Droit électoral : un arrêt important

 

Le 13 juin 2016, le Conseil d’Etat, à l’occasion d’un contentieux relatif à l’élection des binômes de conseillers départementaux, a rendu un arrêt important, à publier au recueil Lebon.

Tout candidat, mais aussi tout cadre territorial, depuis 1990, est rôdé au maniement :

  • 1/ de l’article L.52-1 du code électoral, prohibant pendant une période de six mois toute opération de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion des collectivités.

Et chacun de calculer l’impact supposé de telle ou telle violation de cette règle sur la sincérité du scrutin.

Concrètement, cette règle donne lieu à une gestion très subtile, l’impact d’une violation de cette règle différant considérablement d’un cas à l’autre et, surtout, variant selon le temps qui s’est écoulé entre la date de l’opération de communication et la date du scrutin.

Mais violer cette règle peut aussi entraîner des sanctions pénales dans certains cas, justifiant de ne pas jouer trop avec les frontières subtiles de ce régime juridique.

  • 2/ des articles L. 52-4 et suivants de ce même code en matière de comptes de campagne… dont la durée vient d’ailleurs de changer (point important étrangement passé presque inaperçu) :

https://blog.landot-avocats.net/2016/04/26/elections-importantes-modifications-dont-des-comptes-de-campagne-reduits-a-6-mois/

 

En l’espèce, un CCAS, précisé par un maire par ailleurs candidat à l’élection départementale, a distribué des colis de Noël à l’ensemble des personnes âgées de soixante-dix ans et plus de cette commune, alors que ces colis étaient auparavant distribués sous condition de ressources. Bref, un dérapage assez peu subtil.

Cette opération a-t-elle constitué une manoeuvre destinée à influencer les électeurs et a constitué un avantage consenti au binôme par une personne morale de droit public en violation des dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral ?

OUI répond le Conseil d’Etat, sans grande surprise vu que le juge administratif a toujours pris en compte le point de savoir si une opération de communication, ou qui peut être requalifiée en opération de communication, diffère en année électorale de ce à quoi la collectivité est accoutumée.

Mais ce qui est plus intéressant, c’est que le juge s’interroge alors sur le point de savoir si cette manœuvre que constitue cette distribution des colis de Noël, est frauduleuse au point d’entraîner :

  • l’inéligibilité de trois ans prévue par l’article  L.  118-4 du code électoral. Inéligibilité que le juge peut, d’ailleurs, relever d’office. En l’espèce, le juge a estimé que  le « caractère frauduleux des manoeuvres s’apprécie eu égard, notamment, à leur nature et à leur ampleur ».

Bon prince, le Conseil d’Etat a estimé qu’en l’espèce la manoeuvre constituée par la distribution de colis de Noël aux personnes âgées ne présentait, ni par sa nature ni par son ampleur, un caractère frauduleux au sens et pour l’application de l’article L. 118-4 du code électoral… Mais le juge s’est rattrapé au titre d’un autre régime.

  • l’inéligibilité de l’article L. 118-3 du code électoral.

Au titre de ce régime, le juge de l’élection, même en l’absence  de manoeuvres frauduleuses, peut prononcer l’inéligibilité d’un candidat s’il constate un manquement d’une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales.

Comment déterminer si un manquement est d’une particulière gravité au sens de ces dispositions ?

Le Conseil d’Etat nous donne le mode d’emploi en posant qu’il incombe :

« au juge de l’élection d’apprécier, d’une part, s’il s’agit d’un manquement caractérisé à une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales, d’autre part, s’il présente un caractère délibéré. En cas de manquement aux dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral, il incombe, en outre, au juge de tenir compte de l’importance de l’avantage ou du don irrégulièrement consenti et de rechercher si, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, il a été susceptible de porter atteinte, de manière sensible, à l’égalité entre les candidats » (extrait du résumé des futures tables du Rec., reprenant les considérants de l’arrêt). 

En l’espèce, le concours financier du CCAS, pour une somme d’environ 12 930,13 euros représentant 115 % du plafond des dépenses électorales, constitue un manquement substantiel aux règles de financement posées à l’article L. 52-8 du code électoral, prohibant tout don direct ou indirect de personnes morales. Le Conseil d’Etat pose que le candidat « ne pouvait ignorer que les conditions de distribution de ces colis à nombre des électeurs de sa commune étaient inhabituelles et, compte tenu du contexte électoral, anormales ».  Et la condamnation de tomber : inéligibilité pour une durée de six mois…

 

Oui mais quelles conclusions tirer de cette inéligibilité sur le second membre du binôme ?

Et le couperet de tomber :

« Lorsque, à l’occasion d’une contestation de l’élection des conseillers départementaux, le juge de l’élection est saisi de conclusions à fin d’inéligibilité d’un des membres d’un binôme de candidats en raison d’un manquement aux règles relatives au financement des campagnes électorales et qu’il constate que ce membre doit être déclaré inéligible, il doit, même d’office, tirer les conséquences de ces manquements en prononçant l’inéligibilité du second membre de ce binôme. »

 

D’où une inéligibilité pour six mois de l’autre membre du binôme.

C’est donc peu de dire qu’en cas d’élection départementale, il faut bien choisir son binôme puis… bien en surveiller les dépenses et les actions de communication.

 

Ce point n’est pas nouveau cela dit. Voir par exemple, sur ce même point :

https://blog.landot-avocats.net/2016/05/23/binome-de-conseillers-departementaux-unis-pour-le-meilleur-et-pour-le-pire-notamment-en-cas-dineligibilite/

 

Le Conseil d’Etat a, à l’occasion de cet arrêt, également précisé qu’en cas de conclusions dans la protestation électorale relatives au dépassement du plafond des dépenses électorales, le juge de l’élection doit aussi par conséquence se prononcer sur le compte de campagne avant de statuer sur l’éligibilité du candidat, d’une part, et d’autre part « fixer le montant du remboursement dû par l’Etat au candidat s’il constate que la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques n’a pas statué à bon droit » (et ce même en l’absence ce conclusions en ce sens dans la protestation électorale, ce qui n’allait pas de soi).

 

N.B. : sur ces divers thèmes, voir aussi CE, Section, Elections municipales de Vénissieux, n°s 385555 385604 385613, p. 43 ; CE, Assemblée, 4 juillet 2011, Elections régionales d’Ile-de-France, n°s 338033, 338199, p. 317. Cf. sol. contr., CE, 17 avril 2015, M.,, n° 385963, T. p. 688 ; CE, 6 mai 2015, Mme,, n° 385865, T. p. 688.,,[RJ3] Cf. CE, 23 juillet 2012, M.,, n° 356623, p. 288.

 

Voici l’arrêt 394675 rendu le 13 juin 2016 par le CE :

 

Conseil d’État, 13 juin 2016, n° 394675

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 


Vu les procédures suivantes :

Mme C…A…a demandé au tribunal administratif de Bordeaux d’annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 29 mars 2015 en vue de la désignation des conseillers départementaux dans le canton du Livradais et de déclarer inéligible M. G… B….

Par un jugement n° 1501499 du 19 octobre 2015, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé les opérations électorales, a rejeté le compte de campagne du binôme constitué de M. B…et de Mme F…D…, a arrêté à la somme de zéro euro le montant du remboursement dû par l’Etat à M. B…et Mme D…en application de l’article L. 52-11-1 du code électoral et a rejeté le surplus des conclusions de la protestation de Mme A….

1° Sous le n° 394675, par une requête, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 19 novembre, 18 décembre 2015 et 21 mars 2016 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, Mme A…demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler ce jugement en tant qu’il a rejeté ses conclusions tendant à ce que M. B… soit déclaré inéligible ;

2°) de déclarer M. B…inéligible ;

3°) de mettre à la charge de M. B…la somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2° Sous le n° 394679, par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés les 19 novembre et 18 décembre 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, M. B… demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler le jugement n° 1501499 du 19 octobre 2015 du tribunal administratif de Bordeaux en tant qu’il a annulé son élection, rejeté son compte de campagne et arrêté à la somme de zéro euro le montant du remboursement dû par l’Etat ;

2°) de rejeter la protestation de MmeA….

…………………………………………………………………………

Vu les autres pièces des dossiers ;

Vu :
– le code de l’action sociale et des familles ;
– le code électoral ;
– la loi n° 2013-403 du 17 mai 2013 ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Grégory Rzepski, maître des requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de M. Olivier Henrard, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Monod, Colin, Stoclet, avocat de Mme A…et à Me Le Prado, avocat de M. B…;

Vu la note en délibéré, enregistrée le 1er juin 2016 sous les n°s 394675 et 394679, présentées par M. B…;

1. Considérant qu’à l’issue des opérations électorales qui se sont déroulées le 29 mars 2015 en vue de la désignation des conseillers départementaux du canton de Livradais (Lot et Garonne), le binôme constitué par M. B…et Mme D…a obtenu 2 617 voix, tandis que le binôme constitué par Mme A…et de M. E…a obtenu 2 431 voix ; que M. B…relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Bordeaux a, sur la protestation de MmeA…, annulé son élection, rejeté son compte de campagne et arrêté à la somme de zéro euro le montant du remboursement dû par l’Etat en application de l’article L. 52-11-1 du code électoral ; que Mme A…relève aussi appel du jugement en tant qu’il a rejeté ses conclusions tendant à ce que M. B…soit déclaré inéligible ; que ces requêtes sont dirigées contre le même jugement ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par une seule décision ;

Sur le jugement en tant qu’il a annulé les opérations électorales, rejeté le compte de campagne de M. B…et arrêté à la somme de zéro euro le montant du remboursement dû par l’Etat :

2. Considérant, en premier lieu, que Mme A…soutenait, dans sa protestation déposée le 3 avril 2015, que M. B…avait dépassé le plafond des dépenses électorales et méconnu les règles relatives à l’interdiction des dons de personnes morales et demandait qu’il soit, notamment pour ce motif, déclaré inéligible ; que de telles conclusions impliquaient nécessairement, eu égard aux griefs soulevés, que le juge de l’élection se prononce sur le compte de campagne de M. B…avant de statuer sur l’éligibilité du candidat ; que lorsque le juge de l’élection se prononce sur un compte de campagne et sur l’éligibilité d’un candidat, il lui appartient également, qu’il soit ou non saisi de conclusions en ce sens, de fixer le montant du remboursement dû par l’Etat au candidat s’il constate que la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques n’a pas statué à bon droit ; que, par suite, M. B…n’est pas fondé à soutenir que le tribunal administratif de Bordeaux a méconnu l’étendue des conclusions dont il était saisi en rejetant son compte de campagne et en arrêtant à la somme de zéro euro le montant du remboursement dû à l’intéressé en application de l’article L. 52-11-1 du code électoral ;

3. Considérant, en second lieu, qu’aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 52-1 du code électoral :  » A compter du premier jour du sixième mois précédant le mois au cours duquel il doit être procédé à des élections générales, aucune campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin. Sans préjudice des dispositions du présent chapitre, cette interdiction ne s’applique pas à la présentation, par un candidat ou pour son compte, dans le cadre de l’organisation de sa campagne, du bilan de la gestion des mandats qu’il détient ou qu’il a détenus. Les dépenses afférentes sont soumises aux dispositions relatives au financement et au plafonnement des dépenses électorales contenues au chapitre V bis du présent titre  » ; qu’aux termes du deuxième alinéa de l’article L. 52-8 du même code :  » Les personnes morales, à l’exception des partis ou groupements politiques, ne peuvent participer au financement de la campagne électorale d’un candidat, ni en lui consentant des dons sous quelque forme que ce soit, ni en lui fournissant des biens, services ou autres avantages directs ou indirects à des prix inférieurs à ceux qui sont habituellement pratiqués  » ;

4. Considérant que pour annuler les opérations électorales qui se sont déroulées le 29 mars 2015 dans le canton du Livradais, le tribunal administratif de Bordeaux s’est fondé sur la circonstance que, au cours de la période mentionnée à l’article L. 52-1 du code électoral, le centre communal d’action sociale (CCAS) de Sainte-Livrade, dont le conseil d’administration est présidé par M. B…en sa qualité de maire, a distribué, jusqu’au 21 janvier 2015, des colis de Noël à l’ensemble des personnes âgées de soixante-dix ans et plus de cette commune, alors que ces colis étaient auparavant distribués sous condition de ressources, que cette opération a constitué une manoeuvre destinée à influencer les électeurs et que, dans ces conditions, cette distribution de colis de Noël a constitué un avantage consenti au binôme constitué de M. B…et de Mme D…par une personne morale de droit public en violation des dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin ;

5. Considérant, d’une part, que contrairement à ce qui est soutenu, les premiers juges n’ont pas fondé l’annulation des opérations électorales sur la circonstance que la distribution de colis de Noël aux personnes âgées constituait en elle-même une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion de la commune ; que par suite le grief tiré d’une inexacte application des dispositions de l’article L. 52-1 du code électoral doit être écarté ;

6. Considérant, d’autre part, qu’il résulte de l’instruction que les conditions de distribution des colis de Noël, jusqu’alors attribués sous conditions de ressources, ont été substantiellement modifiées pour l’année 2014 par rapport aux années précédentes ; que le nombre de colis distribués est ainsi passé de quatre-vingts en 2013 à huit-cent-trente pour la période de Noël 2014 jusqu’au 21 janvier 2015 ; qu’alors que l’écart des voix n’a été que de cent-quatre-vingt-six voix entre le binôme élu et son adversaire, et de cent-quarante-huit voix dans la commune de Sainte-Livrade qui compte 4 140 électeurs, la distribution massive de ces colis jusqu’à une date proche du scrutin départemental dans la commune la plus importante de la circonscription départementale doit être regardée comme une manoeuvre susceptible d’altérer les résultats du scrutin ; qu’il résulte de ce qui précède que M. B…n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Bordeaux a, sur ce seul motif, annulé les opérations électorales auxquelles il a été procédé le 29 mars 2015 pour l’élection des conseillers départementaux du canton du Livradais ;

Sur le jugement en tant qu’il a rejeté les conclusions à fin d’inéligibilité du binôme constitué par M. B…et Mme D…:

7. Considérant qu’aux termes du troisième alinéa de l’article L. 118-3 du code électoral, le juge de l’élection  » prononce également l’inéligibilité du candidat ou des membres du binôme de candidats dont le compte de campagne a été rejeté à bon droit en cas de volonté de fraude ou de manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales  » ; qu’aux termes de l’article L. 118-4 du même code :  » Saisi d’une contestation formée contre l’élection, le juge de l’élection peut déclarer inéligible, pour une durée maximale de trois ans, le candidat qui a accompli des manoeuvres frauduleuses ayant eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin. / (…)  » ;

8. Considérant qu’à l’appui de ses conclusions tendant à l’annulation des opérations électorales et à ce que M. B…soit déclaré inéligible, Mme A…soutenait que M. B… s’était livré à plusieurs manoeuvres frauduleuses et avait méconnu les règles relatives au financement des campagnes électorales ; que par suite, en rejetant les conclusions tendant au prononcé de l’inéligibilité de M. B…après avoir uniquement recherché si le grief ayant conduit à l’annulation des opérations électorales était susceptible d’entraîner, pour  » manoeuvres frauduleuses « , l’inéligibilité du candidat sur le fondement de l’article L. 118-4 du code électoral, sans rechercher si les manoeuvres alléguées ne constituaient pas  » un manquement d’une particulière gravité aux règles relatives au financement des campagnes électorales  » susceptible de conduire à ce que le binôme élu soit déclaré inéligible en application de l’article L. 118-3 du code électoral, le tribunal administratif a entaché son jugement d’une insuffisance de motivation ; qu’il doit en conséquence être annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions de Mme A… tendant à ce que M. B…soit déclaré inéligible ;

9. Considérant que le délai de trois mois imparti par l’article R. 114 du code électoral au tribunal administratif pour statuer étant expiré, il y a lieu pour le Conseil d’Etat de statuer immédiatement sur les conclusions de Mme A…tendant à ce que M. B…soit déclaré inéligible ;

10. Considérant, en premier lieu, qu’il résulte des dispositions de l’article L. 118-4 du code électoral citées au point 7 ci-dessus que, régulièrement saisi d’un grief tiré de l’existence de manoeuvres, le juge de l’élection peut, le cas échéant d’office, et après avoir, dans cette hypothèse, recueilli les observations des candidats concernés, déclarer inéligibles, pour une durée maximale de trois ans, des candidats, si les manoeuvres constatées présentent un caractère frauduleux, et s’il est établi qu’elles ont été accomplies par les candidats concernés et ont eu pour objet ou pour effet de porter atteinte à la sincérité du scrutin ; que le caractère frauduleux des manoeuvres s’apprécie eu égard, notamment, à leur nature et à leur ampleur ;

11. Considérant qu’il résulte de l’instruction que le bulletin municipal diffusé en septembre 2014 dans la commune de Sainte-Livrade contenait une présentation critique du bilan de la précédente municipalité ; que Mme A…s’est vu privée de la possibilité de publier une réponse dans le bulletin suivant dans l’espace réservé à l’expression des conseillers municipaux n’appartenant pas à la majorité municipale ; que, pour autant et pour regrettable que soit cette atteinte portée à l’expression des conseillers municipaux d’opposition, il ne saurait être soutenu que lesdits bulletins comportaient des articles revêtant le caractère d’une campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion de la commune au sens des dispositions de l’article L. 52-1 du code électoral ; que cette utilisation des bulletins municipaux ne saurait, par suite, être regardée comme une manoeuvre ; que, de même, ni la soirée avec les associations locales le 28 novembre 2014, ni le salon de la bande dessinée, prévu depuis longtemps, le 29 mars 2015 ne peuvent être regardés comme ayant été programmés dans un but de promotion publicitaire de l’action municipale et ne revêtent, par suite, le caractère d’une manoeuvre ; que si, en revanche, comme il a été dit au point 6, la distribution de colis de Noël aux personnes âgées a constitué une manoeuvre de nature à altérer la sincérité du scrutin, cette manoeuvre ne présentait, ni par sa nature ni par son ampleur, un caractère frauduleux au sens et pour l’application de l’article L. 118-4 du code électoral ; que par suite, les agissements invoqués ne peuvent conduire le juge de l’élection à prononcer une inégibilité sur le fondement de ces dispositions ;

12. Considérant, en revanche, que les dispositions précitées de l’article L. 118-3 du code électoral permettent au juge de l’élection, même en l’absence de manoeuvres frauduleuses, de prononcer l’inéligibilité d’un candidat s’il constate un manquement d’une particulière gravité aux règles de financement des campagnes électorales ; que, pour déterminer si un manquement est d’une particulière gravité au sens de ces dispositions, il incombe au juge de l’élection d’apprécier, d’une part, s’il s’agit d’un manquement caractérisé à une règle substantielle relative au financement des campagnes électorales, d’autre part, s’il présente un caractère délibéré ; qu’en cas de manquement aux dispositions de l’article L. 52-8 du code électoral, il incombe, en outre, au juge de tenir compte de l’importance de l’avantage ou du don irrégulièrement consenti et de rechercher si, compte tenu de l’ensemble des circonstances de l’espèce, il a été susceptible de porter atteinte, de manière sensible, à l’égalité entre les candidats ;

13. Considérant qu’il résulte de l’instruction que, compte tenu de la distribution massive et à des conditions inhabituelles de colis de Noël à des électeurs, dans une période proche de l’élection, par le CCAS de la commune de Sainte-Livrade, présidé par M.B…, le binôme constitué par celui-ci et Mme D…doit être regardé, dans les circonstances de l’espèce, comme ayant bénéficié, pour le financement de la campagne électorale, d’un concours financier du CCAS pour une somme d’environ 12 930,13 euros représentant 115 % du plafond des dépenses électorales ; que ce manquement aux règles de financement posées à l’article L. 52-8 du code électoral, prohibant tout don direct ou indirect de personnes morales, présente un caractère substantiel ; que M.B…, qui ne pouvait ignorer que les conditions de distribution de ces colis à nombre des électeurs de sa commune étaient inhabituelles et, compte tenu du contexte électoral, anormales, ne peut invoquer raisonnablement la circonstance que la décision de distribuer ces colis de Noël sans condition de ressources avait été prise par le conseil d’administration du CCAS dont il assurait la présidence ; que ce manquement substantiel aux règles de financement doit, eu égard notamment à sa nature, à la date à laquelle les faits se sont déroulés et au montant du dépassement du plafond des dépenses électorales, être regardé, en l’espèce, comme ayant été de nature à porter atteinte, de manière sensible, à l’égalité entre les candidats ;

14. Considérant qu’il résulte de ce qui précède que le manquement commis par M. B…doit être qualifié de manquement d’une particulière gravité au sens et pour l’application de l’article L. 118-3 du code électoral ; qu’il justifie, par suite, que M. B…soit déclaré inéligible pour une durée de six mois ; que lorsque, à l’occasion d’une contestation de l’élection des conseillers départementaux, le juge de l’élection est saisi de conclusions à fin d’inéligibilité d’un des membres d’un binôme de candidats en raison d’un manquement aux règles relatives au financement des campagnes électorales et qu’il constate que ce membre doit être déclaré inéligible, il doit, même d’office, tirer les conséquences de ces manquements en prononçant l’inéligibilité du second membre de ce binôme ; que Mme D…doit par suite être elle aussi déclarée inéligible pour la même durée ;

Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :

15. Considérant que ces dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de Mme A…qui n’est pas, dans les deux instances, la partie perdante ; qu’il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions présentées par Mme A…dans ces mêmes instances ;

D E C I D E :
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Article 1er : La requête de M. B…est rejetée.
Article 2 : L’article 4 du jugement du tribunal administratif de Bordeaux du 19 octobre 2015 est annulé en tant qu’il a rejeté les conclusions à fin d’inégibilité présentées par MmeA….
Article 3 : M. B…et Mme D…sont déclarés inéligibles pour une durée de six mois.
Article 4 : Les conclusions de Mme A…et de M. B…tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à Mme C…A…, à M. G…B…et au ministre de l’intérieur.
Copie en sera adressée à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques et à Mme F…D….