A sol mouvant, droit souple ?

Le « droit souple » donne lieu à des positions plutôt dures, désormais, de la part du juge administratif, avec une extension du domaine du recours pour excès de pouvoir et une grande unification juridique opérée en 2020… La CAA de Bordeaux vient, à ce sujet, de rendre une décision incessante sur l’application du droit souple… aux sols mous (ou plus précisément aux cartes d’aléa de mouvements de terrain).

  • I. Un droit souple au régime unifié et de plus en plus soumis au contrôle du juge
  • II. Une nouvelle extension de ce régime (et de la recevabilité des recours) pour les cartes d’aléa de mouvements de terrain

 

I. Un droit souple au régime unifié et de plus en plus soumis au contrôle du juge

 

Avec l’arrêt GISTI (12 juin 2020, n° 418142), le Conseil d’Etat a unifié le régime juridique de ces éléments de droit souple y compris les lignes directrices, les circulaires, les guides, etc.

Et j’avais fait le point sur cette mini-révolution en droit public, ici, et ce en 3 mn 49 :

https://youtu.be/moPk8paYT8s

De cette nouvelle jurisprudence GISTI, de juin 20200, ressortaient :

  • 1/ un cadre unique (ce qui est nouveau) pour les « documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif »
  • 2/ avec une recevabilité des recours contre ces actes lorsque ceux-ci sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ce qui inclut les actes impératifs (ce qui était déjà le cas) mais aussi les actes ayant un caractère de ligne directrice (ce qui est pus large qu’avant, dont sans doute, en fonction publique, les fameuses lignes directrices de gestion, sauf pour les agents chargés de les mettre en oeuvre).
  • 3/ et avec un office du juge en ce domaine qui en ressort clarifié et unifié.

 

Sources : CE, 12 juin 2020, GISTI, n° 41814 ; pour les circulaires, voir le célèbre arrêt Duvignères (CE, S., 18 décembre 2002, n° 233618 ; voir aussi CE, 20 juin 2016, n° 389730) ; pour les directives de droit national, voir CE, S, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France, rec. p. 750 ; pour le droit souple des autorités de régulation, voir les décisions d’Assemblée du contentieux du CE du 21 mars 2016, Fairvesta International, n° 368082, et Société Numéricable, n° 390023 ; s’agissant du refus d’une autorité de régulation d’abroger un acte de droit souple, voir CE, Section, 13 juillet 2016, Société GDF Suez, n° 388150, p. 384 ; sur les recours contre les actes de droit souple susceptibles d’avoir des effets notables sur les intéressés, voir CE, Ass., 19 juillet 2019, n° 426389. A comparer avec CE, 21 octobre 2019, n°419996 419997 ; pour le cas des décisions des autorités administratives indépendantes non décisoires mais pouvant avoir une influence, voir CE, 4 décembre 2019, n° 416798 et n°415550 (voir aussi CE, 30 janvier 2019, n° 411132 ; CE, 2 mai 2019, n°414410) ; pour les guides voir CE, 29 mai 2020, n° 440452 ; sur l’état du droit quant aux lignes attaquables ou non avant ce nouvel arrêt GISTI voir CE, 3 mai 2004, Comité anti-amiante Jussieu, n° 245961.

Voir aussi  :

 

Reste que les actes de droit souple, notamment ceux des autorités administratives indépendantes et autres organismes publics de régulation, demeurent en fonction de cette grille de lecture parfois (souvent) attaquables en recours pour excès de pouvoir, parfois pas… mais qu’il devient de pus en plus rare de trouver des actes ou des avis de es structures qui n’en soient pas…

Cela dit, par exemple, les nuances ne manquent pas. Ainsi est attaquable en Justice un refus, par la Haute Autorité de santé (HAS), d’abroger une de ses recommandations de bonnes pratiques élaborées  sur la base du 2° de l’article L. 161-37 du code de la sécurité sociale (CSS), mais ce n’est pas sans nuances.

Source : CE, 23 décembre 2020, n° 428284, publié au recueil Lebon. Voir :

 

Il en va de même en matière de guides pédagogiques produits par l’administration, dont certains peuvent être, ou ne pas être, attaquables.

Voir CE, 29 mai 2020, n° 440452  :

 

Naturellement, les normes de l’ARCEP ou de la CNIL sont quant à elles des actes attaquables. Voir :

 

Idem pour une recommandation de l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM), acte susceptible de recours, et ce alors même qu’elle est, par elle-même, dépourvue d’effets juridiques… et il en va de même pour une déclaration de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), en tant qu’autorité de supervision nationale, précisant se conformer aux orientations sur les modalités de gouvernance et de surveillance des produits bancaires de détail émises par l’Autorité bancaire européenne (ABE).

Voir CE, 4 décembre 2019, n° 416798 et n° 415550 [2 esp. différentes] :  voir : Droit souple : le juge de plus en plus dur .

Voir aussi pour les  actes portant « stratégie de trait de côte » dont les effets concrets sont indirects mais qui sont attaquables, voir TA Montpellier, 11 mars 2021, n° 1905928 :

Voir aussi pour l’ARJEL (CE, 24 mars 2021; n° 431786) :

 

 

II. Une nouvelle extension de ce régime (et de la recevabilité des recours) pour les cartes d’aléa de mouvements de terrain

 

 

Saisie de trois recours présentés par des propriétaires de parcelles classées en aléa fort de glissement de terrain par une carte d’aléa élaborée et publiée par les services de l’Etat en dehors de tout processus de révision du plan de prévention des risques naturels, la cour administrative d’appel de Bordeaux admet, contrairement à ce que qu’avait jugé le tribunal administratif, que ces propriétaires sont recevables à demander l’annulation de la décision du préfet refusant de modifier le classement de leur parcelle bien que cette carte d’aléa soit, en elle-même, dépourvue d’effets juridiques.

Les recours portaient sur un refus d’abroger une telle carte de l’aléa mouvements de terrain réalisée en dehors de tout processus de révision du plan de prévention des risques naturels, publiée sur le site internet de la préfecture et accompagnée d’un commentaire selon lequel cette cartographie du risque doit être prise en compte par la commune et l’État, notamment pour ce qui concerne la planification et les autorisations d’urbanisme.

Ce document cartographique a également été transmis aux maires par les services de l’Etat en leur demandant de le prendre en compte immédiatement pour l’application du droit des sols. Au vu du classement issu de cette cartographie, le maire avait d’ailleurs refusé aux requérants des autorisations d’urbanisme ou leur avait opposé des certificats d’urbanisme négatifs dont la cour avait antérieurement confirmé l’annulation, par des arrêts du 29 août 2019 devenus définitifs.

Dans ces affaires, la cour fait une application positive de la décision du Conseil d’Etat, précitée, CE, Section, 12 juin 2020, Groupe d’Information et de Soutien des Immigré.e.s (GISTI), n° 418142 pour apprécier la recevabilité de recours pour excès de pouvoir contre des documents généraux de l’administration. Elle juge, après avoir constaté que la carte d’aléa oriente dès sa communication, de manière significative, les autorités compétentes dans l’instruction des autorisations d’urbanisme et qu’elle est de nature, compte tenu de sa publication sur le site internet de la préfecture, à influer de façon notable sur la valeur vénale des terrains concernés, que le document cartographique et le refus du préfet de le modifier peuvent faire l’objet d’un recours pour excès de pouvoir.

Au fond, dans ces affaires, la cour estime que le classement en aléa fort des parcelles des requérants, qui produisaient plusieurs expertises, est entaché d’erreur manifeste d’appréciation. Elle annule ainsi le refus de l’administration de modifier ce classement et enjoint au préfet d’y procéder dans un délai de 4 mois.

 

Voir CAA Bordeaux, 17 juin 2021, Formation plénière – MM. X., n° n° 19BX00650, à lire ici sur le Jurissite de cette CAA