Une « Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte » est-elle en soi un document attaquable devant le juge administratif ?

L’Etat, en région Occitane, a adopté la « Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte » : un tel document est-il en soi un acte attaquable en recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif  ?  Réponse : OUI. Sur le fond, le le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ce recours, mais il en a accepté le principe, i.e. la recevabilité. Revenons en détails sur ces divers points. 

 

  • I. Cadre juridique des stratégies nationale et régionales (actes de l’Etat) en matière de trait de côte, sur fond d’urgence et de difficultés juridiques en raison de ce que ce domaine relève d’une intersection de compétences (urbanisme, tourisme, GEMAPI, portuaire, etc.). 
  • II. La stratégie régionale est un acte attaquable (assimilable à des lignes directrices selon le TA de Montpellier), mais sur lesquelles le juge exerce, au niveau « des motifs », un niveau limité de contrôle). 
    • II.A. En l’espèce 
    • II.B. Recevabilité. Il semblerait qu’il faille y voir des lignes directrices  (ce qui en droit n’exclut pas, depuis un arrêt de septembre 2020, que l’on soit dans un domaine où un acte à portée réglementaire eût pu être adopté, ce qui conduit à ne pas totalement trancher la question de la portée juridique de ces actes même si ce sont sans doute des lignes directrices sans plus). 
    • II.C. Rejet au fond : indication de ce que le contrôle des juges, pour ce qui est des motifs, se limite à la censure des erreurs manifestes d’appréciation (EMA)
  • Annexe : voici cette décision 


 

I. Cadre juridique des stratégies nationale et régionales (actes de l’Etat) en matière de trait de côte, sur fond d’urgence et de difficultés juridiques en raison de ce que ce domaine relève d’une intersection de compétences (urbanisme, tourisme, GEMAPI, portuaire, etc.). 

 

La Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte a été mise en place en 2012 pour mieux anticiper les évolutions du littoral et faciliter l’adaptation des territoires à ces changements, avec diverses déclinaisons notamment territoriales :

En février 2017, était arrêtée la « stratégie pour la mer et le littoral » (décret 2017-222 du 23 février 2017). Voir :

Le tout dans un cadre où la France devait déjà tenir compte de ses engagements internationaux et de quelques sonnettes d’alarme tirées de-ci, de-là :

  • Les Nations Unies ont imaginé des engagements spécifiques pour un développement durable de la mer et du littoral, lors du sommet de la Terre de Rio+20 en 2012, au travers du texte « L’avenir que nous voulons ». Ils ont été renforcés par les objectifs du développement durable à l’automne 2015, qui inscrivent l’Océan parmi les 17 objectifs de l’horizon 2032.
  • Le GIEC lui-même y est allé de son rapport spécial sur l’Océan.
  • Au niveau européen, la politique maritime intégrée3 définie en 2009 et aboutie en 2012, à Limassol, met au coeur de l’ambition la contribution du maritime à la croissance et à l’emploi de l’Europe, sans attenter à la viabilité indispensable des écosystèmes marins, invitant les États membres à préciser comment ils mettent en oeuvre les modalités de gestion pour un développement durable de la mer et du littoral.
  • La France n’était déjà pas en reste. Un mouvement vers une ambition nationale maritime s’est engagé à l’occasion du Grenelle de la mer en 2009, structuré lors des Assises de la mer et du littoral en 2013, renforcé dans les travaux du Conseil national de la mer et des littoraux en 2014, et a été plus récemment promu au travers de la mobilisation française sur la thématique Océan, à l’occasion de la COP21.

 

Puis était enclenchée la mécanique actuelle à visée intégratrice. Le JO du 5 mai 2017 bâtissait un pont entre la planification maritime (dont « la stratégie nationale pour la mer et le littoral », précitée), d’une part, et le plan d’action pour le milieu marin d’autre part, le tout convergeant dans le document stratégique de façade.

Le noeud (marin, évidemment) entre ces documents est fait via le décret 2017-724 du 3 mai 2017 intégrant la planification maritime et le plan d’action pour le milieu marin dans le document stratégique de façade (NOR: DEVH1632060DELI).

Voir :

 

C’est donc un puzzle qui se compose en sus d’une opération de concertation et de mise en relation d’intérêts parfois opposés, au moment où par ailleurs :

  • la stratégie du trait de côte n’est toujours pas intégrée entièrement à la GEMAPI (voir ici, en dépit des espoirs suscités, puis douchés, au titre de la « proposition Lurton » : voir ici).
  • l’énergie bleue et les ressources maritimes changent nos paradigmes économiques (voir ici)
  • le juge concilie droit de l’environnement et protection du littoral de manière renouvelée (voir par exemple ici), non sans limites toutefois (voir ici)

 

Puis en 2018 vint le temps d’une intense concertation printanière :

 

Cela dit, l’évolution du droit allait moins vite que celle des informations, toujours plus inquiétantes, sur l’évolution du trait de côte et des risques de submersions marines… sur fond d’urgence et de difficultés juridiques en raison de ce que ce domaine relève d’une intersection de compétences (urbanisme, tourisme, GEMAPI, portuaire, etc.).  :

 

Résultat d’un chantier mené par la DREAL Occitanie/DRN, la stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie a été validée en comité d’action régionale le 29 juin 2018. Voir :

 

II. La stratégie régionale est un acte attaquable (assimilable à des lignes directrices selon le TA de Montpellier), mais sur lesquelles le juge exerce, au niveau « des motifs », un niveau limité de contrôle). 

 

II.A. En l’espèce

 

L’Etat, en région Occitane, a adopté la « Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte » : un tel document est-il en soi un acte attaquable en recours pour excès de pouvoir devant le tribunal administratif  ?

Réponse : OUI. Sur le fond, le le tribunal administratif de Montpellier a rejeté ce recours, mais il en a accepté le principe, i.e. la recevabilité.

Le recours avait été déposé par une commune du littoral tendant à l’annulation de la décision préfectorale refusant de modifier le document de « Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie » validé le 20 juin 2018.

 

 

II.B. Recevabilité. Il semblerait qu’il faille y voir des lignes directrices  (ce qui en droit n’exclut pas, depuis un arrêt de septembre 2020, que l’on soit dans un domaine où un acte à portée réglementaire eût pu être adopté, ce qui conduit à ne pas totalement trancher la question de la portée juridique de ces actes même si ce sont sans doute des lignes directrices sans plus).

 

Le tribunal juge tout d’abord recevable le recours en excès de pouvoir contre cet acte en considérant que, s’il se présente comme une aide à la réflexion et à la décision pour définir les modes de gestion du trait de côte, il comporte toutefois des formulations impératives telles que « Les projets de protection seront conformes au tableau prévu au chapitre 5 de la présente stratégie » ou encore « La construction de nouveaux ouvrages de protection dure sur ces espaces est proscrite », et conditionne les demandes d’autorisations de travaux sur le domaine public maritime et l’octroi de subventions au classement de la zone littorale par ce document, selon des critères d’enjeux et de vulnérabilité.

Le tribunal considère ainsi que ces prescriptions s’apparentent à des lignes directrices, susceptibles d’avoir des effets notables notamment sur les territoires des communes du littoral.

Ce point est important. On aurait pu y voir un acte non attaquable, voire préparatoire. Ou carrément un acte réglementaire pouvant donner lieu à exception d’illégalité par exemple.

Le TA de Montpellier a préféré y voir des lignes directrices.

Rappelons ce dont nous parlons. Avec l’arrêt GISTI (12 juin 2020, n° 418142), le Conseil d’Etat a unifié le régime juridique de ces éléments de droit souple y compris les lignes directrices, les circulaires, les guides, etc.

Et j’avais fait le point sur cette mini-révolution en droit public, ici, et ce en 3 mn 49 :

https://youtu.be/moPk8paYT8s

De cette nouvelle jurisprudence GISTI, de juin 20200, ressortaient :

  • 1/ un cadre unique (ce qui est nouveau) pour les « documents de portée générale émanant d’autorités publiques, matérialisés ou non, tels que les circulaires, instructions, recommandations, notes, présentations ou interprétations du droit positif »
  • 2/ avec une recevabilité des recours contre ces actes lorsque ceux-ci sont susceptibles d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre. Ce qui inclut les actes impératifs (ce qui était déjà le cas) mais aussi les actes ayant un caractère de ligne directrice (ce qui est pus large qu’avant, dont sans doute, en fonction publique, les fameuses lignes directrices de gestion, sauf pour les agents chargés de les mettre en oeuvre).
  • 3/ et avec un office du juge en ce domaine qui en ressort clarifié et unifié.

 

Sources : CE, 12 juin 2020, GISTI, n° 41814 ; pour les circulaires, voir le célèbre arrêt Duvignères (CE, S., 18 décembre 2002, n° 233618 ; voir aussi CE, 20 juin 2016, n° 389730) ; pour les directives de droit national, voir CE, S, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France, rec. p. 750 ; pour le droit souple des autorités de régulation, voir les décisions d’Assemblée du contentieux du CE du 21 mars 2016, Fairvesta International, n° 368082, et Société Numéricable, n° 390023 ; s’agissant du refus d’une autorité de régulation d’abroger un acte de droit souple, voir CE, Section, 13 juillet 2016, Société GDF Suez, n° 388150, p. 384 ; sur les recours contre les actes de droit souple susceptibles d’avoir des effets notables sur les intéressés, voir CE, Ass., 19 juillet 2019, n° 426389. A comparer avec CE, 21 octobre 2019, n°419996 419997 ; pour le cas des décisions des autorités administratives indépendantes non décisoires mais pouvant avoir une influence, voir CE, 4 décembre 2019, n° 416798 et n°415550 (voir aussi CE, 30 janvier 2019, n° 411132 ; CE, 2 mai 2019, n°414410) ; pour les guides voir CE, 29 mai 2020, n° 440452 ; sur l’état du droit quant aux lignes attaquables ou non avant ce nouvel arrêt GISTI voir CE, 3 mai 2004, Comité anti-amiante Jussieu, n° 245961.

Voir aussi  :

 

Si l’acte en question était « réglementaire », nul doute que la commune pouvait tenter de demander son abrogation pour l’avenir et donc d’attaquer le refus de modifier cet acte pour l’avenir.

Mais le Conseil d’Etat a admis un mode d’attaque analogue pour les lignes directrices (voir surtout CE, 23 décembre 2020, n° 428284, publié au rec.) :

 

Ajoutons que les champs d’action des uns et des autres peuvent se recouper puisqu’il peut y avoir adoption de lignes directrices dans les domaines où pourtant l’administration dispose d’un pouvoir réglementaire (CE, 21 septembre 2020, n° 428683):

 

Conclusion : il semblerait qu’il faille voir dans un tel schéma régional du trait de côte des lignes directrices  (ce qui en droit n’exclut pas, depuis un arrêt de septembre 2020, que l’on soit dans un domaine où un acte à portée réglementaire eût pu être adopté, ce qui conduit à ne pas totalement trancher la question de la portée juridique de ces actes — acte réglementaire ou simple ligne directrice — même si ce sont sans doute des lignes directrices sans plus).

 

II.C. Rejet au fond : indication de ce que le contrôle des juges, pour ce qui est des motifs, se limite à la censure des erreurs manifestes d’appréciation (EMA)

 

Le tribunal juge ensuite au fond que le classement de la zone en litige en « enjeux diffus et/ou déplaçables de priorité 1  » et non en « espace urbanisé avec une urgence à agir de priorité 1 » n’était pas entaché d’erreur manifeste d’appréciation dès lors qu’elle est occupée par des campings et que les bâtiments construits entièrement en dur se situaient au-delà de la bande de 150 mètres du littoral ou sont protégés à moyen terme de l’érosion par un cordon dunaire massif situé au droit d’ouvrages en enrochements.

Cette information est importante : elle souligne que le contrôle opéré par le juge, au moins du point de vue du TA de Montpellier (et qui nous semble tout à fait classique) est celui d’un contrôle restreint de ces  motifs : celui de l’erreur manifeste d’appréciation (i.e. de l’immense plantade…).

NB : ce que l’on appelle le « contrôle des motifs », pour reprendre l’expression usuelle forgée par le professeur Léon Michoud  (voir ici) au début du XXe siècle (Etude sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration, R.G.A, 1914, T. 3, p. 9 ; voir aussi R. Bonnard :«le pouvoir discrétionnaire des autorités administratives et le recours pour excès de pouvoir», RDP, 1923, p. 363 à 392.) porte sur le contrôle de la pertinence même, en opportunité, d’une décision administrative (contrôle de proportionnalité en matière de police administrative ; de coût bilan -avantages en aménagement, de l’erreur manifeste d’appréciation en cas de contrôle restreint… comme en l’espèce).

A comparer avec le contrôle du schéma de mise en valeur de la mer ( Conseil d’État, 2ème et 7ème sous-sections réunies, 3 mars 2008, 278168, Publié au recueil Lebon, ASSOCIATION PROTECTION ET AMENAGEMENT DE LEGE CAP FERRET) ou avec un schéma d’aménagement de plage (Conseil d’État, 6ème – 1ère chambres réunies, 9 octobre 2017, 396801, association des exploitants de la plage de Pampelonne)

 

Annexe : voici cette décision

 

TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE MONTPELLIER

N° 1905928

___________

Commune de VIAS ___________

M. Souteyrand Président-rapporteur ___________

M. Lauranson Rapporteur public _________

Audience du 25 février 2021 Décision du 11 mars 2021 ___________

01-01-05-03-03 24-01-02
C+

RÉPUBLIQUE FRANÇAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS

Le tribunal administratif de Montpellier (4ème Chambre)

_

Vu la procédure suivante :

Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement le 8 novembre 2019 et le 4 août 2020, la commune de Vias, représentée par Me G, demande au tribunal :

1°) d’annuler la décision du 11 avril 2019 par laquelle le sous-préfet de Béziers a rejeté sa demande du 31 janvier 2019 tendant, d’une part, à la modification de la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie validée le 20 juin 2018 et, d’autre part, à la possibilité d’installer des atténuateurs de houle sur le domaine public maritime au droit de la côte Ouest de la commune de Vias ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux formé le 8 juillet 2019 ;

2°) d’annuler la décision du 8 janvier 2020 portant refus de subventionner des atténuateurs de houle au droit de la côte Ouest de la commune ;

3°) d’enjoindre à l’Etat de modifier la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie pour classer la côte Est de Vias parmi les espaces urbanisés et inscrire les atténuateurs de houle parmi les modes de gestion douce admis dans les espaces d’enjeux diffus ;

4°) de condamner l’Etat à lui verser la somme de 1 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

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Elle soutient que :

– sa requête conserve son objet car le courrier du préfet de l’Hérault en date du 8 janvier 2020 ne se prononce pas sur la demande de la commune portant sur le principe de l’occupation du domaine public maritime et porte également refus de l’Etat de subventionner le projet d’atténuateurs de houle ;

– sa requête est recevable car la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte doit être regardée comme un acte de droit souple comportant des effets notables, en prévoyant des recommandations présentant le caractère de prescriptions et en imposant certains comportements déterminés ;

– les décisions en litige sont entachées d’un défaut de motivation, en méconnaissance de l’article L. 211-1 du code des relations entre le public et l’administration ;

– la décision refusant de modifier la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte est illégale puisque ladite Stratégie est elle-même entachée d’illégalité, le préfet de la région Occitanie ayant excédé sa compétence dès lors, d’une part, que l’exigence de conformité qui conditionne l’autorisation de projets de protection du trait de côte sur le domaine public maritime ne repose ni sur la vocation des zones concernées ni sur des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques, comme le prévoit l’article L. 2124-1 du code général de la propriété des personnes publiques, ni sur la conservation du domaine ou un motif d’intérêt général suffisant et, d’autre part, qu’aux termes de l’article L. 321-14 du code de l’environnement, c’est la Région qui est compétente pour fixer les règles générales pour la gestion de l’évolution du trait de côte ;

– les décisions refusant de modifier la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte sont illégales en raison d’une erreur entachant le zonage retenu pour la côte Est de Vias, laquelle aurait dû être classée en tant qu’espace urbanisé de priorité 1 et non en tant qu’espace à enjeux diffus de priorité 1 ;

– les décisions rejetant la demande relative à la possibilité d’installer des atténuateurs de houle sur la côte Ouest de la commune sont illégales en ce qu’elles ne reposent sur aucune des considérations présidant à l’octroi des décisions d’utilisation du domaine public maritime ;

– le principe d’égalité a été méconnu en raison de la différence de traitement observable avec la zone du lido de Sète à Marseillan dans laquelle des atténuateurs de houle ont été installés.

Par un mémoire en défense, enregistré le 6 juillet 2020, le préfet de l’Hérault conclut à l’irrecevabilité des conclusions de la requête dirigées contre la décision de refus de modification du SRGITC, au non-lieu à statuer sur les conclusions de la requête aux fins d’annulation de la décision implicite de rejet de la demande d’installation d’atténuateurs de houle et au rejet du surplus des conclusions.

Il fait valoir que :

– les conclusions de la requête aux fins d’annulation de la décision implicite de rejet de la demande d’installation d’atténuateurs de houle sont devenues sans objet dès lors qu’il a favorablement répondu à sa demande par un courrier du 8 janvier 2020 ;

– les conclusions de la requête dirigées contre la décision de refus de modification du SRGITC sont irrecevables en raison de l’absence de caractère décisoire et de portée normative de la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte et alors, qu’en tout état de cause, la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte ne fait pas grief à la commune ;

– en cas d’annulation des décisions contestées, aucune mesure d’injonction ne saurait être prononcée ;

– le zonage retenu pour la côte Est de Vias est pertinent ;

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– l’implantation d’une protection géotextile sur la côte Est de Vias n’est pas pertinente car l’efficacité de ces ouvrages n’est pas démontrée dans la durée, et que le matériau constitutif des modules géotextiles finit par se désagréger, polluant ainsi l’environnement proche.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
– le code des relations entre le public et l’administration ; – le code général de la propriété des personnes publiques ; – le code de l’environnement ;
– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de M. Souteyrand, président,
– les conclusions de M. Lauranson, rapporteur public,
– et les observations de Me G pour la commune de Vias.

Vu la note en délibéré enregistrée le 26 février 2021 pour la commune de Vias.

Considérant ce qui suit :

1. En continuité de la Stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte, lequel recouvre la bande littorale des 150 mètres, le préfet de la région Occitanie a validé le 20 juin 2018 une Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie (SRGITC), pour la période 2018-2050, dans laquelle la côte Est de la commune de Vias, située dans le département de l’Hérault, est classée en espace d’enjeux diffus de priorité 1, dans lequel des travaux de prévention correspondant à une « gestion dure » de l’érosion marine sont incompatibles avec la stratégie définie par l’Etat. Le maire de Vias a saisi, le 31 janvier 2019, le sous-préfet de Béziers aux fins de modifier le classement de la côte Est (Vias-Plage) et d’autoriser la réalisation d’atténuateurs de houle au droit de la côte Ouest, mais ce dernier lui a indiqué le 11 avril 2019 que ce classement serait maintenu et précisé que l’Etat ne subventionnerait pas les atténuateurs de houle au motif ce que ce type de protection est contraire à la SRGITC. Toutefois en réponse au courrier du 8 juillet 2019 par lequel le maire de Vias a réitéré ses demandes, le préfet de l’Hérault a, le 8 janvier 2020, confirmé que l’Etat ne subventionnera pas d’atténuateurs de houle à Vias plage sans disposer d’un retour d’expérience d’au moins 10 ans, tout en laissant à la commune de Vias ou à la communauté d’agglomération Hérault Méditerranée la possibilité de déposer un dossier de protection contre l’érosion sur la côte Ouest de Vias comprenant un atténuateur de houle, pour lequel le préfet indique en conclusion qu’il ne s’opposera pas à la mise en oeuvre. Par la présente requête, la commune de Vias demande, d’une part, l’annulation de la décision du 11 avril 2019 refusant de modifier la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte (SRGITC) de « enjeux diffus de priorité 1 » à « espace urbanisé avec une urgence à agir de priorité 1 » pour le secteur Est et refusant d’autoriser la réalisation d’un atténuateur de houle sur la côte Ouest de Vias, et d’autre part, l’annulation de la décision du 8 janvier 2020 portant refus de subventionner les atténuateurs de houle.

Sur le non-lieu à statuer :

2. Il est constant que, dans son courrier susmentionné du 8 janvier 2020, le préfet de l’Hérault a informé le maire de Vias que si l’Etat ne subventionnera pas le dispositif d’atténuateur

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de houle sur la côte Ouest de Vias envisagé par la commune sur le domaine public maritime, il ne s’opposera toutefois pas à ce projet qui sera instruit pas ses services. Il n’y a donc pas lieu de statuer sur les conclusions de la commune de Vias aux fins d’annulation de la décision du 11 avril 2019 du sous-préfet de Béziers en tant qu’elle rejetterait la demande d’installation des atténuateurs de houle sur le domaine public maritime au droit de la côte Ouest de la commune.

Sur la fin de non-recevoir opposée par le préfet de l’Hérault :

3. En l’espèce, alors que la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie se présente comme une aide à la réflexion et à la décision pour définir les modes de gestion du trait de côte, elle comporte toutefois, dans le document qui la matérialise, des formulations impératives telles que « Les projets de protection seront conformes au tableau prévu au chapitre 5 de la présente stratégie » ou encore « La construction de nouveaux ouvrages de protection dure sur ces espaces est proscrite ». Il ressort toutefois des pièces du dossier que ces prescriptions qui, contrairement à ce que le préfet fait valoir, s’apparentent bien à des lignes directrices pour l’instruction par les services de l’Etat des demandes d’autorisation de travaux sur le domaine public maritime, et de subvention de ceux-ci, présentées par les communes littorales dont la côte, comme en l’espèce celle de la commune de Vias, est soumise à des phénomènesd’érosion constants que de telles lignes directrices sont ainsi susceptibles d’avoir des effets notables sur les territoires de ces communes. Il suit de là que la fin de non-recevoir opposée par le préfet doit être écartée.

Sur les conclusions à fin d’annulation :

En ce qui concerne les décisions portant refus de la modification de la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte :

4. En premier lieu, pour rejeter la demande de la commune tendant à la modification du classement au SRGITC de la côte Est de Vias, le sous-préfet de Béziers lui a notamment opposé que : « Les différents types d’espaces de la SRGITC ne se calent pas sur les zonages des documents d’urbanisme existants, mais prennent en compte la physionomie de l’occupation des espaces au regard de leur vulnérabilité face aux aléas littoraux. Cette vulnérabilité se base sur les épisodes passés et sur les études prospectives récentes. En tenant compte de ces paramètres, la côte Est de Vias est inscrite comme espace à enjeux diffus. Cet espace est inscrit à la SRGITC en priorité 1 en raison de la dynamique érosive du secteur et surtout par la présence des enrochements de haut de plage, au droit des établissements d’hôtellerie de plein air qui accélèrent l’érosion. Des réflexions de restructuration ou d’adaptation de ces établissements sont à engager, pour anticiper les évolutions probables de la plage à moyen terme. ». Se faisant, le sous-préfet de Béziers a suffisamment motivé sa décision.

5.En deuxième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 321-14 du code de l’environnement, créé par l’article 159 de la loi 8 août 2016 : « Lorsque la région comporte des territoires littoraux, le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires, mentionné à l’article L. 4251-1 du code des collectivités territoriales, ou le schéma d’aménagement régional valant schéma de mise en valeur de la mer, mentionné à l’article L. 4433- 15 du même code, peut fixer des objectifs de moyen et long termes en matière de gestion du trait de côte. Il précise les règles générales d’un projet de territoire qui permet d’anticiper et de gérer les évolutions du trait de côte, portant notamment sur les mesures d’amélioration des connaissances, de préservation et de restauration des espaces naturels ainsi que de prévention et d’information des populations. Il détermine les modalités d’un partage équilibré et durable de la ressource sédimentaire. ».

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6. La compétence que tire la Région, en application de ces dispositions, pour préciser les règles générales d’un projet de territoire permettant d’anticiper et de gérer les évolutions du trait de côte portant notamment sur les mesures d’amélioration des connaissances, de préservation et de restauration des espaces naturels, ne fait pas obstacle, notamment en l’absence d’objectifs en matière de gestion du trait de côte au schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires ou au schéma d’aménagement régional, à ce que l’Etat élabore un cadre technique, en fonction de la vulnérabilité du trait de côte des différentes zones du littoral, selon leur degré respectif d’exposition au risque d’érosion combiné avec la prise en compte des enjeux humains et économiques constatés, pour apprécier l’éligibilité, aux subventions qu’il attribue, des travaux de protection du littoral envisagés, dans ces mêmes zones, par les communes ou les établissements publics locaux sur ou dans le domaine public maritime, dont la gestion relève au surplus de la seule compétence de l’Etat.

7. D’autre part, eu égard à ce qui vient d’être dit au point précédent, est sans influence sur la compétence du préfet de la région Occitanie pour élaborer une Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie, et notamment pour fixer des recommandations conditionnant l’octroi des décisions d’utilisation du domaine public maritime, la circonstance que ce dispositif ne répond pas directement à des impératifs de préservation des sites et paysages du littoral et des ressources biologiques, comme le prévoit l’article L. 2124-1 du Code général de la propriété des personnes publiques.

8. Par suite, il y a lieu d’écarter les deux branches du moyen tiré de ce que le préfet de la région Occitanie était incompétent pour élaborer, selon les critères qu’il s’est fixé, une Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie.

9. En dernier lieu, la côte Est de Vias, qui correspond au secteur de Vias-Plage est classée parmi les « espaces d’enjeux diffus et/ou déplaçables de priorité 1 » de la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie, lesquels correspondent à des espaces naturels comportant des enjeux bâtis ou des infrastructures, des espaces avec des constructions isolées soumis à un aléas érosion modéré, des enjeux éloignés de plus de 150 mètres du rivage ou protégés par un massif dunaire ou bien situés en altitude et des espaces ayant fait l’objet d’aménagements qui ont permis la stabilisation du trait de côte sur le long terme. La commune revendique son reclassement, a minima, dans la catégorie « espaces urbanisés de priorité 2 », dans lesquels une gestion dite « dure » de l’érosion marine est compatible, notamment par la mise en place des atténuateurs de houle, et qui correspondent à « des espaces où les zones côtières sont fortement urbanisées et sur lesquelles les hébergements et infrastructures sont construits en dur, donc plus difficilement déplaçables que des hébergements de type camping ».

10. Il ressort des pièces du dossier que le secteur de Vias-plage est principalement occupé, dans et en amont de la bande des 150 mètres du littoral, par des campings, les enjeux correspondant aux bâtiments construits entièrement en dur sont situés au-delà de cette bande ou sont protégés à moyen terme de l’érosion par cordon dunaire massif situé au droit d’ouvrages en enrochements. La commune de Vias n’établit donc pas, que les caractéristiques du secteur de Vias- plage correspondent à celles susmentionnées des espaces urbanisés de priorité 2. Par suite, et alors qu’au surplus le classement de ce secteur n’est pas définitivement fixé puisque la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte fait l’objet d’une réévaluation tous les 6 ans, ce classement n’apparaît pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation

11. Par suite, il y a lieu de rejeter les conclusions tendant à l’annulation des décisions portant refus de la modification de la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte.

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En ce qui concerne la décision rejetant toute subvention pour l’installation d’atténuateurs de houle dans le domaine public maritime au droit de la côte ouest de la commune de Vias :

12. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier qu’en constatant que la côte ouest de la commune de Vias est affectée d’une érosion constante depuis plusieurs années tout en opposant à la commune, pour refuser la subvention qu’elle sollicitait pour l’installation d’atténuateurs de houle dans le domaine public maritime, que ceux-ci n’apportent pas de solution reconnue à l’érosion marine des côtes, et qu’un tel aménagement n’est pas cohérent avec la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie, le préfet de l’Hérault n’a pas entaché sa décision d’une insuffisance de motivation.

13. En deuxième lieu, il est constant que la côte ouest de Vias est, à l’instar de la côte Est, classée dans la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie parmi les « espaces d’enjeux diffus et/ou déplaçables de priorité 1 », lesquels, cela a été dit au point 1., sont considérés comme incompatibles avec une gestion dite « dure » de l’érosion marine, notamment par la mise en place des atténuateurs de houle. De sorte que si, pour des aménagements de protection du littoral, la Stratégie prévoit des « principes et recommandations » guidant l’octroi des subventions de l’Etat, ceux-ci ne lui sont opposables que dans la mesure où la demande concerne tout d’abord des aménagements compatibles avec les caractéristiques de l’espace côtier en cause. Par suite, en refusant la subvention sollicitée par la commune de Vias en vue de l’installation d’atténuateurs de houle sur sa côte ouest, le préfet de l’Hérault n’a pas méconnu les règles que l’Etat s’est fixé, pour leur attribution, dans la Stratégie régionale de gestion intégrée du trait de côte Occitanie et n’a, en tout état de cause, pas entaché sa décision d’une erreur de droit.

14. En dernier lieu, la commune de Vias se prévaut d’une différence injustifiée de traitement par l’Etat de sa demande de subvention par rapport à la commune de Sète, qui serait constitutive d’une violation du principe d’égalité et caractériserait une rupture d’égalité devant les charges publiques, au motif que des atténuateurs de houle ont été installés sur le domaine public maritime, pour la protection du lido de Sète à Marseillan. Mais, il ressort des pièces du dossier que les deux communes ne sont pas placées dans la même situation au regard des enjeux liés à l’érosion du Trait de côte. D’une part, le secteur du lido de Sète à Marseillan, est un cordon littoral enfermé entre la mer et l’étang de Thau, ce qui ne correspond pas à la situation de la côte littorale Ouest de Vias, uniquement bordée par la mer. D’autre part, si une partie du secteur du lido de Sète à Marseillan est seulement classée en « espace d’enjeux diffus de priorité 2 », alors que la côte Ouest de la commune est classée en « espace d’enjeux diffus de priorité 1 », il demeure que l’autrepartie du lido de Sète à Marseillan est classée en « espace urbain de priorité 2 ». Par ailleurs, à supposer même établie la similitude des situations entre les deux communes, le principe d’égalité ne serait pas davantage méconnu en raison de motifs d’intérêt général justifiant la position du préfet de l’Hérault tant au regard de la protection du domaine public maritime de l’Etat, la mise en place d’atténuateurs de houle étant source de pollution par désagrégation des modules géotextiles dans la mer, que de l’impact financier de l’installation d’atténuateurs de houle. Par conséquent, le moyen tiré de la violation du principe d’égalité doit être écarté.

15. Il résulte de ce qui précède que les conclusions de la commune de Vias aux fins d’annulation de la décision du 8 janvier 2020 portant refus de subventionner les atténuateurs de houle doivent être rejetées.

Sur les conclusions à fin d’injonction :

16. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d’annulation présentées par la commune de Vias, n’implique aucune mesure d’exécution au sens des articles L. 911-1 et suivants

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du code de justice administrative. Par suite, les conclusions à fin d’injonction présentées par la requérante ne peuvent qu’être rejetées.

Sur les frais liés au litige :

17. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Vias demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.

D E C ID E :

Article 1er : La requête présentée par la commune de Vias est rejetée.
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la commune de Vias et au préfet de l’Hérault.

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Délibéré après l’audience du 25 février 2021, à laquelle siégeaient :

M. Souteyrand, président,
M. Rousseau, premier conseiller, M. Huchot, premier conseiller.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 mars 2021. Le président-rapporteur,

L’assesseur le plus ancien,

M. Rousseau

E. Souteyrand

La greffière,

M-A. Barthélémy

La République mande et ordonne au préfet de l’Hérault en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.

Pour expédition conforme,

N°1905928 8 Montpellier, le 11 mars 2021.
Le greffier,

M-A. Barthélémy