Une procédure administrative peut-elle être à 100 % numérique ? Oui mais avec d’importantes garanties… et PAS pour les cas complexes ou les publics sensibles

Notre Pays vit, comme tous les autres, une révolution numérique.
L’administration numérique a connu quelques belles aventures, notamment en Estonie.

Mais, en raison notamment de cette fracture numérique… a-t-on le droit de prévoir une procédure administrative purement numérique ?

NON a répondu le juge administratif, sauf texte contraire, en 2019. Dans la foulée, deux TA au moins avaient censuré le « tout numérique ».

Ce jour, le Conseil d’Etat vient d’apporter un mode d’emploi un brin plus nuancé. Le tout numérique n’est pas interdit s’il est accompagné de certaines garanties… MAIS — et c’est l’essentiel — le tout numérique est BANNI pour les sujets complexes et/ou les publics sensibles (i.e. fragiles). Bref le tout numérique est encadré dans certains domaines, et banni (besoin d’une alternative offerte par l’administration) pour les cas complexes ou sensibles.

I. Une numérisation à marche forcée

II. Le numérique, du point de vue de l’administré, est un droit, pas un devoir 

III. Les positions, plus audacieuses du TA de La Guyane puis du TA de Strasbourg

IV. La position du Conseil d’Etat, ce jour: le tout numérique est encadré dans certains domaines, et banni (besoin d’une alternative offerte par l’administration) pour les cas complexes ou sensibles.

 

 

I. Une numérisation à marche forcée

 

La France a été désignée en 2014 par l’Organisation des Nations Unies comme la nation la plus avancée en Europe, et la quatrième dans le monde, pour l’administration numérique.

Selon la Commission européenne en 2018, la France était à la 13e place européenne en matière de services publics numériques mais en 4e place pour l’open data.
Mais reste à réparer, à combler, la fracture numérique…

Voici les étapes de la création à marche forcée de notre administration numérique :

• 1998 : programme d’action gouvernemental pour la société de l’information (PAGSI)
• 2000 : Service-public.fr ; généralisation des téléprocédures
• 2003 puis 2004-2007 : ADministration ÉLEctronique (ADELE) ; Agence pour le développement de l’administration électronique (ADAE)
• 2008 : plan « France numérique 2012 »
• 2011 : data.gouv.fr / mission Etalab
• 2012 : Secrétariat général à la modernisation de l’action publique (SGMAP), puis comités interministériels de la modernisation de l’action publique (CIMAP), réseau interministériel de l’État (RIE) et projet de « l’État plateforme » ; Un décret du 1er août 2014 ; réseau interministériel de l’État (RIE)
• Fin 2015 : service numérique de saisie par voie électronique (SVE) – dans les mêmes conditions qu’une saisine postale pour près de neuf démarches administratives sur dix s’agissant des administrations étatiques.
• 2016 : France Connect
• 2016 : loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 ; décret n° 2016-1411 du 20 octobre 2016 relatif aux modalités de saisine de l’administration par voie électronique ; Décret n° 2016-1491 du 4 novembre 2016 relatif aux exceptions à l’application du droit des usagers de saisir l’administration par voie électronique concernant les démarches effectuées auprès des collectivités territoriales, de leurs établissements publics ou des établissements publics de coopération intercommunale ; décret 2016-1829 du 22 décembre 2016 NOR : PRMX1631163D)
• 2017 : circulaire ARCB1711345C du 10 avril 2017
• 2017 : décret 2017-1728 du 21 décembre 2017 sur le recommandé numérique
• 2017 : plan « Préfectures nouvelle génération » (PPNG) ; nouvelle extension pour l’Agence nationale des titres sécurisés (ANTS) et les nouveaux centres d’expertise et de ressources des titres (CERT)
• puis développement des « startups d’État » au sein du SGMAP ; entrepreneurs d’intérêt général (EIG)
• octobre 20017 : programme Action publique 2022, piloté par la direction interministérielle du numérique(DINUM) et par la direction interministérielle de la transformation publique (DITP)
• Six comités interministériels de la transformation publique (CITP) depuis février 2018 ; guichet unique internet des formalités ; France Expérimentation ; boutons « je donne mon avis » ; observatoire de la qualité des démarches ; programme Services publics + ; laboratoire pour l’intelligence artificielle (Lab IA) ; observatoire de la qualité des démarches en ligne permet ; nombreuses dématérialisations (marchés publics, urbanisme…) ; partage des données des usagers entre administrations par défaut (selon le principe « dites-le-nous une fois « ) ; guichet unique associations ; nombreuses évolutions en matière de données y compris d’open data des décisions de Justice… futur « sac à dos numérique de l’agent public » (outils visio etc.) ; fonds pour la transformation de l’action publique au titre du Grand plan d’investissement 2018-2022 ; une enveloppe d’un milliard d’euros consacrée à la transformation numérique de l’État dont le fonds d’innovation et de transformation numérique (FITN) …
• dématérialisation des 250 démarches administratives les plus utilisées par les Français d’ici mai 2022. Stratégie nationale pour un numérique inclusif ; déploiement d’un Espace France services.

 

 

II. Le numérique, du point de vue de l’administré, est un droit, pas un devoir

 

Le Conseil d’Etat a clairement interprété les articles L. 112-8, L. 112-9 et L. 112-10 du CRPA comme créant, par principe, un droit, pour les usagers, à saisir l’administration par voie électronique (sous quelques réserves formulées par la loi et surtout par décret).

Mais la Haute Assemblée a noté en 2019 que ce textes ne prévoient en revanche aucune obligation de saisine électronique. Donc, cette saisine de l’administration par voie électronique est, pour les usagers, un droit mais ne peut être transformée en devoir. Même si ce point n’est pas énoncé aussi clairement dans l’arrêt dont l’objet était autre.

Un droit, pour les usagers, à accéder à l’administration par voie numérique, ne veut pas dire que l’administration, en retour, peut imposer le 100 % numérique

Source : CE, 27 novembre 2019, La Cimade et autres, n° 422516, à publier aux tables du rec.

Image par Pete Linforth de Pixabay

 

III. Les positions, plus audacieuses du TA de La Guyane puis du TA de Strasbourg préfiguraient déjà celles du Conseil d’Etat

 

III.A. Le TA de La Guyane

 

Le TA de la Guyane est allé plus loin. En l’espèce, le Préfet avait imposé, en droit des étrangers, une procédure dématérialisée :

• de rendez-vous en ligne, et seulement en ligne par Internet, avant toute démarche ensuite de titre séjour ou le renouvellement de celui-ci.
• de demande de titre qu’en déposant la totalité de leur dossier par voie dématérialisée.

De telles exigences étaient-elles, en droit, une simple « pré-démarche » ? Non répond le TA qui y voit une démarche administrative.

De tels téléservices sont régies par l’article 1er de l’ordonnance n° 2005-1516 du 8 décembre 2005 dont, sans grande surprise, le TA démontre qu’elles sont applicables à de telles procédures :

« Il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux de la Commission nationale de l’informatique et des libertés, qu’un téléservice est un « guichet d’accueil » numérique qui doit permettre à un usager d’obtenir une prestation, de faire valoir un droit, de satisfaire une obligation légale ou de demander un document. En revanche, ne constitue pas un téléservice notamment un simple accès à des ressources documentaires numériques, un site internet diffusant des informations généralistes sur l’organisation des services administratifs ou encore l’inscription à une newsletter ou à un bulletin municipal.»

La Préfecture, au sens de ce régime, défendait que l’inscription (prise de RDV ; remplissage de dossier…) n’était au sens de ce régime, qu’une « pré-démarche », ce qui était entendable. Mais le TA rejette cette défense, au motif de la relative complexité et complétude de la démarche demandée en ligne :

« Dès lors, contrairement à ce que fait valoir le préfet de la Guyane et eu égard à la définition donnée par les dispositions précitées de l’ordonnance du 8 décembre 2005, ces formalités ne sont pas constitutives d’une « pré-démarche » isolée mais de l’introduction d’une seule et même démarche administrative en vue de l’obtention d’une prestation. De même, pour ce qui concerne les modules de dépôt des demandes en ligne, ils sont constitutifs, eu égard aux formalités attendues de la part des personnes intéressées et à la définition précitée, de démarches administratives en vue de l’obtention d’une prestation. Il s’ensuit que les modules de dépôt en ligne des demandes comme les modules de prise de rendez-vous doivent être qualifiés de téléservice au sens de l’article 1er de l’ordonnance du 8 décembre 2005. »

Une telle « démarche » en téléservice doit, par défaut, sauf texte contraire, pouvoir être faite en ligne (ainsi que le prévoit le CRPA), mais sans inversement que le 100 % dématérialisation puisse être imposé.

D’un droit, d’une possibilité, prévue par la loi, le TA en déduit a contrario que le numérique est une faculté pour l’usager, qui ne peut devenir pour celui-ci obligation (sauf texte contraire)…

Une alternative (papier ou présentielle ? ou un des deux ?) doit être offerte, donc, selon l’interprétation du jugement de ce TA.

Ce qui conduit ensuite le juge a interpréter les dispositions, qui n’étaient pas univoques, des articles L. 112-8 du code des relations entre le public et l’administration (CRPA) qui justement prévoient, avec quelques petites limites, un droit pour les usagers à l’accès numérique pour leurs démarches…

D’un droit, d’une possibilité, prévue par la loi, le TA en déduit a contrario que le numérique est une faculté pour l’usager, qui ne peut devenir pour celui-ci obligation (sauf texte contraire) :

« Ces dispositions créent, sauf lorsqu’y font obstacle des considérations tenant à l’ordre public, la défense et la sécurité nationale ou la bonne administration ou lorsque la présence personnelle du demandeur est nécessaire, un droit, pour les usagers, à saisir l’administration par voie électronique. Elles ne prévoient en revanche aucune obligation de saisine électronique. Enfin, quand l’administration met en place un téléservice et qu’un usager choisit de la saisir par voie électronique, cette saisine électronique n’est possible que par l’utilisation de ce téléservice.»

Donc le TA de La Guyane, par son jugement, a posé qu’en l’absence de texte législatif contraire, le préfet ne pouvait décider de rendre obligatoire et exclusive pour les ressortissants étrangers la saisine de ses services par voie électronique.

Sources :
• TA de La Guyane, 28 octobre 2021, Cimade, GISTI, SAF, LDH, ADDE et COMEDE, n° 2100900

 

 

 

III.B. Le TA de Strasbourg au diapason

 

Saisi par plusieurs associations, le tribunal administratif de Strasbourg a ensuite, lui aussi, estimé que l’Etat, en l’espèce la préfète du Bas-Rhin, ne pouvait pas obliger les demandeurs de titre de séjour à recourir uniquement à des procédures dématérialisées.

Toutefois par souci de sécurité juridique, le tribunal avait modulé les effets de l’annulation qu’il prononce.

A lire ici :

 

Ceci confirme en tous points notre vidéo et notre article précédents, que revoici :

 

 

III.C. Vidéo que nous avions faite alors

 

Voici un survol de ce sujet en 4 mn 57 au lendemain de la décision du TA de La Guyane et avant la décision, confirmative, du TA de Strasbourg :

https://youtu.be/iTFqui1X43Q

 

IV. La position, ce jour, du Conseil d’Etat, confirmant et précisant ces jurisprudences antérieures : pas de numérique sans alternative, avec recours au besoin à un accompagnement

 

 

NB : ce qui suit reprend des éléments du communiqué de presse mais avec divers retranchements et, surtout, des ajouts conséquents. 

 

Au printemps 2021, le Gouvernement a imposé aux étrangers souhaitant obtenir un titre de séjour en France de déposer leur demande par internet, via un téléservice, tout en prévoyant une entrée en vigueur progressive de ce nouveau dispositif (décret n° 2021-313 du 24 mars 2021, arrêté du 27 avril 2021, arrêté du 19 mai 2021). Plusieurs associations d’aide aux étrangers ont demandé au Conseil d’État d’annuler cette mesure.

La section du contentieux du Conseil d’État, formation de jugement qui juge notamment les affaires qui soulèvent une question de droit nouvelle, s’est réunie pour examiner le recours déposé par les associations.

Rendre obligatoire un téléservice est possible, mais avec des garanties

Le Conseil d’État juge que, de façon générale, l’obligation d’avoir recours à un téléservice pour l’accomplissement de démarches administratives auprès de l’État peut être instaurée par le Gouvernement. Cette obligation ne relève pas du domaine réservé à la loi, et aucun droit ou principe constitutionnel ne s’y oppose.

Citons la Haute Assemblée :

« 6. En premier lieu, l’obligation d’avoir recours à un téléservice pour accomplir une démarche administrative auprès d’un service de l’Etat, et notamment pour demander la délivrance d’une autorisation, dès lors qu’elle n’a pas pour effet de modifier les conditions légales auxquelles est subordonnée sa délivrance, ne met pas en cause, par elle-même, les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, non plus qu’aucune autre règle ou aucun autre principe dont l’article 34 ou d’autres dispositions de la Constitution prévoient qu’ils relèvent du domaine de la loi.»

 

Ces garanties  pour qu’il y ait légalement un téléservice obligatoire sont, cumulativement :

  1. que ce recours audit téléservice n’aie pas pour effet de modifier les conditions légales auxquelles est subordonnée la délivrance d’une autorisation (ou équivalent pour d’autres formalités que celles passant par une autorisation, peut-on supposer).
  2. que :

« 9. Toutefois, le pouvoir réglementaire ne saurait édicter une telle obligation qu’à la condition de permettre l’accès normal des usagers au service public et de garantir aux personnes concernées l’exercice effectif de leurs droits. Il doit tenir compte de l’objet du service, du degré de complexité des démarches administratives en cause et de leurs conséquences pour les intéressés, des caractéristiques de l’outil numérique mis en œuvre ainsi que de celles du public concerné, notamment, le cas échéant, de ses difficultés dans l’accès aux services en ligne ou dans leur maniement.»

Cette seconde garantie est considérable car le Conseil d’État précise donc qu’une telle obligation ne peut être imposée que si l’accès normal des usagers au service public et l’exercice effectif de leurs droits sont garantis. Pour cela, l’administration doit tenir compte de la nature de la démarche qui est dématérialisée, et de son degré de complexité, des caractéristiques de l’outil numérique proposé, ainsi que de celles du public concerné – notamment des difficultés d’accès ou d’utilisation des services en ligne.

Pour certaines démarches particulièrement complexes et sensibles, le texte qui impose l’usage obligatoire d’un téléservice doit prévoir une solution de substitution : tel est le cas pour les demandes de titres de séjour

Le Conseil d’État fixe deux conditions pour que l’obligation d’utiliser un téléservice pour les demandes de titres de séjour soit légale. Tout d’abord, les usagers qui ne disposent pas d’un accès aux outils numériques, ou qui rencontrent des difficultés dans leur utilisation de l’outil, doivent pouvoir être accompagnés. Ensuite, s’il apparaît que certains usagers sont dans l’impossibilité, malgré cet accompagnement, de recourir au téléservice, pour des raisons tenant à sa conception ou à son mode de fonctionnement, l’administration doit leur garantir une solution de substitution. Ces conditions visent à prendre en compte les caractéristiques et situations particulières des étrangers demandant un titre de séjour, qui pourraient perdre le droit de se maintenir sur le territoire si leur demande n’était pas enregistrée.

Actuellement, si le Gouvernement prévoit un accompagnement des usagers du téléservice, il ne prévoit pas de solution de substitution en cas de défaillance liée à la conception ou au mode de fonctionnement du téléservice. Le Conseil d’État juge ainsi que le Gouvernement doit compléter ses textes pour prévoir l’existence d’une telle solution de substitution. D’ici là, si un étranger ne parvient pas à déposer sa demande par le téléservice pour de tels motifs, l’administration sera tenue, par exception, de permettre le dépôt de celle-ci selon une autre modalité.

Le Conseil d’État précise enfin, dans la réponse qu’il apporte à une question posée par le tribunal administratif de Montreuil et le tribunal administratif de Versailles, que les préfets ne pouvaient pas rendre obligatoire, avant l’entrée en vigueur du décret du 24 mars 2021, l’emploi de téléservices pour le dépôt des demandes de titres de séjour.

 

Voici ces décisions :