Un article de Natacha PAGET-BLANC
Il n’est de bonne PUCE qu’ancienne, semble dire le Conseil d’Etat, prêt à exterminer les jeunes PUCE d’ une prophylaxie radicale. Avec une inquiétude : la même sévérité s’appliquera-t-elle à certaines zones commerciales ?
Les Périmètres d’usage de consommation exceptionnelle (PUCE) permettaient l’ouverture dominicale des commerce avant la loi Macron du 6 août 2015. Cette ouverture était également possible dans les « communes d’intérêt touristique ou thermales » ainsi que dans les « zones touristiques d’affluence exceptionnelle ou d’animation culturelle permanente ».
Au sens de la loi du 6 août 2015, ces deux dernières citées constituent de plein droit des « zones touristiques » et les « PUCE » constituent de plein droit des « zones commerciales ». Des dispositions transitoires s’appliquent, selon les modalités précisées par l’article 257 de la loi du 6 août 2015.
Sauf que le juge vient de donner un coup d’arrêt aux critères des PUCE (et donc des zones commerciales ??? à suivre avec vigilance) en imposant que ceux-ci aient une antériorité et ne reposent pas uniquement sur des critères récents.
Par un arrêt du 9 novembre 2016, le Conseil d’Etat vient en effet d’apporter un point final au contentieux des PUCE, même en cours d’élaboration avant l’institution de la zone commerciale par la loi Macron. Posant une condition d’ancienneté à la caractérisation d’usages de consommation dominicale dans les périmètres en cause, il rend la motivation d’un PUCE quasi impossible pour des zones d’activité récente. Les unités urbaines d’activité commerciale récentes devront s’en tenir au régime de la zone commerciale si elles veulent déroger à la règle –chimérique- du repos dominical.
Dans cette affaire, le préfet de Seine Saint-Denis avait, par arrêté du 20 février 2013, délimité un PUCE correspondant au centre commercial Le Millénaire, à Aubervilliers. Il avait scrupuleusement motivé cet arrêté arguant du bien-fondé tant commercial (1/5e du chiffre d’affaire des commerces réalisés le dimanche) que social (dégradation de l’emploi dans le département) de sa décision. En particulier, il avait noté qu’un quart de la clientèle hebdomadaire totale s’était rendue au centre le dimanche depuis 2011 – soit, depuis son inauguration.
Les PUCE en cours de délimitation avant la promulgation de la loi Macron verront difficilement le jour s’ils font l’objet d’une contestation judiciaire.
Le Conseil d’Etat balaye du revers de la main ces arguments en jugeant que ces données trop récentes ne permettaient pas la caractérisation d’usages de consommation « anciens, durables et réguliers ». Cette décision, même si elle se comprend en droit –un usage étant nécessairement inscrit dans le temps- n’en constitue pas pour le moins une astuce pour le Conseil. Face à l’incohérence et à l’inintelligibilité du statut des PUCE, la Haute Juridiction opte tout simplement pour une disparition du dispositif dans les instances en cours. En ce sens, le CE se conforme aux invitations du rapport Bailly faire disparaître purement et simplement les PUCE au profit d’un nouveau dispositif.
Une porte de sortie : la zone commerciale (sans condition d’ancienneté)
Que les décideurs publics ne désespèrent pas, la difficulté tenant à l’ancienneté n’est pas insolvable. La création des « zones commerciales » prévues par la loi Macron permet de surmonter cette contrainte dès lors qu’elle ne pose aucune condition tenant aux usages. Cette loi a le mérite d’établir des critères objectifs et lisibles de délimitation d’une zone commerciale.
Le nouveau dispositif : des critères plus clairs mais plus restrictifs
Née des cendres du rapport Bailly déposé en 2013, la loi Macron dite « loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques » apporte satisfaction tant aux employeurs qu’aux collectivités publiques en introduisant les zones commerciales. Elles remplacent les PUCE, ces derniers se voyant attribué de plein droit le statut de zone commerciale. On discerne alors l’intérêt dans les derniers contentieux portant sur la qualification de PUCE : obtenir automatiquement la qualité de zone commerciale. En effet, les périmètres qui ne remplissent pas les critères posés par la loi nouvelle sont autorisés à mettre en œuvre le régime dérogatoire au repos dominical… au titre d’une certaine sécurité juridique !
Les conditions de création d’une zone commerciale (ZC)
L’article L3132-25-1 du Code du Travail indique que ces zones sont caractérisées par une offre commerciale et une demande potentielle particulièrement importante. Les établissements de vente au détail qui mettent à disposition des biens et des services et qui sont situés dans cette zone peuvent déroger à la règle du repos le dimanche.
La délimitation de ces zones relève de la compétence du préfet de région ou de l’action concertée de plusieurs préfet de régions si la zone est située sur le territoire de plus d’une région.
Le décret du 23 septembre 2015 pose les conditions de caractérisation d’une ZC :
« Art. R. 3132-20-1. – I. – Pour être qualifié de zone commerciale au sens de l’article L. 3132-25-1, la zone faisant l’objet d’une demande de délimitation ou de modification remplit les critères suivants :
« 1° Constituer un ensemble commercial au sens de l’article L. 752-3 du code de commerce d’une surface de vente totale supérieure à 20 000 m2 ;
« 2° Avoir un nombre annuel de clients supérieur à 2 millions ou être située dans une unité urbaine comptant une population supérieure à 100 000 habitants ;
« 3° Etre dotée des infrastructures adaptées et accessible par les moyens de transport individuels et collectifs.
« II. – Lorsque la zone est située à moins de 30 kilomètres d’une offre concurrente située sur le territoire d’un Etat limitrophe, les valeurs applicables au titre des critères de surface de vente et de nombre annuel de clients énoncés respectivement au 1° et au 2° du I sont de 2 000 m2 et de 200 000 clients. »
Ces nouveaux critères ont le mérite d’être simple et permettront sûrement d’éviter un contentieux sur la qualification des zones en raison de leur objectivité. La tâche des préfets ne s’en trouvera que facilité, notamment en terme de motivation de l’acte de délimitation. Les représentants de l’Etat n’auront pour ainsi dire qu’à vérifier la réunion des critères posés par l’article R3132-20-1 du Code du Travail pour motiver leur arrêté.
En revanche, l’absence de référence aux usages et l’existence de critères délimités de surface et de clientèle auront pour effet de limiter le nombre de zones à caractère dérogatoire –mais augmente par l’exact même procédé le nombre de salariés visés par la dérogation.
Ce nouveau dispositif aura également des conséquences en terme d’aménagement du territoire en favorisant la concentration des espaces de consommation sur le territoire national.
Voici cet arrêt :
Conseil d’État
N° 388822
ECLI:FR:CECHR:2016:388822.20161109
Inédit au recueil Lebon
1ère – 6ème chambres réunies
M. Yannick Faure, rapporteur
M. Jean Lessi, rapporteur public
SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO, avocatslecture du mercredi 9 novembre 2016
REPUBLIQUE FRANCAISEAU NOM DU PEUPLE FRANCAIS
Texte intégral
Vu les procédures suivantes :
La Fédération des employés et cadres de la CGT Force ouvrière, la Fédération CGT des personnels du commerce, de la distribution et des services, le Syndicat des employés du commerce Ile-de-France CFTC, le Syndicat SUD commerce et services Ile-de-France, l’Union syndicale CGT du commerce, de la distribution et des services de Paris et l’Union départementale des syndicats confédérés Force ouvrière de la Seine-Saint-Denis ont demandé au tribunal administratif de Montreuil d’annuler pour excès de pouvoir l’arrêté du 20 février 2013 par lequel le préfet de Seine-Saint-Denis a créé un périmètre d’usage de consommation exceptionnel sur le territoire de la commune d’Aubervilliers. Par un jugement n° 1303045 du 4 juin 2013, le tribunal administratif de Montreuil, faisant droit à leur demande, a annulé cet arrêté.
Par un arrêt n° 13VE02443 du 20 janvier 2015, la cour administrative d’appel de Versailles a, sur recours du ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, annulé ce jugement du tribunal administratif de Montreuil et rejeté la demande présentée à ce tribunal par les syndicats requérants.
1° Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 19 mars et 17 juin 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat sous le n° 388822, la Fédération des employés et cadres de la CGT Force ouvrière, le Syndicat des employés du commerce et interprofessionnel UNSA, le Syndicat SUD commerces et services Ile-de-France et l’Union syndicale CGT du commerce, de la distribution et des services de Paris demandent au Conseil d’Etat :
1°) de joindre leur pourvoi avec le pourvoi enregistré sous le n° 389174 ;
2°) d’annuler cet arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles du 20 janvier 2015 ;
3°) réglant l’affaire au fond, de rejeter le recours du ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
2° Par un pourvoi sommaire et un mémoire complémentaire, enregistrés les 2 avril et 17 juin 2015 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat sous le n° 389174, la Fédération CGT des personnels du commerce, de la distribution et des services demande au Conseil d’Etat :
1°) de joindre son pourvoi avec le pourvoi enregistré sous le n° 388822 ;
2°) d’annuler ce même arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles du 20 janvier 2015 ;
3°) réglant l’affaire au fond, de rejeter le recours du ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social ;
4°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 4 500 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
…………………………………………………………………………
Vu les autres pièces des dossiers ;
Vu :
– la convention n° 106 de l’Organisation internationale du travail relative au repos hebdomadaire dans le commerce et les bureaux, adoptée à Genève le 26 juin 1957 ;
– le code du travail ;
– la loi n° 2009-974 du 10 août 2009 ;
– la loi n° 2015-990 du 6 août 2015 ;
– le code de justice administrative ;Après avoir entendu en séance publique :
– le rapport de M. Yannick Faure, auditeur,
– les conclusions de M. Jean Lessi, rapporteur public.
La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de la Fédération des employés et cadres de la CGT Force ouvrière, du Syndicat des employés du commerce et interprofessionnel UNSA, du Syndicat SUD commerces et services Ile-de-France et de l’Union syndicale CGT du commerce, de la distribution et des services de Paris et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de la Fédération CGT des personnels du commerce, de la distribution et des services.
1. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par un arrêté du 20 février 2013, le préfet de Seine-Saint-Denis a créé et délimité, à la demande du conseil municipal de la commune d’Aubervilliers et après avis du conseil communautaire de la communauté d’agglomération Plaine commune, un périmètre d’usage de consommation exceptionnel correspondant au quartier commercial du Millénaire, situé sur le territoire de cette commune ; que, par un jugement du 4 juin 2013, le tribunal administratif de Montreuil a annulé pour excès de pouvoir cet arrêté ; que, sur recours du ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social, la cour administrative d’appel de Versailles a annulé ce jugement et rejeté la demande d’annulation présentée devant le tribunal ; que, par deux pourvois qu’il y a lieu de joindre, la Fédération des employés et cadres de la CGT Force ouvrière, le Syndicat des employés du commerce et interprofessionnel UNSA, le Syndicat SUD commerces et services Ile-de-France et l’Union syndicale CGT du commerce, de la distribution et des services de Paris, d’une part, et la Fédération CGT des personnels du commerce, de la distribution et des services, d’autre part, se pourvoient en cassation contre cet arrêt ;
2. Considérant qu’aux termes de l’article L. 3132-25-1, inséré dans le code du travail par la loi du 10 août 2009, dans sa rédaction applicable au litige, antérieure à l’intervention de la loi du 6 août 2015 : » (…) dans les unités urbaines de plus de 1 000 000 d’habitants, le repos hebdomadaire peut être donné, après autorisation administrative, par roulement, pour tout ou partie du personnel, dans les établissements de vente au détail qui mettent à disposition des biens et des services dans un périmètre d’usage de consommation exceptionnel caractérisé par des habitudes de consommation dominicale, l’importance de la clientèle concernée et l’éloignement de celle-ci de ce périmètre » ;
3. Considérant, en premier lieu, qu’il résulte de ces dispositions, éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 10 août 2009, que le législateur a entendu créer un régime de dérogation au repos dominical adapté à des situations locales particulières marquées par des usages de consommation de fin de semaine ; que, pour l’application de ce régime, la délimitation d’un tel périmètre est subordonnée à la constatation d’usages, en matière de consommation dominicale, suffisamment anciens, durables et réguliers pour être constitutifs d’habitudes, quelles que soient les conditions dans lesquelles celles-ci se sont formées ;
4. Considérant que pour juger qu’existaient, au sens et pour l’application de ces dispositions, des habitudes de consommation dominicale, la cour s’est fondée sur les autorisations d’ouverture dominicale antérieurement accordées à des établissements du centre commercial du Millénaire, sur l’importance du chiffre d’affaires réalisé et de la clientèle accueillie lors de ces ouvertures, ainsi que sur une étude réalisée en janvier 2014, dont les conclusions étaient, au demeurant, postérieures à l’intervention de l’arrêté litigieux, portant sur les pratiques générales de consommation dominicale au sein de la zone de chalandise ; qu’en statuant ainsi, après avoir d’ailleurs également relevé que la consommation dominicale dans ce périmètre n’avait débuté qu’en 2011, date de l’ouverture du centre commercial, et s’était jusqu’alors limitée aux périodes des soldes et des fêtes de fin d’année, alors qu’il lui appartenait, pour apprécier l’existence d’habitudes de consommation dominicale dans le périmètre considéré, de vérifier le caractère durable et régulier des pratiques de consommation dominicale préexistantes, eu égard notamment à leur ancienneté, la cour a commis une erreur de droit ;
5. Considérant, en second lieu, que si, en vertu des dispositions combinées des articles L. 3132-25-1 et L. 3132-25-3 du code du travail dans leur rédaction alors en vigueur, la dérogation au repos dominical résulte d’une autorisation administrative accordée à chacun des établissements de vente au détail situés au sein du périmètre d’usage de consommation exceptionnel, la création de ce périmètre a pour objet de délimiter la zone au sein de laquelle les établissements de vente au détail pourront, s’ils le souhaitent, bénéficier de plein droit d’une telle dérogation, sur la seule présentation d’un accord collectif ou, à défaut, d’une décision unilatérale de l’employeur prise après référendum ; que, par suite, la cour a également commis une erreur de droit en écartant les moyens tirés de la méconnaissance tant de la convention n° 106 du 26 juin 1957 de l’Organisation internationale du travail que du principe d’égalité, au seul motif que la décision attaquée ne créait par elle-même aucune dérogation au repos dominical ;
6. Considérant qu’il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner les autres moyens de leurs pourvois, que les organisations syndicales requérantes sont fondées à demander l’annulation de l’arrêt qu’elles attaquent ; qu’il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 600 euros à chacune des organisations syndicales requérantes au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative ;
D E C I D E :
————–
Article 1er : L’arrêt de la cour administrative d’appel de Versailles du 20 janvier 2015 est annulé.
Article 2 : L’affaire est renvoyée à la cour administrative d’appel de Versailles.
Article 3 : L’Etat versera une somme de 600 euros chacun à la Fédération des employés et cadres de la CGT Force ouvrière, au Syndicat des employés du commerce et interprofessionnel UNSA, au Syndicat SUD commerces et services Ile-de-France, à l’Union syndicale CGT du commerce, de la distribution et des services de Paris et à la Fédération CGT des personnels du commerce, de la distribution et des services, au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la Fédération des employés et cadres de la CGT Force ouvrière, premier requérant dénommé sous le n° 388822, à la Fédération CGT des personnels du commerce, de la distribution et des services et à la ministre du travail, de l’emploi, de la formation professionnelle et du dialogue social.
Les autres requérants seront informés de la présente décision par la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat au Conseil d’Etat et à la Cour de cassation, qui les représente devant le Conseil d’Etat.
Copie en sera adressée à l’Union départementale des syndicats confédérés Force ouvrière de la Seine-Saint-Denis, à la société Klépierre management, à la société Boulanger et à la commune d’Aubervilliers.
En savoir plus sur
Subscribe to get the latest posts sent to your email.