• I. Un cadre constitutionnel sur la place de la langue française qui, sauf modification constitutionnelle d’ailleurs envisagée au moins sur la langue corse, ne permet pas beaucoup d’adaptations
• II. Mais peut-on sans risque d’illégalité, à l’occasion d’une demande d’un statut à part pour le créole, au stade d’une demande d’adaptation du droit, glisser une phrase selon laquelle « l’Assemblée de Martinique reconnaît la langue créole comme langue officielle de la Martinique, au même titre que le français » ? Réponse oui selon le juge des référés du TA de La Martinique. Faute pour cette phrase d’être « dépourvue de portée normative ». Mais ce défaut de portée normative est-il réellement comme l’affirme le juge lié à sa nature préparatoire ? Ce point, lui, pourrait être débattu… 

 

 

---

 

I. Un cadre constitutionnel sur la place de la langue française qui, sauf modification constitutionnelle d’ailleurs envisagée au moins sur la langue corse, ne permet pas beaucoup d’adaptations  

 

Le recours au français s’impose aux termes de la loi « Toubon » n° 94-665 du 4 août 1994relative à l’emploi de la langue française, précisant elle-même l’article 2 de la Constitution qui, par certains côtés, réactivait elle-même l’ordonnance de Villers-Cotterêts du 10 aout 1539.

Ce qui n’exclut pas les langues régionales, et d’ailleurs l’article 75-1 de la Constitution dispose depuis 2008 que :

• www.legifrance.gouv.fr/jorf/id/JORFTEXT000043524722

L’article 21 de cette loi dispose (depuis la loi Molac précitée)  que  «les dispositions de la présente loi ne font pas obstacle à l’usage des langues régionales et aux actions publiques et privées menées en leur faveur. »

Voir aussi : C. Const., décision 99-412 DC – 15 juin 1999 – Charte européenne des langues régionales ou minoritaires – Non conformité partielle. Voir plus récemment la décision n° 2021-818 DC du 21 mai 2021, avec un important volet sur les langues régionales. Voir :

• Langues régionales : le Conseil constitutionnel plus sensible à la défense de l’exclusivité du français qu’à celle du principe d’égalité en matière de financement scolaire 

 

Cette loi avait donné lieu juste précédemment, au nom de l’article 2 de la Constitution notamment, à une assez large censure opérée par le Conseil constitutionnel (portant notamment sur l’ « enseignement immersif » et sur l’utilisation de signes diacritiques dans les actes de l’état-civil) :

• Décision n° 2021-818 DC du 21 mai 2021 : voir ici cette décision et notre article  

 

Il n’en demeure pas moins que la langue de notre pays est officiellement le français et que les langues régionales peuvent s’y ajouter, mais pas substituer le français (d’autant que la France a signé mais n’ a pas ratifié la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires — CELRM — dont voici le texte complet).

C’est ainsi qu’est illégal le fait de prévoir que la langue corse peut remplacer le français dans les débats d’une assemblée délibérante locale, ou de prévoir que le catalan peut être utilisé à la place du français même avec traduction en français.

Sources : TA Montpellier, 9 mai 2023, n° 2204992, 2204866, 2205204, 2205362 et 2205363 ; TA Bastia, 1re ch., 9 mars 2023, n° 2200749 ; TA Bastia, 1re ch., 9 mars 2023, n° 2200748.

Voir en cliquant ici, en téléchargement pdf depuis le site du TA de Bastia, les conclusions de M. le rapporteur public dans les affaires n°s 2200748 et 2200749, Préfet de Corse c/ collectivité de Corse.

En revanche, le juge est souple sur les traductions en langues régionales ou étrangères de textes en français. C’est ainsi que la traduction en anglais de nos cartes nationales d’identité n’est pas illégale  (CE, 22 juillet 2022, n°455477) ou que c’est légalement qu’une charte de parc naturel peut inclure quelques passages en provençal traduisant les paragraphes correspondants rédigés en français (Conseil d’État, 31 octobre 2022, n° 444948, aux tables du recueil Lebon).

A ces règles, n’existent que de rares dérogations historiques. Certains textes peuvent ainsi avoir une valeur juridique quoiqu’écrits en langue régionale ou en langue étrangère, sous de strictes conditions en droit, si ces actes sont antérieurs au rattachement (ou au retour) à la France du territoire considéré avec maintien en vigueur du droit antérieur par la France :

• voir un cas typique en Alsace et en Moselle en application des deux lois du 1er juin 1924 (voir ici et ici), voir : CAA Nancy, 9 juillet 2020, n° 18NC01505; arrêt que nous avons diffusé et commenté ici avec rappel du droit applicable : Alsace-Moselle : quand un texte de droit local, en allemand, remontant à la période 1871-1918, est-il encore applicable ? )
• A comparer avec (certes en sens inverse : différé ou non application du droit français antérieur), à propos du rattachement de la Savoie et de Nice à la France: Cour de cassation, 7 juillet 1862, Ginet et Jacquier (droit de ne pas se voir imposer un jugement antérieur rendu en France et non exécutoire dans le Royaume de Piémont-Sardaigne)

 

Sur tout ceci , voir notre vidéo et article :

• Langues régionales et assemblées territoriales [VIDEO et article] 

 

Voici une petite vidéo pédagogique (de 15 mn 27) qui était à jour avant la décision du TA de Montpellier du 9 mai 2023 qui a précisé un détail sur les traductions possibles ou non et avant les annonces du Président de la République de fin septembre 2023… Mais ces points mis à part (le TA de Montpellier étant confirmatif et les annonces présidentielles encore incertaines car il faut tout de même modifier la Constitution), cette vidéo est à jour (au 9 mai 2023) :

 

Cela va-t-il changer ? Pour la Corse, oui peut-être. Voire peut-être pour d’autres. Confer :

• Voici les 4 mn 48 à retenir de l’intervention du Président de la République, annonçant une révision de la Constitution propre à la Corse (sans que soit à cette occasion annoncée un régime comparable pour d’autres régions) 
• pour les autres voir les pistes annoncées ici : Référendum, IVG et Décentralisation : axes d’une réforme (constitutionnelle mais pas seulement) annoncée à l’instant 

 

II. Mais peut-on sans risque d’illégalité, à l’occasion d’une demande d’un statut à part pour le créole, au stade d’une demande d’adaptation du droit, glisser une phrase selon laquelle « l’Assemblée de Martinique reconnaît la langue créole comme langue officielle de la Martinique, au même titre que le français » ? Réponse oui selon le juge des référés du TA de La Martinique. Faute pour cette phrase d’être « dépourvue de portée normative ». Mais ce défaut de portée normative est-il réellement comme l’affirme le juge lié à sa nature préparatoire ? Ce point, lui, pourrait être débattu… 

 

On le voit, donc, les adaptations en matière de langue, sauf modification constitutionnelle telle que celle annoncée au moins pour la langue corse (en septembre 2023 par le Président de la République ; voir ci-avant) ne peuvent pas aller bien loin.

Reste que la collectivité territoriale de La Martinique (CTM) avait souhaité avancer avec audace sur ce point en adaptant une délibération n° 23-200-1 du 25 mai 2023 portant reconnaissance du rôle et de la place de la langue créole, avec :

• pour article 1er le fait que « l’Assemblée de Martinique reconnaît la langue créole comme langue officielle de la Martinique, au même titre que le français ».
• à l’article 2 le fait que « la Collectivité territoriale de Martinique agira en faveur de la pleine reconnaissance du créole en tant que marqueur identitaire et collectif et en tant que langue vivante à laquelle l’Education nationale doit donner pleinement sa place au sein des programmes scolaires ».
• l’article 3 de la délibération prévoyant que
  • « le président de l’Assemblée de Martinique transmet le projet de loi, au Premier ministre, au représentant de l’Etat dans la collectivité territoriale et aux Présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat, dans le cadre de l’article L. 7252-1 du code général des collectivités territoriales, au titre des propositions de modification ou d’adaptation des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration ».

 

Pour partie, donc, cette délibération visait à demander une adaptation du droit.

Il faut rappeler que la loi 3DS (n° 2022-217 du 21 février 2022) avait un volet dédié à « La différenciation territoriale », que j’avais examiné via cette vidéo de 9 mn 58 -, avec une très intéressante interview de :

• Mme Patricia DEMAYE-SIMONI
  Maître de conférences en droit public ; Directrice du Master Droit des collectivités territoriales ; Coordinatrice de l’axe « Territoires  » du Centre de recherche « Droit, Éthique et Procédures », EA 2471
  Faculté de droit de Douai – Université d’Artois
  Dernier ouvrage publié : direction de « La cohésion des territoires », Berger-Levrault, 2022

https://youtu.be/FUSyZDCHwQs

 

Voir aussi : Circulaire n° 6390-SG du 13 janvier 2023 relative au suivi des propositions de différenciation et d’adaptation par les collectivités territoriales (NOR : PRMX2301618C)

Bref, les collectivités peuvent demander au pouvoir législatif ou réglementaire des adaptations du droit selon un régime assez lourd.

Mais dans le cas martiniquais, comme pour les autres DOM, un texte à part existe, qui se niche dans les recoins de l’article L. 7252-1 du CGCT :

«L’assemblée de Martinique peut présenter des propositions de modification ou d’adaptation des dispositions législatives ou réglementaires en vigueur ou en cours d’élaboration ainsi que toutes propositions relatives aux conditions du développement économique, social et culturel de la collectivité territoriale de Martinique.
« Les propositions adoptées par l’assemblée de Martinique en application du premier alinéa sont transmises, par le président de l’assemblée de Martinique, au Premier ministre, au représentant de l’Etat dans la collectivité territoriale et, lorsqu’elles portent sur des dispositions législatives, aux présidents de l’Assemblée nationale et du Sénat.
« Le Premier ministre accuse réception des propositions qui lui sont transmises. Un rapport annuel indique les suites qui ont été données à ces propositions. Ce rapport est rendu public.
« Elle peut également faire au Premier ministre toutes remarques ou suggestions concernant le fonctionnement des services publics de l’Etat dans la collectivité.
« Le Premier ministre accuse réception dans les quinze jours et fixe le délai dans lequel il apportera une réponse au fond.»

 

Très logiquement, le juge des référés a estimé que demander une adaptation est une mesure préparatoire.. qui en tant que telle est insusceptible de recours.  Il faut rappeler que la frontière entre mesure préparatoire et acte décisoire attaquable n’est pas toujours aisée à tracer. En voici quelques exemples :

• l’une porte sur le célèbre avis contentieux du Conseil d’Etat à propos du non moins fameux logiciel Vauban, (CE, avis ctx, 25 juin 2018, n° 419227, au rec. : s’agissant en l’espèce de lettres par laquelle l’administration informait un militaire qu’il devait rembourser une somme indument payée… si la lettre informe son destinataire qu’en l’absence de paiement spontané de sa part, un titre de perception lui sera notifié, elle est seulement une mesure préparatoire de ce titre et n’est pas susceptible de recours. Mais si elle l’informe qu’en l’absence de paiement spontané de sa part, la somme sera retenue sur sa solde, il s’agit d’une décision susceptible de faire l’objet d’un recours de plein contentieux). Voir aussi CE, 29 décembre 2020, Université de Savoie Mont-Blanc et ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, n° 425728-429165. Ceci dit, en ce domaine, voir quelques évolutions récentes ici).
• cf. aussi le droit des marchés publics, au titre duquel un AAPC est un acte préparatoire non susceptible de recours (au contraire des délibérations lançant les DSP). Voir par exemple : CE 17 février 2010, n° 325520 ; CE, 10 mai 1996, n° 162856 (par analogie) ; CE, 23 juin 1997, n° 167865…Voir plus récemment dans le même sens, CE, 4 avril 2018, n° 414263.
• voir également le droit de l’intercommunalité pour qui un arrêté de projet de périmètre (en création, ou de fusion, ou d’extension de périmètre) est un acte préparatoire insusceptible de recours (TA Nancy, 5 décembre 2017, n° 1601532 et 1603672 ; TA Orléans, Ord,  2 mai 2012, Sieur Pédard et autres, n°1201198 ; CAA Douai, 2 novembre 2004, Mme Annick X, req. n° 03DA00631 ; CE, 27 octobre 1999, Syndicat départemental d’électrification d’Ille-et-Vilaine, req. n° 160469, CE, 3 juillet 1998, Société Sade, req. n° 154234). Il en va de même lorsqu’il s’agit de proposer la création d’une commune nouvelle (voir Peut-on faire un recours contre une délibération demandant la création d’une commune nouvelle ?).A noter cependant qu’au moins une CAA a eu la fantaisie de se forger une opinion contraire (CAA de Marseille, 12 juin 2001, Ministère de l’Intérieur, n° 01MA00070, et al.).
• ou le droit de l’urbanisme pour qui l’adoption schéma d’aménagement de plage n’est qu’une mesure préparatoire (CE, 9 octobre 2017, n°396801).

NB : et naturellement ne seront pas non plus attaquables les simples mesures d’ordre intérieur (MOI ; voir par exemple CE, Sect., 25 septembre 2015, n° 372624); mais en ce cas il y aura rarement communication urbi et orbi à grand renfort de trompettes de la part des exécutifs… 

La communication politique nationale ou locale illustre bien le caractère délicat de cette frontière :

• caractère décisoire des annonces de délocalisations faites par communiqué sans respecter ni annoncer les décisions à venir des organes de ces structures délocalisées (décision SEITA Conseil d’Etat, Assemblée, du 3 mars 1993, 132993, publié au recueil Lebon ; avec une grosse bourde de Mme Edith Cresson
• la décision du Garde des sceaux de saisir l’inspection générale de la justice d’une enquête sur le comportement de certains magistrats n’est pas susceptible de recours.
  Sources antérieures, et dans le même sens : CE, Section, 25 février 2005, Syndicat de la magistrature, n° 265482, rec. p. 80. Voir aussi CE, Section, 23 mars 2018, Syndicat Force ouvrière Magistrats et autres, n°s 406066 et autres, rec. p. 75… mais en revanche le  communiqué de presse rendant publiques cette saisine et l’appréciation selon laquelle les magistrats nommément désignés sont susceptibles d’avoir commis des « manquements au devoir de diligence, de rigueur et de loyauté », qui est de nature à produire des effets notables pour les intéressés (l’on retrouve la notion d’acte de droit souple) est un acte susceptible de recours
  Source : Conseil d’État, 15 décembre 2021, n° 444759, à mentionner aux tables du recueil Lebon
• voir un peu dans le même sens le caractère attaquable de certaines mesures annoncées par communiqué de presse en matière de covid et de culture : Conseil d’État, 25 mai 2022, n° 451846, à mentionner aux tables du recueil Lebon
• ne sont que des mesures préparatoires des annonces du Président de la République, en 2022, s’agissant du nucléaire car les étapes juridiques décisoires ultérieures étaient bien mentionnées : Conseil d’État, 9 août 2023, n° 462777

 

 

A cette aune là, on le voit, les articles 2 et 3 de la délibération attaquée de la Collectivité territoriale de la Martinique (CTM) ne pouvaient guère être que préparatoires et d’ailleurs les articles 2 et 3 n’étaient pas attaqués par le Préfet. Seul l’article 1er l’était. 

Cet article 1er pouvait en effet être vu comme décisoire (et donc attaquable), pris à part, ou comme préparatoire, parce que ne pouvant être lu qu’à l’aune du but de la délibération (demander une adaptation) comme instruction de ses articles 2 et 3. C’est cette seconde interprétation qu’avec souplesse le juge des référés a fait prévaloir :

 

Je me permettrai, en droit, une remarque.

Pour le juge des référés, cet article 1er n’est pas attaquable car il s’agit d’une mesure préparatoire.

Ce point pouvait être discuté.

Mais la notion d’absence de portée normative est plus large en droit que celle de mesure préparatoire. Il est d’autres phrases qui ne peuvent être attaqués en droit, même si ce ne sont pas des mesures préparatoires, juste parce que ces phrases sont dépourvues de portée normative.

Ainsi la mention du « peuple corse » (insérée dans le PADDUC, qui en Corse ressemble aux SRADDET, SDRIF ou autres SAR des autres régions) a pu ne pas être censurée car dénuée de portée normative, et ce aux termes clairs de l’arrêt n° 432933 rendu par le Conseil d’Etat le 7 juillet 2021 :

«  11. En second lieu, c’est par une appréciation souveraine exempte de dénaturation des pièces du dossier qui lui était soumis que la cour a estimé que la mention du  » peuple corse  » figurant à plusieurs reprises dans le PADDUC était dénuée de toute portée normative. Par suite, c’est sans erreur de droit qu’elle a jugé inopérant le moyen tiré de ce que le PADDUC méconnaitrait les dispositions de l’article 1er de la Constitution du 4 octobre 1958 en raison de ces mentions.

Ledit PADDUC  n’était pas un acte préparatoire. Mais y glisser une mention, par affirmation et provocation certes (et pour pouvoir affirmer ensuite que on reconnu en droit ledit « peuple », certes…), relative au « peuple corse » n’est pas pour le juge doter cette mention d’une portée normative suffisante pour qu’il y ait un acte juridique attaquable.

Le principe est qu’un acte qui n’a pas de portée normative réelle ne sera pas attaquable. Plus largement, n’est attaquable un acte ou tout document que s’il est « susceptible d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre »
Sources : CE, 12 juin 2020, GISTI, n° 418142 ; pour les circulaires, voir le célèbre arrêt Duvignères (CE, S., 18 décembre 2002, n° 233618 ; voir aussi CE, 20 juin 2016, n° 389730) ; pour les directives de droit national, voir CE, S, 11 décembre 1970, Crédit foncier de France, rec. p. 750 ; pour le droit souple des autorités de régulation, voir les décisions d’Assemblée du contentieux du CE du 21 mars 2016, Fairvesta International, n° 368082, et Société Numéricable, n° 390023 ; s’agissant du refus d’une autorité de régulation d’abroger un acte de droit souple, voir CE, Section, 13 juillet 2016, Société GDF Suez, n° 388150, p. 384 ; sur les recours contre les actes de droit souple susceptibles d’avoir des effets notables sur les intéressés, voir CE, Ass., 19 juillet 2019, n° 426389. A comparer avec CE, 21 octobre 2019, n°419996 419997 ; pour le cas des décisions des autorités administratives indépendantes non décisoires mais pouvant avoir une influence, voir CE, 4 décembre 2019, n° 416798 et n°415550 (voir aussi CE, 30 janvier 2019, n° 411132 ; CE, 2 mai 2019, n°414410) ; pour les guides voir CE, 29 mai 2020, n° 440452 ; sur l’état du droit quant aux lignes attaquables ou non avant ce nouvel arrêt GISTI voir CE, 3 mai 2004, Comité anti-amiante Jussieu, n° 245961. Voir aussi l’intéressante quoique désormais datée étude annuelle du Conseil d’Etat, « Le droit souple », 2013.
Voir : Directives, lignes directrices de gestion, circulaires, droit souple… la grande unification [MINI VIDEO] ; voir aussi « Droit souple » : quel impact pour « mon » administration ? [VIDEO] . Pour une synthèse récente, voir : Droit souple : peut être attaquable une réponse à une FAQ 

 

DONC TROIS SOLUTIONS S’OFFRAIENT AU JUGE  :

• SOIT détacher l’article 1er du sens des articles 2 et 3, et y voir une mesure attaquable et donner droit au recours préfectoral. Mais pour cela, il eût fallu trouver une portée normative à cet acte, prouver du côté du préfet que cet article 1er était « susceptible d’avoir des effets notables sur les droits ou la situation d’autres personnes que les agents chargés, le cas échéant, de les mettre en œuvre »… ce qui aurait été le cas par exemple si la moindre mesure concrète (autre que la mesure préparatoire des articles 2 et 3) avait été prévue pour promouvoir une place de la langue créole dont la légalité aurait pu être discutée. On le voit, le chemin du préfet requérant et de son avocate n’étirent pas aisés à gravir pour convaincre le juge. Ceci dit la notion de « langue officielle » de la Martinique pouvait aller dans le sens de la partie requérante… 
• SOIT y voir une mesure préparatoire y compris au stade de l’article 1er de la délibération, pris comme non détachable des deux autres articles au moins pour ce qui est de sa signification. Les articles 2 et 3, mais aussi 1er, seraient ainsi une mesure préparatoire. C’est la position du juge des référés du TA de La Martinique qui pose, donc, que « l’article 1er de la délibération de l’Assemblée de Martinique du 25 mai 2023 constitue une simple mesure préparatoire qui n’est pas susceptible de recours. ». Si l’article 1er a pu être assez détachable pour qu’un recours contre ce seul article 1er soit recevable… et cet article 1er étant lisible sans lien avec les articles 2 et 3… disons que cette position pourrait être débattue.
• SOIT y voir une mesure détachable, non préparatoire… mais « dénuée de toute portée normative » au sens par exemple de l’arrêt n° 432933 rendu par le Conseil d’Etat le 7 juillet 2021, précité. Auquel cas le recours du préfet avait là encore vocation à être rejeté, mais avec une argumentation très légèrement différente.

 

A suivre ? Car le Préfet a annoncé vouloir faire appel (car c’est bien d’un appel qu’il s’agit quand le requérant est le préfet contre un acte d’une collectivité, voir ici) de cette ordonnance.

 

Source :

TA de la Martinique, ord., 4 octobre 2023, n°2300550