Confiance dans l’action publique : décryptage des deux projets de loi d’hier et du décret de ce matin

 

Le 2 juin 2017, le Garde des Sceaux François Bayrou annonçait en fanfare trois projets de loi sur la « moralisation de la vie publique ». Voir :

Quelle réforme pour la moralisation de la vie publique ? Première analyse du contenu des futures lois.

 

12 jours plus tard, après :

  • deux avis du Conseil d’Etat assortis de quelques réserves,
  • un débat interne sur le titre de cette loi
  • et quelques circonstances politico-médiatiques imposant une communication plus sobre

… le Conseil des Ministres a, hier, adopté :

  • deux projets de loi « pour la confiance dans l’action publique ». Un projet de loi ordinaire, un projet de loi organique. Pour le projet de loi constitutionnel, on attendra un peu (avec sans doute une dose de proportionnelle en sus).
  • un décret relatif aux collaborateurs du Président de la République et des membres du Gouvernement et qui a, ce jour, été promulgué au JO (décret n° 2017-1098 du 14 juin 2017 relatif aux collaborateurs du Président de la République et des membres du Gouvernement ; voir ci-dessous).

Voir la présentation vidéo à la suite du Conseil des ministres :

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 La réforme présentée en conseil des ministres complète les dispositions existantes sur plusieurs points.

 

 

Situation patrimoniale du Président de la République

 

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique pourra publier un avis sur l’évolution de son patrimoine entre le début du mandat et la fin des fonctions présidentielles.

La déclaration de situation patrimoniale à l’issue d’un mandat ou de fonctions est obligatoire pour environ 15 000 responsables publics. Cela inclut notamment les parlementaires, les élus locaux, les députés européens et les membres du gouvernement. Seuls les membres du Gouvernement voient leur déclaration de situation patrimoniale diffusée en ligne. Les déclarations de patrimoine de fin de mandat des députés et des sénateurs sont consultables en préfecture uniquement, et les autres responsables politiques ne voient pas leurs déclarations de patrimoine rendues publiques.

La Haute Autorité pour la transparence de la vie publique a la possibilité d’émettre des observations sur les variations de patrimoine des parlementaires (article LO 135-5 du code électoral) et des membres du Gouvernement (article 7 de la loi n° 2013-907 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique). Mais rien de tel pour le Président de la République. Ce nouveau pouvoir n’est pas anodin.

Cet avis (en raison notamment de contraintes constitutionnelles; voir la décision n° 2013-675 du 9 octobre 2013 du C. const.), n’interviendra qu’en cas de variation de la situation patrimoniale du Président de la République, après contradictoire.

 

L’exercice du mandat parlementaire 

Le texte prévoit :

  • de nouvelles obligations sont prévues en matière de prévention et de cessation des conflits d’intérêts et de cumul de fonctions, notamment s’agissant de l’activité de conseil. L’article LO 146-1 du code électoral interdit déjà à un parlementaire d’entreprendre une activité de conseil après le début de son mandat. Mais des événements récents… et la pratique telle que constatée par de nombreux observateurs… ont démontré que ce régime ne suffit guère. Problème : le Conseil constitutionnel, dans sa décision n° 2013-675 du 9 octobre 2013, s’est fait le gardien (très ? trop ?) vigilant des possibilités d’aller exercer une vie professionnelle au point d’autoriser des pantouflages de mauvais aloi selon nous. Le législateur aura donc à naviguer serré sur ce point entre Charybde et Scylla … le projet prévoit donc (sous le contrôle du Bureau de l’assemblée parlementaire avec une sanction in fine aux mains du Conseil constitutionnel ; mais gageons que ce point donnera lieu à débats) :
    • de compléter l’incompatibilité existante à l’article LO 146 du code électoral entre le mandat parlementaire et les fonctions de dirigeant aux sociétés ou entreprises dont l’activité consiste à fournir des conseils aux sociétés, entreprises, établissements ou organismes dont l’activité est liée ou susceptible d’être liée à l’action publique, ou dont le mode de financement présente un risque particulier de conflit d’intérêts. L’usage du terme « activité de conseil » permettrait d’inclure les professions réglementées qui ne font plus l’objet d’une exception, et la limitation aux seules sociétés telles qu’elles sont d’ores et déjà listées à l’article LO 146 du code électoral permettrait de cibler précisément les situations à risques.
    • de restreindre la possibilité pour un candidat (titulaire ou suppléant) à un mandat parlementaire d’exercer une activité de conseil à titre individuel, dans les douze mois qui précèdent son entrée en fonctions. Il nous sera permis de souligner que cette règle, très stricte, eût été fort malcommode pour les nouvelles vocations de candidat aux élections législatives qui furent si nombreux, cette année 2017, à être choisis tardivement par un tout tout nouveau parti politique…
    • d’interdire à un parlementaire d’acquérir, en cours de mandat, le contrôle d’une société dont l’activité consiste dans la fourniture de conseil. Cette nouvelle incompatibilité serait instaurée par la création d’un nouvel article LO 146-2 dans le code électoral. Afin d’éviter que cette règle soit contournée par un candidat en amont de son élection, il a été aussi décidé d’interdire aux parlementaires d’exercer le contrôle sur une telle société dès lors qu’il serait acquis dans les douze mois précédant son entrée en fonctions. Enfin, un parlementaire ne pourrait garder le contrôle d’une société de conseil qui a pour clients des sociétés ou entreprises de l’article LO 146 du code électoral, et ce, pour les raisons exposées précédemment au sujet de cet article…. ah si ces règles avaient existé ces dernières années… Mais je ne dénoncerai personne même si l’envie m’en brûle le clavier.NB un délai de trois mois serait prévu pour gérer les cas d’incompatibilité en ce dernier domaine. 
    • de laisser aux assemblées parlementaires le soin de déterminer des règles en matière de prévention et de traitement des conflits d’intérêtsentre un intérêt public et des intérêts privés et de préciser les conditions dans lesquelles chaque député ou sénateur veille à faire cesser immédiatement ou à prévenir les situations de conflit d’intérêts dans lesquelles il se trouve ou pourrait se trouver. Chaque assemblée devra en outre veiller au respect de la mise en oeuvre de règles en définissant dans son règlement les sanctions applicables en cas de manquement par le parlementaire à ses obligations en matière de prévention et de cessation des conflits d’intérêts. Chaque assemblée déterminera également les modalités de tenue d’un registre accessible au public et recensant les cas dans lesquels un parlementaire a estimé devoir ne pas participer aux travaux du Parlement.
  • les parlementaires devront en outre justifier, dès leur entrée en fonction, avoir respecté leurs obligations fiscales.
    Sur ce point, le nouveau dispositif s’inspire pour partie des obligations propres aux membres du Gouvernement (article 9 de la loi n°2013-907 du 11 octobre 2013)… et pour partie des dispositions applicables sur ce point aux soumissionnaires en marchés publics (art. 45, 2°, de l’ordonnance n° 2015-899 du 23 juillet 2015 et décret n° 2016-360 du 25 mars 2016).
    Dans le mois suivant l’élection, l’administration fiscale transmettra au bureau de l’assemblée concernée une attestation constatant si l’élu a satisfait ou non à ses obligations de déclaration et de paiement des impôts dont il est redevable. L’élu sera également destinataire de cette attestation, qui vaudra pour l’ensemble des impôts (hors cotisations sociales pour des raisons de délais d’instruction de ces documents).
    En cas d’omission, le parlementaire pourra se mettre en règle dans le délai d’un mois, sous certaines conditions.
    Faute pour le Parlementaire de s’être ainsi acquitté de ses obligations fiscales et d’en témoigner, c’est au Conseil constitutionnel qu’il reviendra de décider ou non de la déchéance du député.
  • les frais de mandat des parlementaires seront désormais remboursés sur présentation de justificatifs (comme dans nombre de démocraties occidentales). Les assemblées parlementaires décideront des éléments constitutifs des frais de mandat et fixeront un plafond de remboursement.
  • la pratique de la « réserve parlementaire » serait supprimée.
    Le 2 juin dernier, le Garde des Sceaux avait précisé que « les risques de dérive clientéliste ont été souvent soulignés». C’était un euphémisme… En 2016, cette réserve parlementaire « s’élevait à 90 millions d’euros pour l’Assemblée nationale, dont 81,86 millions consommés, et 56 millions pour le Sénat, dont 53,32 millions utilisés » (source Le Monde). L’étude d’impact de la loi organique évoque des chiffres plus faibles mais en ne prenant que les chiffres en cours sur l’année 2017 (année non pleine donc !).
    Les sommes affectées à cette réserve devaient, selon le Ministre, le 2 juin, devenir « un fonds d’aide aux territoires ».
    C’est finalement un système plus simple (et évitant la mutualisation du clientèlisme via un fonds dédié par Assemblée…) qui a été choisi : « les aides transitant par cette réserve seront redéployées au profit des territoires et des autres acteurs bénéficiaires dans le cadre des dispositifs d’intervention existants afin de ne pas déstabiliser les territoires », selon l’étude d’impact de la loi organique. Autrement dit, cela sera intégré à la DGF, à la DGD ou autre fonds (le FPIC ?). L’étude d’impact sur la loi organique semble n’envisager de toute manière qu’un reversement partiel aux collectivités mais nul doute que ce point donnera lieu à d’amples débats.A noter : certains proches de Macron (le juge E. Halphen par exemple) veulent aussi renforcer les pénalités financières pour les parlementaires absentéistes.

 

Les collaborateurs de cabinet (y compris pour les fonctions locales)

Les conditions d’embauche et de nomination des collaborateurs du Président de la République, des membres du Gouvernement, des parlementaires et des titulaires de fonctions exécutives locales seraient réformées comme on  pouvait s’y attendre après diverses affaires.

Le « marcheur » Eric Halphen s’est exprimé pour une mesure radicale, tendant à ce que « les assistants parlementaires soient embauchés par le Parlement » (sans doute avec une modalité spécifique permettant néanmoins audit parlementaire de choisir ses collaborateurs).

C’est une mesure plus limitée qui est envisagée : il sera désormais interdit pour les élus nationaux et locaux d’employer des membres de leur famille proche.

Le projet de loi instaure une interdiction de nomination ou d’embauche de collaborateurs parmi les membres de la famille suivants :

  • 1° Le conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin ;
  • 2° Les parents, enfants, frères et soeurs ainsi que leurs conjoints, partenaires liés par un pacte civil de solidarité ou concubins ;
  • 3° Les grands-parents, petits-enfants et enfants des frères et soeurs ;
  • 4° Les parents, enfants et frères et soeurs du conjoint, partenaire lié par un pacte civil de solidarité ou concubin.

Les emplois croisés (un parlementaire recrute un membre de la famille d’un autre parlementaire donneraient lieu à déclaration (dans le cadre des déclarations d’intérêts).
Les sanctions ne seraient pas minces (sanctions pénales ET remboursement des sommes).
Rappelons qu’une telle règle, pénale, ne saurait en droit être rétroactive….

 

Une telle règle n’est que réglementaire s’agissant des collaborateurs du Président de la République et des membres du Gouvernement, d’où la promulgation au JO de ce matin du décret n° 2017-1098 du 14 juin 2017 (NOR JUSC1715743D), que voici (et qui prévoit la même liste avec pour conséquence l’illégalité des contrats) :

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Inéligibilité pour certaines condamnations pénales

Après la criminalité en col  blanc, la loi s’attaquerait à la délinquance en écharpe tricolore . Avec  pour les candidats et les élus (pour les élections législatives et sénatoriales mais aussi pour les mandats locaux) une peine complémentaire d’inéligibilité qui sera obligatoirement prononcée, sauf décision spécialement motivée, pour les crimes et pour une série d’infractions relatives à la probité, dans la mesure où ces infractions portent atteinte à la confiance publique.

S’agissant d’une nouvelle mesure pénale plus sévère, celle-ci ne sera naturellement pas rétroactive.

La liste de ces infractions avec peine d’inéligibilité automatique est impressionnante : voir les pages 16 à 25 de l’étude d’impact du projet de loi ordinaire pour des séries de tableaux forts bien faits…

 

Financement de la vie politique

Le financement de la vie politique avait donné lieu à de très ambitieuses propositions du Ministre le 2 juin dernier :

  • intégration de la séparation entre ordonnateur et comptable dans les partis politiques (sans que ce soient le réseau des comptables publics contrairement à ce qu’avait été la première intention du Ministre)…. Le Conseil d’Etat y a vu dans son avis du flou et un risque d’inconstitutionnalité au regard de la libre organisation des partis politiques garantie par l’article 4 de la Constitution. Il nous sera permis de poser que le Conseil d’Etat est d’une grande hardiesse dans sa lecture extensive de l’article 4 de notre Constitution… A suivre mais ce point a donc disparu du texte final. 
  • Certification des comptes des partis politiques sous l’autorité de magistrats financiers (Cour des comptes)…. le CE y voit là aussi malice au nom de la liberté du commerce et de l’industrie… comme si un commissaire aux comptes (nonobstant la révérence que j’ai envers cette belle profession et notamment à l’endroit du cabinet qui contrôle le nôtre 🙂 ) apportait les mêmes garanties ! Idem ce point est passé du coup à la trappe. 
  • La CCNFP s’assurera que les comptes des partis intègrent ceux des instances locales desdits partis.
  • Les prêts aux partis politiques par les personnes morales autres que les banques européennes et les autres partis politiques seraient interdits et ceux qui sont légaux seraient encadrés.
    Plus précisément, les prêts des personnes morales sont désormais expressément proscrits à l’exception de ceux consentis par les partis politiques ainsi que les établissements de crédit et société de financement ayant leur siège social dans un Etat membre de l’Union européenne ou partie à l’accord sur l’Espace économique européen. Les prêts des Etats étrangers et des personnes morales de droit étranger sont égalementinterdits, à l’exception de ceux consentis par les établissement de crédit ou sociétés de financement ayant leur siège dans l’Union européenne ou l’Espace économique européen qui bénéficient de la possibilité, en application de la règlementation européenne, d’exercer leur activité en libre établissement ou en libre prestation de services. Tout lien avec des prêts d’origine russe et jamais remboursés serait purement fortuit…
    Les prêts des personnes physiques sont encadrés. Ils ne peuvent excéder une durée de cinq ans. Un décret en Conseil d’Etat fixera le plafond du prêt consenti par le prêteur ainsi que les conditions d’octroi afin d’éviter tout détournement du plafond de dons et que ces prêts ne constitue des dons déguisés. Une obligation d’information du prêteur est prévue. Par ailleurs, la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCNFP) sera en mesure de suivre le remboursement des prêts et sera pleinement informée des modalités d’octroi du prêt chaque année. Des sanctions pénales sont prévues en cas de non respect de cette obligation d’information (1 an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende).
  • le régime des micro-partis seraient encadrés pour éviter qu’il n’en résulte un contournement des règles de plafonnement de facto des financements par les particuliers. Mais le texte reste flou sur ce point…
  • Création d’une banque de la Démocratie adossée à la Caisse des dépôts et consignations devant prêter aux partis politiques en échange de garanties (prêt garanti au regard des intentions de vote et des règles de remboursement ; mécanisme assurantiel sinon ; mise en place de cautions en fonction des sommes prêtées ou avancées par les citoyens ; etc.)… ce point a été tâclé sévèrement par le Conseil d’Etat alors que tout praticien sait quels biais redoutables et anti-démocratiques peuvent être constatés sur le terrain en ce domaine… Alors le projet de loi se contente d’un (riquiqui ?) médiateur du crédit propre aux partis politiques (déjà prévu le 2 juin mais à titre de mesure complémentaire et nullement centrale). Le projet de Banque de la Démocratie n’est pas enterré, mais il est reporté à une ordonnance ultérieure, histoire de prendre le temps de forger une nouvelle solution (le CE pousse lui à ce que l’Etat passe des appels d’offres pour recourir au secteur privé qui ensuite aurait l’obligation en vrac de financer les partis sous certaines conditions, ou autre régime comparable…).
  • le contrôle des comptes des partis politiques serait renforcé.

 

Députés européens

Un certain nombre de ces dispositions se retrouveraient aussi pour les députés européens.

 

Projet de loi constitutionnelle

Le futur projet de loi constitutionnelle — dont nous n’avons pas encore le texte et qui est donc repoussée à plus tard — devrait reprendre au moins trois des mesures fortes annoncées le 2 juin par le Garde des Sceaux :

  • suppression de la Cour de Justice de la République qui sera remplacée par une procédure devant la Cour d’appel de Paris après un filtre spécial (lequel sera assumé par des membres de la Cour de cassation, du Conseil d’Etat et de la Cour des comptes).
  • l’interdiction pour les Ministres d’exercer de fonction exécutive locale (projet de loi constitutionnelle).
  • fin de la présence des anciens Présidents de la République au sein du Conseil constitutionnel (notamment en raison de la difficulté pour ceux-ci à être neutres s’ils viennent à connaître de QPC concernant les textes adoptés sous leur mandature).

En même temps que l’arrivée d’un brin de proportionnelle dans notre régime électoral parlementaire ?

 

Et le non cumul des mandats dans le temps ?

Autre chantier, majeur, qui sera à suivre de près pour savoir s’ils seront incorporés dans ces textes ou dans d’autres à venir : la mesure « phare » visant à interdire d’exercer plus de 3 mandats identiques consécutifs sauf pour les petites communes (seuil qui reste à déterminer ; les seuils envisagés pourraient être de 1 000 ou de 3 500 habitants, voire le seuil de 9 000 habitants). Le plus probable semble que ces mesures soient insérées dans le projet de loi constitutionnelle, avec ensuite une loi ordinaire et/ou organique de mise en oeuvre.

 

A suivre…

 

Voici ces deux projets de loi :

 

pjl16-580

pjl16-581

 

Voici les deux avis du CE sur ces projets :

 

Avis CE n393324 L

Avis CE n393323 LO

 

Et les études d’impact :

pjl LO 16-580-ei

pjl16-581-ei

 

et revoici le décret au JO de ce matin :

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Enfin, voir aussi la vidéo suivante :

Une vidéo sur les projets de loi « Confiance dans l’action publique »

 

A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.