En matière de services publics industriels et commerciaux (eau, assainissement, transports, parfois les déchets ménagers, etc.), quel juge saisir ? quel droit appliquer ?

La question ne cesse de tarauder les juristes depuis… 1921.

Pierre après pierre, se bâtit l’édifice prétorien qui définit qui fait quoi,  selon quel droit, avec quel juge.

Dernière jurisprudence en date : celle rendue le 11 janvier 2016 par le Tribunal des conflits (n° 4038, Comité d’établissement de l’unité clients et fournisseurs Ile-de-France des sociétés ERDF et GRDF).

 

I. Le principe de base depuis 1968 : au juge administratif la légalité des actes réglementaires d’organisation du service, au juge judiciaire le reste

 

Globalement, depuis 1968, on sait que :

• le principe est celui de l’application du droit privé et d’une compétence judiciaire en cas de SPIC

• mais il revient à la juridiction administrative de traiter de la légalité des actes réglementaires qui touchent à l’organisation du service… catégorie qui a été plus ou mois excessivement appréhendée par le juge selon les époques.

Source : TC, 15 janvier 1968 Compagnie Air France c/ Epoux Barbier, rec. 789, GAJA 83 ; CE, S., 17 mars 1997, Conseil supérieur des comités mixtes à la production d’EDF-GDF, n° 125349, rec. 92 ;  CE,  27 juillet 2005, Conseil supérieur consultatif des comités mixtes à la production d’EDF-GDF, n° 258289 et 264165 ; Cass. civ.1, 30 mars 1999, Conseil supérieur des comités mixtes à la production d’EDF-GDF, n° 97-13.412… 

 

II. Une complexification croissante

Cette notion de l’organisation du service, qui sert donc à définir le champ de compétence du juge administratif, ne s’étend pas par exemple aux actes affectant les conditions d’emploi et de travail et la formation professionnelle des personnels de ces SPIC. Dans ces domaines, c’est le juge judiciaire qui sera compétent… sauf dans certains cas comme lorsque le litige porte sur les consultation des organes en ces domaines au titre d’une mise en place d’une nouvelle organisation du service public. Ce qui est logique. Byzantin mais logique.

Citons sur ce point des extraits des intéressantes conclusions Fossier rendues dans cette affaire jugée le 11 janvier 2016 (accessibles sur Internet : voir ci-dessous) :

Des décisions plus récentes ont toutefois opté pour une approche plus restrictive du critère fonctionnel en faisant relever de l’organisation du service uniquement les mesures ayant une incidence « directe » sur la manière dont le service public est assuré :

-suivant les conclusions de son rapporteur public, Bertrand Dacosta, qui soulignait la nécessité de distinguer la notion de décision relative à l’organisation du service public «de la catégorie, plus large, des mesures d’organisation interne de l’établissement en charge du service public » et estimait qu’« une décision qui a trait à l’organisation des services, mais qui n’a pas d’incidence directe sur la façon dont le service public est lui-même assuré, ne doit pas être regardée comme relative à l’organisation de celui-ci », le Conseil d’Etat dans sa décision du 23 juin 2010 Comité mixte à la production de la direction des achats d’EDF, 306237, aux tables p. 690, a jugé que la réorganisation des services d’achats d’EDF ne portait pas sur l’organisation du service public de l’électricité. […] Cette décision conduit à exclure du champ des mesures d’organisation du service les décisions qui portent sur les fonctions dites « support » au motif, souligné par Bertrand Dacosta, que « fournir des moyens au service public, ce n’est pas participer à son exécution ».

-de même, la Cour de cassation a jugé que des regroupements d’activité sur un site ou des transferts de sites n’affectent que le fonctionnement interne du service sans en modifier l’organisation structurelle […].

-vous avez vous-même repris cette logique à propos de la création de postes de sous- directeurs au sein d’une caisse de prévoyance sociale […].»

 

III. Une précision intéressante  : l’organisation interne du SPIC relève du juge judiciaire mais si la mesure touche à l’organisation du service (direct… voire indirect ?) du point de vue de l’usager, alors le juge administratif reste bien compétent

 

Restent divers points à trancher dans cet entrelacs jurisprudentiel, notamment sur le juge compétent lorsque ce qui est en cause, ce sont les décisions internes aux SPIC… qui néanmoins ont une incidence sur l’organisation du service public ou son exécution.

En l’espèce, les décisions attaquées avaient trait à l’activité « accueils acheminement » du service public de la distribution de l’électricité et du gaz, assurant, aux termes du rapporteur public :

En pareil cas, que trancher ? Par exemple, si une SPL ou une régie SPIC en charge de l’alimentation en eau potable, prend des décisions internes d’organisation qui peuvent avoir un impact sur l’organisation du SPIC… quel est le juge compétent ?

 

Le « considérant de principe » de cette décision semble très net :

Considérant que la juridiction administrative a compétence pour apprécier la légalité d’une décision touchant à l’organisation du service public lui-même et non à la seule organisation interne de la société chargée de le gérer ;

Oui mais si les décisions litigieuses touchent à l’organisation du service public du point de vue des usagers, alors le juge compétent reste le juge administratif, tranche le Tribunal des conflits.

Faut-il que ce lien avec l’organisation du service soit « direct », ce qui serait une condition nouvelle restreignant le champ d’intervention du juge administratif ? Non, répond implicitement le Tribunal des conflits.

Le juge administratif est donc bien le juge de la légalité des actes d’organisation des services publics industriels et commerciaux, et ce même lorsque ces actes relèvent de l’organisation interne dudit service dès lors qu’il y a un lien avec l’organisation du service du point de vue de l’usager. L’organisation interne du service public, lorsqu’elle n’a pas d’impact sur l’usager du point de vue de l’organisation ou de l’exécution du service public, reste naturellement soumise au contrôle du juge judiciaire. Reste que distinguer entre les cas où la mesure a un impact ou non sur l’organisation du service du point de vue de l’usager sera problématique au cas par cas. Le Tribunal des conflits a refusé, implicitement (voir les conclusions du rapporteur public sur ce point), d’exiger que ce lien soit direct. Du coup, une mesure d’organisation du service ayant un impact éloigné sur l’usager relèvera-t-elle du juge administratif ? On peut en douter, mais alors, où fixer la frontière ? 

Cette décision s’avère donc logique et, même, rassurante sur le fait que le juge administratif reste bien compétent dans le domaine la conception et de l’organisation du service public. Mais la frontière réaffirmée et précisée par le Tribunal des conflits n’a pas fini, en pratique, de donner lieu à moult vaticinations. 

 

 

Décision à lire et dossier à télécharger :

Pour avoir un dossier complet (avec les conclusions et un commentaire), voir sur l’excellent site du Tribunal des conflits :

http://www.tribunal-conflits.fr/decisions.html

Et voici la décision rendue le 11 janvier 2016 par le Tribunal des conflits (n° 4038, Comité d’établissement de l’unité clients et fournisseurs Ile-de-France des sociétés ERDF et GRDF) :

Considérant que la juridiction administrative a compétence pour apprécier la légalité d’une décision touchant à l’organisation du service public lui-même et non à la seule organisation interne de la société chargée de le gérer ;

Considérant que, par trois décisions du 19 décembre 2011, les directeurs des “Unités clients et fournisseurs” des “plaques” de Paris, de l’Ouest de l’Ile-de-France et de l’Est de l’Ile-de-France du service commun aux sociétés ERDF et GRDF ont décidé la mise en œuvre d’une réorganisation tendant à la spécialisation, pour le gaz et l’électricité, des cinq services “accueil-acheminement” de leurs unités respectives, antérieurement compétentes pour les deux énergies ; que les services “accueil-acheminement” assurent l’interface entre, d’une part, les fournisseurs d’électricité ou de gaz, lesquels transmettent eux-mêmes, par téléphone ou par voie électronique, les demandes des consommateurs finaux d’énergie, d’autre part, les entités opérationnelles chargées de réaliser les interventions techniques, notamment pour le raccordement et les opérations de comptage ; que les tâches dévolues à ces services comprennent notamment l’accueil et l’orientation des demandes des fournisseurs, la coordination entre les entités opérationnelles susmentionnées, la facturation des prestations opérées à leur profit, l’encaissement et le recouvrement qui s’en suivent, le contrôle, la validation et la rectification des données de comptage pour l’électricité et le gaz et, enfin, le traitement de certaines réclamations ;

Considérant que par arrêt du 6 juin 2013, la cour administrative d’appel de Paris a accueilli l’appel formé par les sociétés ERDF et GRDF contre le jugement du 7 juin 2012 du tribunal administratif de Paris, lequel a, sur la requête du Comité d’établissement de l’unité clients et fournisseurs Ile-de-France des sociétés ERDF et GRDF, annulé les décisions susdites ; que le Conseil d’Etat, saisi en cassation, a renvoyé au Tribunal, par application de l’article 35 du décret du 27 février 2015, le soin de décider sur la question de la compétence ;

Considérant que les décisions litigieuses, qui concernent les missions d’accueil et d’orientation des fournisseurs d’électricité, lesquels sont des usagers du service public de la distribution, modifient l’organisation de celui-ci ;

Considérant qu’il résulte de ce qui a été dit ci-dessus que la juridiction de l’ordre administratif est compétente pour connaître de l’action engagée par le Comité d’établissement de l’unité clients et fournisseurs Ile-de-France des sociétés ERDF et GRDF ;

D E C I D E :

Article 1er : La juridiction administrative est compétente pour connaître du litige opposant le Comité d’établissement de l’unité clients et fournisseurs Ile-de-France aux sociétés ERDF et GRDF à ces sociétés.

Article 2 : La présente décision sera notifiée au Comité d’établissement de l’unité clients et fournisseurs Ile-de-France des sociétés ERDF et GRDF, aux sociétés ERDF et GRDF et au ministre de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.