La collectivité peut-elle avoir sa carte de membre d’une association ? [VIDEO]

Rien de plus habituel que d’avoir une commune, voire une autre collectivité, pour membre. Pourtant, ce n’est pas toujours légal. Tout dépend des activités de l’association. Et encore faut-il doser la présence de la collectivité au sein de l’association.

Voici une vidéo à cet effet qui fait le point à ce sujet en 6 mn 52 :

https://youtu.be/rL0hDYZQ-D0

 

TEXTE :

Une présence possible

Il n’est pas illégal par principe pour une collectivité locale d’être membre d’une association. Une commune peut adhérer à une association, même si, par ailleurs, elle subventionne cette association.

Source : CE 8/6/94 Delrez, rec. T.  839.

Ceci dit, cette présence de la commune en tant que membre de l’association n’a pas que des avantages. Au nombre des inconvénients, il faut noter que les élus locaux, qui siègent au sein de l’association en tant que personnes physiques ou en tant que représentants de la collectivité, doivent prendre garde à toute une série de mesures pour ne pas se retrouver dans une situation dite de « conflit d’intérêts ».

Double casquettes, double dangers

Nombre d’élus locaux ont commencé par être des acteurs du monde associatifs, quand le mouvement ne s’est pas fait dans le sens inverse. Bref : l’engagement pour l’association et pour la commune font partie, pour les élus, d’un même engagement pour le bien commun.

Mais le droit impose de scinder les deux. Un élu qui a un rôle associatif important ne doit pas siéger au sein du conseil municipal, ni agir en tant que maire ou qu’adjoint, quand on traite de l’association aidée par la commune (art. 432-12 du Code pénal).

Depuis des réformes intervenues en 2021 et, surtout, 2022, il est en revanche possible aux élus de siéger en conseil municipal (ou départemental ou régional) même lorsque l’on traite d’une association au sein de laquelle ils œuvrent, si au sein de cette association c’est bien la collectivité qu’ils représentent (art. L. 1111-6, nouveau, du Code général des collectivités territoriales). Mais ce régime, plus souple, reste à manier avec précautions.

Des compétences qui doivent se recouper

Mais encore faut-il que cette adhésion soit légale. Et, pour cela, il importe que la collectivité adhère à une association n’agissant pas totalement hors du domaine de compétences de celle-ci.

Les attributions des communes s’avèrent fort larges : il n’en demeure pas moins qu’il leur serait par exemple interdit d’adhérer à un parti politique, ou à une association œuvrant dans un domaine pour lequel la commune n’a aucune compétence.

Il a par exemple été autorisé à des communes de participer à des associations œuvrant en matière de « coopération décentralisée » (nom donné à la coopération au développement dans le tiers Monde)… mais pas à des associations s’impliquant dans des conflits internationaux (comme la Guerre d’Espagne, le Nicaragua…) sous couvert d’humanitaire. Les actuelles actions pour l’Ukraine sont légales s’il s’agit d’aider des réfugiés, elles peuvent l’être pour des actions humanitaires sous certaines conditions, mais les frontières en ce domaine sont plus rigides qu’il n’y paraît.

De même le juge a-t-il pu refuser qu’un département ne s’investisse dans une association pour une équipe concourant au Paris-Dakar, qui pourtant portait ses couleurs.

Mais ce principe devient délicat à manier, au quotidien, quand l’adhérent à l’association est une structure intercommunale : une communauté de communes par exemple ne pourra donc pas adhérer à une association sportive si celle-ci, dans ses « statuts », n’a strictement aucun lien avec les activités de l’association. Et réciproquement pour la commune si la compétence a été intercommunalisée.

Il en va de même, par exemple, des universités, des hôpitaux, des centres communaux d’action sociales, ou autres caisses des écoles qui ne peuvent agir que dans leurs domaines, étroits, de compétences.

Une présence à doser

Reste encore à doser cette présence de la collectivité au sein de l’association, pour des raisons pratiques (éviter que la commune ne « joue au chef ») mais aussi juridiques.

En effet, l’association n’a le droit :

  • ni de remplacer l’administration dans ses décisions (« chacun son rôle»). Le juge a censuré de nombreuses décisions où l’association, au lieu de gérer ses propres activités ou de mettre en œuvre les services publics, prenait de vraies décisions publiques (cahier des charges types ; décisions de ventilatoins de subventions…).
    Sources : CE 27/3/95, CA06, Rec. 142 ; CAA Marseille 21/1/99 Dép. 66, 96MA11805.
  • ni de manquer d’autonomie vis-à-vis de l’administration (une « vraie association»).

Une vraie association

De plus, si les personnes publiques finissent, en tout, par dominer l’association au point que celle-ci n’est qu’un prolongement de l’administration dépourvue d’une réelle autonomie, toute une série de risques juridiques sont àcraindre :

  • celui de la « gestion de fait» (la comptabilité de l’association est supposée devenir publique ce qui peut entraîner une procédure juridictionnelle spécifique) ;
  • celui du « délit de favoritisme» (si l’association est en fait une structure publique, « pour de vrai », alors ses achats vont être soumis au Code des marchés publics. Et ne pas respecter cette règle est un délit pénal…
  • celui de la requalification (c’est arrivé !) des recrutements de l’association en recrutement d’agents publics!

Sources : C. comptes 25/5/92, Nice-comm., Rec. p. 59 ; art. 432-14 du Code pénal ; CE 21/3/2007, Boulogne Billancourt, n°281796 ; CE 2/6/89, UAI CdC, n°103556 ; CAA Marseille 14/9/04, Martin-Metenier, 00MA00560.

Un cas particulier : les associations dotées dactivités économiques

Plus complexe encore est la situation des adhésions de collectivités à des associations dotées d’activités économiques.

En effet, la collectivité et l’association doivent alors respecter deux limites supplémentaires :

  • d’une part, la collectivité avant d’adhérer ou même d’aider l’association, doit bien vérifier que l’association n’exerce pas, en pratique, une activité principalement lucrative. Si tel devait être le cas, l’aide consentie par la commune serait considérée par le juge comme une aide à une entreprise commerciale, encadrée par des règles très précises.

Sources : art. L. 1511-1 et suivants du CGCT, ainsi que les art. L. 22511 et suivants de ce même code ; CE 27/2/95 Châlons s/M., rec. 108 ; CE 31/5/2000, Dunkerque, DA 2000 n° 168 ; CE 26/6/96 Yonne, 161283 ; CE 1/10/99, Association jeune France, 170289.

  • d’autre part, l’association ne doit en aucun cas être le paravent, ou le relais, d’aides à des entreprises qui, si elles avaient été versées directement par la collectivité, eussent été illégales, voire pénalement répréhensibles.

Source : CE 27/6/86, Préfet des Pyrénées-Atlantiques, 50506.

En résumé, donc, la collectivité peut bien adhérer à une association, pour peu que :

  • l’association agisse dans le domaine des compétences de cette collectivité, d’une part,
  • et que l’association reste une structure autonome qui ne se substitue pas à l’administration ni ne lui obéit aveuglément au point de perdre son autonomie d’autre part.

Bref, il faut que l’association reste une « vraie » association, indépendante.

L’exercice est usuel, logique… mais toujours délicat en pratique.

Ceci dit, rappeler ces règles de bon sens peut être aussi, dans les deux sens, le meilleur moyen de garantir, entre communes et associations, de saines relations.