Éric Landot Brèves et articles, Transitions, environnement et intercommunalité (dont finances)

A69-A680 : la barrière juridique se lève ; pleins gaz pour la RIIPM

A69 et A680 : comparons les jugement au fond du TA de Toulouse puis les décisions de la CAA de Toulouse et, enfin, l’arrêt rendu hier par le Conseil d’Etat. Confirmant qu’il y a bien en l’espèce une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM ou RIPM) justifiant les dérogations « espèces protégées ».

I. Rappel des régimes propres aux espèces protégées, (qu’il n’est possible de perturber que quand trois conditions se trouvent réunies, dont celle tenant à des « raisons impératives d’intérêt public majeur » [RIIPM])…

 

 

La directive du 21 mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage, dite directive Habitats, et la directive du 30 novembre 2009 concernant la conservation des oiseaux sauvages imposent aux États membres de mettre en place un régime général de protection stricte des espèces animales, des habitats et des oiseaux. Ce régime figure aux articles L. 411-1 et suivants du code de l’environnement.

En matière d’espèces protégées, le principe de ce régime est celui de l’interdiction de toute destruction desdites espèces ou de leur habitat, sous réserve des dérogations à ce principe (art. L. 411-2 de ce même code), le tout assurant la transposition de la directive Habitats 92/43/CEE du 21 mai 1992.

Schématiquement, une telle dérogation suppose que soient réunies trois conditions (cumulatives, donc) :

  1. il n’y a pas de solution alternative satisfaisante
    Sur cette notion, voir ici.
  2. il n’en résulte pas une nuisance au « maintien, dans un état de conservation favorable, des populations des espèces concernées dans leur aire de répartition naturelle »
  3. le projet conduisant à cette destruction sert lui-même un des motifs limitativement énumérés par la loi, à savoir (conditions alternatives, cette fois) :
    • protéger la faune et de la flore sauvages et la conservation des habitats naturels ;
    • prévenir des dommages importants notamment aux cultures, à l’élevage, aux forêts, aux pêcheries, aux eaux et à d’autres formes de propriété ;
    • s’inscrire dans l’intérêt de la santé et de la sécurité publiques ou pour d’autres raisons impératives d’intérêt public majeur (RIIPM), y compris de nature sociale ou économique, et pour des motifs qui comporteraient des conséquences bénéfiques primordiales pour l’environnement ;
    • agir à des fins de recherche et d’éducation, de repeuplement et de réintroduction de ces espèces et pour des opérations de reproduction nécessaires à ces fins, y compris la propagation artificielle des plantes ;
    • permettre, dans des conditions strictement contrôlées, d’une manière sélective et dans une mesure limitée, la prise ou la détention d’un nombre limité et spécifié de certains spécimens.

Ces conditions sont cumulatives et, souvent, c’est sur la notion d’intérêt public majeur que sont fondées les dérogations.

La Cour de cassation  a estimé qu’un tel régime s’appliquait (même en cours d’exploitation) même en cas d’atteinte à une espèce dont l’état de conservation s’améliore, et ce même avec un seul spécimen détruit (Cass. civ. 3., 30 novembre 2022, n°21-16.404). Rigueur donc au pénal. Ensuite, pour éviter le pénal, il incombe aux exploitants de demander donc une RIIPM.

Pour ces demandes de dérogation, l’administration doit  notamment compte des mesures d’évitement, de réduction et de compensation prévues, et de l’état de conservation des espèces concernées.

Le responsable du projet doit examiner si l’obtention d’une dérogation est nécessaire : cet examen s’impose dès lors que des spécimens de l’espèce concernée sont présents dans la zone du projet, et il n’est tenu compte, à ce stade de l’examen, ni du nombre de ces spécimens, ni de l’état de conservation des espèces protégées présentes. Ce responsable  devra obtenir une dérogation « espèces protégées » si l’atteinte aux espèces protégées est « suffisamment caractérisée ». Pour démontrer que cette atteinte n’est pas « suffisamment caractérisée » et qu’il n’a donc pas besoin d’une dérogation, il peut tenir compte des mesures permettant d’éviter le risque, mais aussi des mesures permettant de le réduire (le contrôle de cassation étant limité à la « dénaturation » : CE, 29 juillet 2022, n° 443420, à mentionner aux tables du recueil Lebon).

Source importante sur ces divers éléments : CE, 9 décembre 2022, Association Sud-Artois pour la protection de l’environnement et autres, 463563

Sur les RIIPM fixées ou présumées par la loi ou le règlement, voir ici. (et C. Const. déc° n° 2024-1126 QPC du 5 mars 2025). Et voir, surtout, là.

Sur les recours par un tiers y ayant intérêt, voir : CE, 18 juillet 2025, Association Mardiéval, n° 483757, aux tables (voir ici cet arrêt et notre article). 

Sur la censure, désormais stricte, du juge en cas de tentative de politique du è fait accompli », voir CE, 8 avril 2024, Associations Biodiversité sous nos pieds et France Nature Environnement Haute-Savoie, n° 469526 et CE, ord., 15 septembre 2025, Association Bretagne Vivante et l’association » Paré ! « , n°498290. Voir ici ces arrêts, un article et une vidéo. 

Sur lesdroits acquis en matière environnementale et les dérogations espèces protégées, voir ici.

Sur la complétude des espèces prises en compte, voir ici.


Sur la notion de « solution alternative satisfaisante », voir ici.

NB : nous avons rédigé des dizaines d’articles et tourné plusieurs vidéos à ce sujet. Voir ici.

 

 

II. Solutions toulousaines à rebonds

 

En application de ce régime, strict, ce projet d’infrastructure avait été censuré par le TA de Toulouse (II.A.).

Puis vint un coup de tonnerre : la CAA de Toulouse a accepté, fait très rare, de surseoir à l’exécution de ces décisions (II.B.1.), changeant la tournure de ce dossier (II.B.2.), ce qui fut confirmé au fond (II.B.3.) avant que d’être confirmé par le  Conseil d’Etat (II.C.). 

II.A. Application par le TA de Toulouse en ce domaine

 

En ce domaine, l’appréciation de l’utilité de tel ou tel projet d’infrastructures s’avère toujours subjectif. Même sans aller jusqu’à la question des RIIPM, la simple utilité publique de telle ou telle infrastructure de transport peut donner lieu à des débats où la subjectivité ne peut être évitée (sur le CDG express, voir ici, ce qui avait ensuite été validé par le CE là).

Or en ce domaine, s’il est un chantier qui a donné lieu à débats et à rebonds contentieux, c’est bien celui des projets d’autoroute A69 et d’élargissement de l’autoroute A680, qui avaient été autorisés par les préfets de la Haute-Garonne et du Tarn en mars 2023.

Estimant que les les bénéfices s’avèrent très limités pour le territoire et ses habitants, le TA de Toulouse a censuré le projet au motif qu’il n’y avait pas RIIPM au point de pouvoir déroger aux règles de protection de l’environnement et des espèces protégées.

Dans sa décision, le tribunal rappelle que la dérogation que les préfets ont accordée aux deux projets n’est possible que si trois conditions sont réunies : si le maintien des espèces protégées n’est pas menacé, s’il n’existe pas de solution alternative et si le projet répond à une raison impérative d’intérêt public majeur. Toutefois le tribunal administratif estime que les deux projets ne répondent pas à une telle raison car leurs bénéfices économiques, sociaux et de sécurité publique sont trop limités.

Voici les arguments retenus par le TA :

  • gain de temps limité (vingtaine de minutes aux usagers par rapport au trajet actuel).
  • faible réalité, selon le TA, de la nécessité de « désenclaver » le bassin Castres-Mazamet (pas de décrochage démographique ni économique selon le TA en comparaison des autres bassins situés aux alentours de Toulouse).
  • pas de preuve d’une particulière accidentalité de la RN 126 dans son état actuel
  • les avantages de l’autoroute sont très relatifs, selon le TA, lequel estime que l’itinéraire de substitution prévu pour les automobilistes ne souhaitant pas s’acquitter du prix du péage ne présentera plus des conditions optimales de sécurité, ni un confort similaire à celui de l’actuel itinéraire.
  • coût élevé du péage du projet A69 qui est, selon le juge, de nature à en minorer significativement l’intérêt pour les usagers et les entreprises (et la baisse évoquée d’un tiers de ce prix n’étant qu’au stade de projet).

 

Voici ces décisions :

 

 

II. B. Infirmations par la CAA de Toulouse

La CAA a appliqué le régime, à usage fort mesuré usuellement, du sursis à l’exécution  (II.B.1.), changeant la tournure de ce dossier (II.B.2.). Avant confirmation au fond (II.B.3.)

 

II.B.1. Le régime, à usage fort mesuré usuellement, du sursis à exécution (SAE) des décisions de première instance

 

L’article R. 821-5 du Code de Justice Administrative (CJA) prévoit un régime particulier de « sursis à l’exécution » de la décision juridictionnelle si trois conditions sont réunies :

  • la décision est rendue en dernier ressort
  • elle risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables
  • les moyens invoqués paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation de la décision juridictionnelle rendue en dernier ressort, l’infirmation de la solution retenue par les juges du fond.

L’appel d’un jugement de TA n’est par défaut pas suspensif (article R. 811-14 du code de justice administrative [CJA], sauf régimes particuliers). Mais le requérant peut demander la suspension du jugement par lui combattu dans le cadre des articles R. 811-15 à R. 811-17 de ce même code. Un autre régime de ce type existe à hauteur de cassation via l’article R. 821-5 du CJA.

Il est très rare qu’un tel sursis à exécution (SAE) soit prononcé.

Citons ceux de ces textes qui sont applicables à hauteur d’appel :

  • Lorsqu’il est fait appel d’un jugement de tribunal administratif prononçant l’annulation d’une décision administrative, la juridiction d’appel peut, à la demande de l’appelant, ordonner qu’il soit sursis à l’exécution de ce jugement si les moyens invoqués par l’appelant paraissent, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier, outre l’annulation ou la réformation du jugement attaqué, le rejet des conclusions à fin d’annulation accueillies par ce jugement.

  • Lorsqu’il est fait appel par une personne autre que le demandeur en première instance, la juridiction peut, à la demande de l’appelant, ordonner sous réserve des dispositions des articles R. 533-2 et R. 541-6 qu’il soit sursis à l’exécution du jugement déféré si cette exécution risque d’exposer l’appelant à la perte définitive d’une somme qui ne devrait pas rester à sa charge dans le cas où ses conclusions d’appel seraient accueillies.

  • Dans les autres cas, le sursis peut être ordonné à la demande du requérant si l’exécution de la décision de première instance attaquée risque d’entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens énoncés dans la requête paraissent sérieux en l’état de l’instruction.

  • A peine d’irrecevabilité, les conclusions tendant, en application des dispositions des articles R. 811-15 à R. 811-17, au sursis à l’exécution de la décision de première instance attaquée doivent être présentées par requête distincte du recours en appel et accompagnées d’une copie de ce recours.

    Les dispositions de l’article 12 du décret n° 2003-543 s’appliqueront aux instances engagées à partir du 1er septembre 2003.

  • A tout moment, la juridiction d’appel peut mettre fin au sursis qu’elle a ordonné.

 

Ce régime a été précisé sur de nombreux points ces dernières années :

Reste que le moins que l’on puisse dire est que les juridictions font un usage modéré de cet outil. Mais on pourra faire un parallèle entre la décision de la CAA de Toulouse présentement commentée et celle de la CAA de Paris que voici (avec la CAA qui censurait une version décroissante du trafic aérien) :

 

II.B.2. Une première ordonnance de la CAA de Toulouse

 

la CAA de Toulouse a accepté, fait très rare, de surseoir à cette exécution (II.B.1.), changeant la tournure de ce dossier (II.B.2.) au moment où en plus s’esquisse une réponse législative fort débattue y compris en termes constitutionnels.

La cour administrative d’appel de Toulouse a été saisie de trois appels formés contre ces jugements par l’Etat et les deux sociétés bénéficiaires des autorisations environnementales annulées. Chacun de ces appels était accompagné de requêtes tendant à ce que la cour prononce le sursis à l’exécution des jugements dans l’attente de l’examen au fond des appels dans les conditions prévues aux articles R. 811-15 et R. 811-17 du code de justice administrative.

Statuant en formation collégiale et à la suite d’une audience qui s’est tenue le mercredi 21 mai 2025, la cour prononce le sursis à l’exécution des deux jugements d’annulation des autorisations environnementales en litige.

La cour s’est fondée sur les seules dispositions de l’article R. 811-15 du code de justice administrative. Elle a estimé que le moyen tenant à l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur susceptible de justifier l’octroi d’une dérogation à l’interdiction de porter atteinte aux espèces protégées pour la réalisation du projet de liaison autoroutière Castres Toulouse était, en l’état de l’instruction, sérieux et de nature à justifier non seulement l’annulation des jugements critiqués devant elle mais également le rejet des conclusions accueillies par le tribunal administratif de Toulouse.

Elle a par ailleurs estimé, toujours en l’état de l’instruction, que les autres moyens développés devant elle par les associations et personnes contestant les autorisations environnementales ne paraissaient pas sérieux et de nature à confirmer l’annulation des arrêtés préfectoraux prononcée par le tribunal.

Le sursis à l’exécution ainsi prononcé avait eu pour effet de remettre en vigueur les autorisations environnementales qui avaient été annulées.

 

 

 

II.B.3. Confirmation au fond par la CAA de Toulouse

 

Par un arrêt n° 25TL00596, 25TL00640, 25TL00652 du 30 décembre 2025, la cour administrative d’appel de Toulouse a confirmé cette position et annulé au fond le jugement du TA de Toulouse.

 

II.C. Clap de fin de cette série de contentieux au Conseil d’Etat

 

Saisi à hauteur de cassation, le Conseil d’Etat reconnait bien en l’espèce l’existence d’une raison impérative d’intérêt public majeur (RIIPM). Plus précisément, la Haute Assemblée estime que ce projet autoroutier A69 répond à quatre objectifs distincts :

  • réduire le temps de trajet entre Castres et Toulouse,
  • améliorer le cadre de vie des riverains,
  • procurer un gain de sécurité routière
  • contribuer au développement de l’agglomération castraise.

Il juge que la condition tenant à l’existence d’une RIIPM pouvait être considérée comme remplie par la CAA, sans qu’il soit nécessaire de caractériser l’existence d’une situation critique d’enclavement ou de décrochage démographique et économique du territoire concerné.

Donc une RIIPM en ces domaines n’a pas besoin de se caractériser par une situation extrême en termes d’enclavement de « décrochage » du territoire.

Par ailleurs, en s’appuyant, notamment, sur le fait que le projet avait été reconnu d’utilité publique, la CAA n’a pas fait d’erreur de droit.

Le Conseil d’Etat juge ensuite qu’aucune solution alternative ne permet d’atteindre efficacement les objectifs poursuivis. Comme la CAA, il estime que ne constituent une « solution alternative satisfaisante » :

  • ni l’aménagement du réseau routier existant,
  • ni la mise à deux fois deux voies de l’actuelle route nationale 126,
  • ni l’amélioration de la liaison ferroviaire.

Le critère étant comme à l’accoutumée le point de savoir si ces alternatives permettent, ou non, de répondre de manière aussi efficace que la liaison autoroutière aux quatre objectifs poursuivis.

Sources pour cette appréciation des solutions alternatives : CJUE, 11 juillet 2024, WWF Österreich, aff. C-601/22. Voir aussi CJUE, 10 octobre 2019, Tapiola, aff. C-674/17 ; CJUE, 17 mars 2021, One Voice et LPO, aff. C-900/19 ; CJUE, 14 juin 2007, Commission c/ Finlande, aff. C-342/05, §23-27. Pour un pont : CE, 21 novembre 2025, Départements de l’Ain et de Saône-et-Loire, n° 495622, aux tables du recueil Lebon. Pour un projet photovoltaïque avec prise en compte des frontières communales, voir CE, 7 mai 2026, Boralex et Min. de la transition écologique et de la cohésion des territoires c/ Les amis de la montagne de Lure, n° 496357, aux tables du recueil Lebon. 

Le Conseil d’État juge enfin que la cour n’a pas fait d’erreur en estimant que l’étude d’impact consacrée aux espèces végétales protégées était complète, et que le projet ne menaçait pas leur préservation.

Pour ces raisons, le Conseil d’État, statuant comme juge de cassation, rejette les trois pourvois. Les autorisations environnementales des 1 et 2 mars 2023 sont désormais définitives.

Source :

CE, 29 juin 2026, Association France Nature Environnement Midi-Pyrénées, l’association Agir pour l’environnement, l’association les Amis de la Terre Midi-Pyrénées, l’association pour la taxation des transactions financières pour l’aide aux citoyens du Tarn, l’association Groupe national de surveillance des arbres, l’association Nature en Occitanie et autres, n° 512448, 512492, 513071, 513102, 513191

 

 

 

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