuve incombant aux requérants, qui ne se sont pas privés de tenter d’être très prolixes en volume d’écritures (mais pas en preuves de leur démonstration), ainsi que cela est fréquent en électoral…) du point de savoir si le défendeur n’avait pas joué un rôle occulte de DGS. Le TA a pris en compte les réunions tenues, les agendas, les bureaux mêmes, l’existence réelle d’un DGS remplaçant le démissionnaire et doté d’un vrai parcours de dirigeant, etc. Cela indique nettement que quiconque voudrait recourir à la même procédure, mais « pour de faux », risquerait d’encourir la censure du juge.
  • que le TA a (logiquement selon moi mais je ne suis pas neutre dans cette affaire…) refusé de considérer comme étant une délégation de signature le fait que le défendeur était, dans les mois précédent le scrutin, resté le directeur de publication du bulletin intercommunal / municipal (et, de fait, c’est plus là un titre de responsabilité en droit de la presse qu’une délégation ou qu’une responsabilité dans l’enchaînement des délégations de signature propres à une collectivité…)

 

 

Voici ces jugements :

TA Nîmes, 4 décembre 2020, n° 2001467,2001495 puis n0° 2000976 [2 jugements distincts] :

II.C. La confirmation du Conseil d’Etat, hier, est tout à fait claire et confirme que, pour les cadres dirigeants mutualisés communes/intercommunalités, l’éligibilité s’apprécie via un examen concret des fonctions exercées, séparément

 

Le Conseil d’Etat a, pour des raisons de procédure, censuré le jugement du TA.

Mais, reprenant ensuite l’examen au fond, la Haute Assemblée a totalement confirmé l’analyse faite par le TA en première instance.

Le Conseil d’Etat a tout d’abord rappelé que le juge exerce un contrôle in concreto des fonctions exercées. Donc que la réalité des fonctions exercées est ce qui sera apprécié par le juge, ce qui est une jurisprudence d’ailleurs tout à fait constante en ce domaine :

« 7. Il appartient au juge de l’élection, saisi d’un grief relatif à l’inéligibilité d’un candidat à une élection municipale, de rechercher, lorsque le poste que l’intéressé occupe au sein d’une collectivité territoriale n’est pas mentionné en tant que tel au 8° de l’article L. 231 du code électoral, si la réalité des fonctions exercées ne confère pas à leur titulaire des responsabilités équivalentes à celles qui sont exercées par les personnes mentionnées par ces dispositions.»

Puis le Conseil d’Etat reprend la chronologie ci-avant exposée en notant — point central — qu’il y avait bien eu un vrai remplacement aux fonctions abandonnées au fil du temps par la personne que les requérants prétendaient être inéligible :

« 8. Il résulte de l’instruction que R., élu conseiller municipal sur la liste conduite par M. lors du scrutin du 15 mars 2020, a exercé les fonctions de directeur du cabinet de M., maire d’Alès, entre la première élection de ce dernier comme maire, en juin 1995, et 2013. Au cours de cette dernière année, lors de la création de la communauté d’agglomération «Alès Agglomération», établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, R. a été nommé, en qualité d’agent contractuel, directeur général des services de la communauté d’agglomération ainsi que directeur général des services de la commune d’Alès à titre accessoire. A la suite de la fusion d’Alès Agglomération avec trois autres communautés de communes, en 2017, R. a conservé ses fonctions de directeur général des services de la communauté d’agglomération et continué d’exercer en outre, à temps très partiel, celles de directeur général des services de la commune d’Alès. Il a démissionné de ses fonctions de directeur général des services d’Alès Agglomération à compter du 1er septembre 2019, C. étant recruté pour exercer ces fonctions à compter de la même date. Il a démissionné de ses fonctions de directeur général des services de la commune d’Alès le 29 février 2020. S’il a exercé, après le 1er septembre 2019, toujours en qualité d’agent contractuel, les fonctions de directeur du cabinet du président d’Alès Agglomération, il a mis fin à ces fonctions le 29 février 2020. »

 

Donc formellement tout va bien, chaque démission a été faite à temps avant chaque nouvelle échéance en termes d’éligibilité.

OUI MAIS était-ce « pour de vrai » ?

C’est ce que le juge étudie ensuite. Et ce point est central, mais avec bien sûr une charge de la preuve incombant aux parties requérantes, lesquelles bien sûr ne s’étaient pas faites prier pour déverser, comme souvent en de tels contentieux, des semi-remorques de documents plus ou moins pertinents.

Mais — et c’est un des points intéressants de cette affaire — un cadre qui reste directeur de cabient PEUT CONTINUER À PARTICIPER À DES RÉUNIONS du moment que c’est à ce titre et qu’il y a bien un(e) DGS qui assure réellement ses fonctions :

« 10. Si MM. XXX  font valoir que R., en dépit de sa démission des fonctions de directeur général des services d’Alès Agglomération, a continué à exercer, après le 1er septembre 2019, des fonctions équivalentes, en soulignant la participation de l’intéressé à des réunions de l’assemblée délibérante de l’agglomération, à de nombreuses réunions administratives, à des réunions de chantier ainsi qu’à des événements officiels de promotion de l’action de la communauté d’agglomération, il résulte de l’instruction que C., nommé en qualité de directeur général des services à compter du 1er septembre 2019, a effectivement exercé ces fonctions à partir de cette date et que les interventions de R. peuvent se rattacher aux fonctions, qu’il exerçait encore, de directeur de cabinet du président d’Alès Agglomération. »

Sur ce point un conseil est à donner à ceux qui sécurisent ainsi leur éligibilité : il faut donc bien sécuriser la réalité des fonctions du nouveau DGS, en garder des traces, prendre des photographies, garder un maximum de traces par courriel, mettre à jour l’organigramme bien sûr, millimétrer les interventions de celui qui bientôt se présentera aux suffrages de ses concitoyens, garder des vidéos pour éviter qu’une phrase sortie de son contexte ne puisse nuire, etc. 

En l’espèce, un seul impair avait été commis : l’absence de mise à jour de l’ours de la revue locale, pour la mention du directeur de publication. MAIS sur ce point le juge a considéré que faute de responsabilité réelle, faute de délégation de signature, et alors que de toute manière c’est l’exécutif qui eut été responsable en droit de la presse, cet élément n’était pas dirimant.

 

voici cet arrêt rendu hier :

CE, 10 juin 2021, Elections municipales et communautaires d’Alès, n° 448172 et 448364

 

Voir les intéressantes conclusions du Rapporteur public M. Laurent Domingo :

 

DONC CONCRÈTEMENT : 

 

Mutualisation ou non, l’inéligibilité s’apprécie poste par poste, et elle s’apprécie in concreto pour vérifier qu’en réalité la personne n’exerce pas en réalité des fonctions pour lesquelles  il n’est plus désigné.

Mais si, comme en l’espèce, tout a été fait dans les règles et si la personne qui n’exerce plus telle ou telle fonction (autrefois mutualisée) se trouve bien remplacée, réellement, sur son ancien poste qui sinon l’eût conduite à l’inéligibilité… alors la personne est bien éligible.

En pareil cas, il faut donc bien sécuriser la réalité des fonctions du nouveau DGS, en garder des traces, prendre des photographies, garder un maximum de traces par courriel, mettre à jour l’organigramme bien sûr, millimétrer les interventions de celui qui bientôt se présentera aux suffrages de ses concitoyens, garder des vidéos pour éviter qu’une phrase sortie de son contexte ne puisse nuire, etc.