Éric Landot Brèves et articles, Urbanisme, construction et immobilier

Pas de régularisation quand un vice affectant la DUP est invoqué par voie d’exception, contre l’arrêté de cessibilité

Depuis l’arrêt « Commune de Grabels » de 2021, le Conseil d’Etat a étendu aux déclarations d’utilité publique (DUP) sa jurisprudence sur les régularisations de vices de procédures et s’avérait assez souple en ce domaine (I).

Or, par un nouvel arrêt, le Conseil d’Etat apporte une limite à cette souplesse en matière de régularisations, puisqu’il refuse cette commodité lorsqu’est invoqué par voie d’exception, à l’appui de conclusions dirigées contre un arrêté de cessibilité, un vice affectant l’acte déclaratif d’utilité publique sur le fondement duquel cet arrêté de cessibilité a été pris (II). 

 

 

I. Rappel des épisodes précédents

 

Les vices de procédures ont vu :

 

C’est dans ce cadre (au nom notamment du principe de sécurité juridique) favorable à la souplesse du point de vue des actes administratifs que l’arrêt Commune de Grabels avait étendu ce régime aux déclarations d’utilité publique. Citons le résumé des tables du recueil :

« Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un arrêté déclarant d’utilité publique et urgents (DUP) des travaux et approuvant la mise en compatibilité de plans d’occupation des sols et de plans locaux d’urbanisme, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la modification de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. »

Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations. Le juge peut préciser, par son jugement avant dire droit, les modalités de cette régularisation, qui implique l’intervention d’une décision corrigeant le vice dont est entaché l’arrêté attaqué.

Le Conseil d’Etat donnait, par cet arrêt, également le mode d’emploi opérationnel de cette régularisation, notamment pour ce qui est de l’office du juge :

  • le juge doit apprécier ce vice de procédure au regard des règles applicables à la date de l’arrêté attaqué,
  • et c’est donc aussi selon les modalités prévues à cette même date que le vice de procédure doit être corrigé. Mais si ces modalités ne sont pas légalement applicables, notamment du fait de l’illégalité des dispositions qui les définissent, il appartient au juge de rechercher si la régularisation peut être effectuée selon d’autres modalités, qu’il lui revient de définir en prenant en compte les finalités poursuivies par les règles qui les ont instituées et en se référant, le cas échéant, aux dispositions en vigueur à la date à laquelle il statue.

 

En l’espèce, la DUP avait été signée par le préfet de région en sa qualité de préfet du département du projet, alors qu’il a également signé l’avis de l’autorité environnementale, instruit par la DREAL de cette région. Ce qui a conduit à nombre d’illégalités à la suite d’une décision du juge européen sur ce point précis (CJUE, 20 octobre 2011, C‑474/10). Voici r par exemple :

Voir aussi : CE, 20 septembre 2019, Ministre de la transition écologique et solidaire c/ Association  » Sauvons le paradis  » et autres, n° 428274, rec. T. pp. 610-847 ; CE, 5 février 2020, Association « Des évêques aux cordeliers » et autres, n° 425451, rec. T. pp. 643-851…

Il y avait donc irrégularité de la DUP pour ce motif et pour ce seul motif.

Le Conseil d’Etat en déduisait que ce vice de procédure peut être réparé par la consultation, à titre de régularisation, d’une autorité présentant les garanties d’objectivité requises.

Et, point important, le Conseil d’Etat reconnassaît aux missions régionales d’autorité environnementale (MRAE ; articles R. 122-6 à R. 122-8 et R. 122-24 du code de l’environnement) du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) de la région… un brevet d’indépendance suffisant à ce stade de la procédure. Voir pour nos interrogations antérieures à ce sujet :

 

Source : voir Conseil d’État, 2ème – 7ème chambres réunies, 09/07/2021, Commune de Grabels, 437634, recueil Lebon, p. 224

Voir ensuite l’arrêt « Grabels II » : Conseil d’État, 21/07/2022, 437634, au recueil Lebon. 

La formulation classique du Conseil d’Etat est, depuis lors, même s’il y a eu quelques évolutions au fil du temps, la suivante :

« « Si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un arrêté déclarant d’utilité publique et urgents (DUP) des travaux et approuvant la mise en compatibilité de plans d’occupation des sols et de plans locaux d’urbanisme, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la modification de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, qu’il soit ou non saisi de conclusions en ce sens, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation. Le juge peut préciser, par son jugement avant dire droit, les modalités de cette régularisation, qui implique l’intervention d’une décision prise par l’auteur de l’arrêté et valant mesure de régularisation du vice dont est entaché l’arrêté. Si la régularisation intervient dans le délai fixé, elle est notifiée au juge, qui statue après avoir invité les parties à présenter leurs observations.»

En mai 2024, le Conseil d’Etat a ensuite précisé cette jurisprudence dans un cas de DUP appliquée à un grand projet d’infrastructures au sens de l’article L. 1511-2 du code des transports.

Dans ce régime, en effet, s’impose une évaluation permettant de justifier de l’efficacité économique et sociale du projet, dans des conditions où le juge n’est pas d’une énorme exigence (pour une LGV : CE, 11 avril 2018, Fédération Sépanso Aquitaine, n° 401753, 401994, 402000, 402039, 402096, 402138, 402241 ; à comparer là encore avec le droit de l’environnement, via un avis contentieux n°415852 du 22 mars 2018 (du CE ; voir ici).

Or, en ce domaine, le  Conseil d’Etat vient (ce qui suit en italique étant le texte des futures tables) :

  • de préciser l’office du juge de cassation :
    • « L’appréciation du juge du fond tant sur le caractère régularisable du vice que sur la mise en oeuvre de ce pouvoir ou sur la fixation du délai pour procéder à cette régularisation est souveraine, sous réserve du contrôle par le juge de cassation de l’erreur de droit et de la dénaturation.»
  • de rappeler l’office du juge du fond en ce domaine, en creux de cet office du juge de cassation :
    • « Tribunal ayant, par un jugement devenu définitif sur ce point, jugé qu’un arrêté de DUP était entaché d’un vice. Tribunal ne s’étant prononcé que sur ce moyen pour annuler l’arrêté de DUP. Cour ayant rejeté l’appel contre ce jugement en se prononçant également sur ce seul moyen. Conseil d’Etat annulant cet arrêt en tant qu’il rejette les conclusions de l’appelant tendant à ce qu’il soit sursis à statuer afin de permettre l’intervention d’une mesure de régularisation. Il revient seulement au Conseil d’Etat, réglant l’affaire au fond, de se prononcer sur les conclusions tendant à ce qu’il soit sursis à statuer afin que puisse être prise une mesure de régularisation permettant de remédier à ce vice. A ce titre toutefois, alors que le tribunal administratif, pour annuler l’arrêté attaqué, et la cour administrative d’appel, pour rejeter l’appel contre ce jugement, ne se sont prononcés que sur le moyen qui avait été accueilli par le tribunal, il appartient au Conseil d’Etat, avant de rechercher si cette illégalité est susceptible d’être régularisée et, le cas échéant, de préciser avant dire droit les modalités d’une régularisation, de se prononcer sur le bien-fondé des autres moyens qui avaient été invoqués par les demandeurs de première instance et sur lesquels la cour administrative d’appel ne s’est pas prononcée.»

Donc :

  • le juge de cassation censure l’erreur de droit et la dénaturation à ce stade
  • si le Conseil d’Etat annule un arrêt en tant qu’il rejette les conclusions de l’appelant tendant à ce qu’il soit sursis à statuer afin de permettre l’intervention d’une mesure de régularisation, il revient seulement à al Haute Assemblée, réglant l’affaire au fond, de se prononcer sur les conclusions tendant à ce qu’il soit sursis à statuer afin que puisse être prise une mesure de régularisation permettant de remédier à ce vice, y compris en devant se prononcer sur le bien-fondé des autres moyens qui avaient été invoqués par les demandeurs de première instance et sur lesquels la cour administrative d’appel ne s’est pas prononcée.

 

En l’espèce, le Conseil d’Etat juge régularisable le vice tenant à l’insuffisance de l’étude économique et sociale s’agissant des modalités de financement du projet :

« 16. Si l’évaluation économique et sociale jointe au dossier d’enquête publique doit nécessairement comporter, pour les grands projets d’infrastructures, une analyse de leurs conditions de financement, une telle exigence, qui impose notamment d’indiquer l’identité des différents acteurs participant au financement du projet concerné et l’apport respectif de chacun d’entre eux, se trouve remplie lorsque, s’agissant d’un projet dont le financement est intégralement pris en charge par une collectivité publique sur fonds propres, l’évaluation économique et sociale mentionne, sans autre précision, l’identité de cette collectivité.

« 17. Il ressort des pièces du dossier que, s’il a d’abord été envisagé, ainsi qu’il résulte notamment du rapport du garant élaboré par la Commission nationale du débat public, que le financement du projet soit assuré par le département du Val-d’Oise en partenariat avec l’Etat, la région d’Île-de-France et le Syndicat des Transports d’Île-de-France, le département du Val-d’Oise a fait valoir, dès le 24 février 2018, dans une note en délibéré produite devant le tribunal administratif de Cergy-Pontoise, qu’il était disposé à prendre en charge l’intégralité du coût du projet, dont il est le maître d’ouvrage et qui ne représentait que 5 % de son budget annuel d’investissement, et que le recours à des financements complémentaires n’était envisagé que de façon subsidiaire. La soutenabilité d’un financement de l’intégralité du projet sur les fonds propres du département a ensuite été réaffirmée devant la cour administrative d’appel.

« 18. Il ressort ainsi des éléments versés au dossier que la mention dans l’évaluation économique et sociale des conditions de financement du projet, le cas échéant par le département du Val-d’Oise intégralement sur ses fonds propres, portée à la connaissance du public, serait de nature à régulariser les insuffisances entachant l’étude économique et sociale s’agissant des modalités de financement du projet. L’illégalité entachant l’élaboration de la déclaration d’utilité publique en litige est ainsi susceptible d’être régularisée. »

… et, en ce qui concerne les modalités de la régularisation, le Conseil d’Etat se montre compréhensif :

« 19. Aux termes de l’article L. 1511-4 du code des transports :  » (…) Lorsqu’une enquête publique n’est pas prévue ou lorsqu’elle ne l’est que par tranches, le public est informé de la réalisation de l’évaluation par une mention insérée dans deux journaux locaux (…). Cette insertion a lieu au moins six mois avant l’adoption définitive du projet. / Les demandes de consultation du dossier d’évaluation sont présentées au maître d’ouvrage dans les cinq mois qui suivent l’insertion. (…) / Le délai imparti aux personnes intéressées pour prendre connaissance du dossier d’évaluation ne peut être inférieur à quinze jours « .

« 20. Le vice entachant la légalité de l’arrêté litigieux peut être régularisé par une décision du préfet du Val-d’Oise confirmant l’utilité publique du projet, qu’il devra à nouveau apprécier après réalisation par le département du Val-d’Oise, auquel elle incombe en vertu de l’article R. 1511-7 du code des transports en sa qualité de maître d’ouvrage du projet, d’une analyse des conditions de financement du projet conforme à l’article R. 1511-4 du code des transports, le cas échéant comme il a été dit au point 18 par la mention dans l’évaluation économique et sociale d’un financement de l’intégralité du projet par le département du Val-d’Oise sur ses fonds propres, et la mise en oeuvre d’une information et participation du public dans les conditions prévues par les dispositions citées au point précédent.

« 21. Eu égard aux modalités de régularisation ainsi fixées, cette mesure de régularisation devra être prise dans un délai de douze mois à compter de la notification de la présente décision et versée à l’instruction afin d’être soumise au débat contradictoire.»

Source : Conseil d’État, 29 mai 2024, Département du Val-d’Oise, n° 467449, aux tables 

Voir aussi les conclusions de M. Thomas JANICOT, Rapporteur public :

 

 

II. Par un nouvel arrêt, le Conseil d’Etat apporte une limite à cette souplesse en matière de régularisations, puisqu’il refuse cette commodité lorsqu’est invoqué par voie d’exception, à l’appui de conclusions dirigées contre un arrêté de cessibilité, un vice affectant l’acte déclaratif d’utilité publique sur le fondement duquel cet arrêté de cessibilité a été pris. 

 

Ce que le juge a accepté s’agissant du recours par voie d’action contre la DUP (CE, 9 juillet 2021, Commune de Grabels, n° 437634, rec. p. 224), il le refuse, de manière désormais claire, lorsqu’est invoqué par voie d’exception, à l’appui de conclusions dirigées contre un arrêté de cessibilité, un vice affectant l’acte déclaratif d’utilité publique sur le fondement duquel cet arrêté de cessibilité a été pris.

En l’espèce, le préfet des Bouches-du-Rhône avait, par un arrêté du 27 février 2017, déclaré d’utilité publique les travaux de réalisation de la zone d’aménagement concerté (ZAC) dite  » littorale « , sur le territoire de la commune de Marseille. Par un autre arrêté du même jour, il a déclaré cessibles, au profit de l’établissement public d’aménagement Euroméditerranée, les immeubles dont l’acquisition était nécessaire à cette opération.
La société civile immobilière (SCI) Les Marchés méditerranéens, propriétaire de certaines de ces parcelles a fait appel du jugement du tribunal administratif de Marseille du 18 octobre 2019 qui a rejeté sa demande dirigée contre l’arrêté de cessibilité en tant qu’il déclarait cessibles lesdites parcelles.
Par un arrêt avant-dire droit du 8 décembre 2020, la cour administrative d’appel de Marseille, estimant que la déclaration d’utilité publique avait été adoptée à la suite d’une procédure irrégulière en raison d’un vice entachant l’avis émis par l’autorité environnementale, a ordonné un supplément d’instruction tendant à la production, par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, d’un nouvel avis de l’autorité environnementale. Bref, une utilisation de la souplesse de l’arrêt commune de Grabels. 
L’affaire a ensuite été jugée au fond par la CAA après régularisation, mais par une décision du 25 juillet 2022 (n°462681), le Conseil d’Etat, statuant au contentieux, a annulé les arrêts de la cour administrative d’appel de Marseille des 8 décembre 2020 et 22 février 2022 et renvoyé l’affaire à cette cour.
Cet exposé des faits repris largement de l’arrêt commenté, vous parait-il lourd ? Remerciez-moi pourtant car là je vous épargne au moins la moitié des décisions rendues dans cette épineuse affaire. Epineuse au sens où chaque décision faire figure d’une épine dans la botte de foin qu’est devenu ce dossier. 
« 4. Après avoir relevé que la déclaration d’utilité publique relative aux travaux de réalisation de la ZAC « littorale » était entachée d’un vice tiré de l’irrégularité de l’avis de l’autorité environnementale, la cour administrative d’appel de Marseille a, dans son arrêt avant-dire droit du 8 décembre 2020, ordonné un supplément d’instruction tendant à la production, par la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, d’un nouvel avis de l’autorité environnementale et cela afin d’apprécier si l’irrégularité qui entachait l’avis initial avait été susceptible soit d’exercer une influence sur le sens de l’arrêté déclaratif d’utilité publique, soit de priver les personnes intéressées d’une garantie. Elle a considéré, dans son arrêt du 22 février 2022, que nonobstant la production d’un nouvel avis de l’autorité environnementale, émanant, cette fois, d’une autorité disposant d’une autonomie réelle par rapport à l’auteur de la déclaration d’utilité publique, l’irrégularité initialement constatée devait être regardée comme ayant été de nature à exercer une influence sur le sens de la déclaration d’utilité publique et à priver les intéressés d’une garantie. En procédant ainsi, alors qu’il lui appartenait, face à un vice susceptible d’être régularisé, de surseoir à statuer en prescrivant les modalités de la régularisation devant être opérée, puis, dans un second temps, de statuer en prenant en compte la régularisation qui lui avait été notifiée, la cour administrative d’appel de Marseille a entaché ses arrêts d’erreur de droit.
5. Il résulte de ce qui précède que les arrêts de la cour administrative d’appel de Marseille des 8 décembre 2020 et 22 février 2022 doivent être annulés. »
Par un arrêt du 5 juin 2023, la cour administrative d’appel de Marseille a, de nouveau, annulé le jugement du tribunal administratif de Marseille et pour partie l’arrêté de cessibilité attaqué, en considérant que le vice retenu n’avait pas été régularisé et n’était plus susceptible de l’être.
L’affaire remonte alors de nouveau devant le Conseil d’Etat qui, au point 2 de sa décision, commence par rappeler sa vulgate grabelloise :
« 2. En premier lieu, si le juge administratif, saisi de conclusions dirigées contre un acte déclarant d’utilité publique et urgents des travaux, estime, après avoir constaté que les autres moyens ne sont pas fondés, qu’une illégalité entachant l’élaboration ou la modification de cet acte est susceptible d’être régularisée, il peut, après avoir invité les parties à présenter leurs observations, surseoir à statuer jusqu’à l’expiration du délai qu’il fixe pour cette régularisation.»
Ce point n’a, alors, rien de surprenant. Mais ensuite la Haute Assemblée continue en posant qu’il :
« en va toutefois différemment lorsqu’est invoqué par voie d’exception, à l’appui de conclusions dirigées contre un arrêté de cessibilité, un vice affectant l’acte déclaratif d’utilité publique sur le fondement duquel cet arrêté de cessibilité a été pris. Dans cette hypothèse, un tel vice est insusceptible d’être régularisé dans le cadre du recours dirigé contre l’arrêté de cessibilité. »
… ce qui entraîne, cette fois, la validation par le Conseil d’Etat de la position de la CAA de Marseille :

« 3. Il résulte des énonciations de l’arrêt attaqué que la cour a, après avoir mis en œuvre la procédure de régularisation à la suite de la décision du Conseil d’Etat du 25 juillet 2022 rappelée au point 1, estimé que le vice tenant à l’irrégularité de l’avis de l’autorité environnementale sur la déclaration d’utilité publique, dont l’illégalité était invoquée par la voie de l’exception, était insusceptible d’être régularisé dans le cadre du recours dirigé contre l’arrêté de cessibilité. Il résulte de ce qui a été dit au point 2 que la cour, en statuant ainsi, n’a pas commis d’erreur de droit. »

Un vice de procédure qui entache la légalité d’une DUP pourra donc sans régularisation entraîner la censure de l’arrêté de cessibilité.
Source :

 

 

 

 

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