Les communautés d’agglomération n’ont pas toutes les mêmes minima d’évolution de leur DGF. Est-ce conforme à la Constitution ?

Est-il conforme aux règles constitutionnelles que certaines communautés d’agglomération n’aient pas les mêmes minima, les mêmes valeurs planchers, d’évolution de leur DGF ?

La réponse à cette question n’est pas évidente et donc le Conseil d’Etat a transmis la QPC correspondante au Conseil constitutionnel à qui il reviendra d’en trancher.

En cause, se trouve le fait que les communautés d’agglomération :

« créées depuis au moins trois ans ont la garantie de percevoir une attribution par habitant de dotation d’intercommunalité qui ne peut être inférieure à 95 % de celle qu’elles ont perçue l’année précédente, alors que la garantie, dont les communautés d’agglomération créées plus récemment bénéficient, si elle est de 100 % de ce montant, augmenté comme la dotation globale de fonctionnement, est calculée, lorsqu’elle s’applique à une dotation qui était perçue non pas dans la catégorie des communautés d’agglomération mais dans l’une des celles des communautés de communes, sur la base d’une dotation moyenne par habitant bien inférieure. Par ailleurs, les sommes nécessaires au financement des garanties viennent en déduction de celles qui sont, ensuite, réparties entre toutes les communautés d’agglomération. »

 

Si l’on devait jouer au jeu, fort incertain, des pronostics, nous parierions sur l’inconstitutionnalité de cette règle pour cause de rupture d’égalité de traitement. Certes peut-on en droit traiter différemment des personnes placées dans des situations différentes. Mais cette différence de traitement semble réellement importante au regard d’une différence de situation, en droit, fort limitée.

 

D’un autre côté, soyons prudents car :

  • il ne s’agit que du calcul des valeurs minimales, des garanties…
  • et surtout le juge constitutionnel, comme le juge administratif, en matières financières, tend toujours à laisser en réalité une forte marge de manoeuvre à l’Etat, sans doute par conscience de ce que l’Etat dispose en réalité en ce domaine lui-même de marges pratiques fort limitées.

 

 

Bref les paris sont ouverts en attendant la décision du Conseil constitutionnel.

Et que se passera-t-il au lendemain d’une telle éventuelle censure ? Voici un résumé, très schématique, des situations possibles :

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Voici, déjà, en attendant, cet arrêt de renvoi du CE au Conseil constitutionnel :

 

 

Conseil d’État

N° 417024
ECLI:FR:CECHR:2018:417024.20180328
Inédit au recueil Lebon
3ème – 8ème chambres réunies
M. Laurent Cytermann, rapporteur
M. Vincent Daumas, rapporteur public

Lecture du mercredi 28 mars 2018

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 


Vu la procédure suivante :

La communauté d’agglomération du Grand Sénonais (CAGS) a présenté, à l’appui de sa demande tendant à l’annulation de la décision du préfet de l’Yonne du 13 mai 2016 lui ayant attribué la dotation d’intercommunalité de la dotation globale de fonctionnement au titre de 2016, un mémoire, enregistré le 27 mars 2017 au greffe du tribunal administratif de Dijon, par lequel elle soulève, en application de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, une question prioritaire de constitutionnalité.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– la Constitution, notamment son article 61-1 ;
– l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Laurent Cytermann, maître des requêtes,

– les conclusions de M. Vincent Daumas, rapporteur public ;

Considérant ce qui suit :

1. Il résulte des dispositions de l’article 23-4 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel que, lorsqu’une juridiction relevant du Conseil d’Etat a transmis à ce dernier, en application de l’article 23-2 de cette même ordonnance, la question de la conformité à la Constitution d’une disposition législative, le Conseil constitutionnel est saisi de cette question de constitutionnalité à la triple condition que la disposition contestée soit applicable au litige ou à la procédure, qu’elle n’ait pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances, et que la question soit nouvelle ou présente un caractère sérieux.

2. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 5211-28 du code général des collectivités territoriales :  » Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre reçoivent, à compter de l’année où ils perçoivent pour la première fois le produit de leur fiscalité, une attribution au titre de la dotation d’intercommunalité calculée selon les modalités définies aux articles L. 5211-30 à L. 5211-35-1 « . En vertu de l’article L. 5211-29 du même code, dans sa rédaction antérieure à la loi de finances pour 2017, le montant total de la dotation d’intercommunalité visé à l’article L. 5211-28 est fixé chaque année et réparti entre les catégories de groupements visées au I, par le comité des finances locales, sur la base d’une dotation moyenne par habitant qui est égale, d’après le II, à 45,40 € dans la catégorie des communautés d’agglomération, alors qu’elle n’est que de 20,05 € à 34,06 € par habitant dans les catégories des communautés de communes. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 5211-30 du même code dans sa rédaction issue de l’article 44 de la loi du 28 décembre 2001 de finances pour 2012 :  » I.-1. Les sommes affectées à chacune des catégories d’établissements publics de coopération intercommunale mentionnées au I de l’article L. 5211-29 sont réparties entre les établissements après prélèvement des sommes nécessaires à l’application des dispositions de l’article L. 5211-33 … « . En vertu du premier alinéa du I de l’article L. 5211-33 dans sa rédaction issue de l’article 111 de la loi du 29 décembre 2012 de finances pour 2013:  » I. Les communautés de communes et les communautés d’agglomération ne peuvent percevoir, à compter de la troisième année d’attribution de la dotation dans la même catégorie, une attribution par habitant inférieure à 95 % de la dotation par habitant perçue l’année précédente « . Enfin, aux termes du septième alinéa du II du même article dans sa rédaction issue de l’article 150 de la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 :  » Un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre qui change de catégorie (…) perçoit, les deux premières années d’attribution de la dotation dans la nouvelle catégorie (…), une attribution par habitant au moins égale à celle perçue l’année précédente, augmentée comme la dotation forfaitaire prévue à l’article L. 2334-7 (…) « .

3. Dans le mémoire distinct enregistré devant le tribunal administratif de Dijon, la communauté d’agglomération du Grand Sénonais a soulevé une question prioritaire de constitutionnalité tirée de la non-conformité à la Constitution des articles L. 5211-28, L. 5211-29, L. 5211-30 et L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales. Toutefois, eu égard aux termes de ce mémoire, elle doit être regardée comme n’ayant contesté la conformité à la Constitution que des dispositions mentionnées au point 2.

4. En premier lieu, les dispositions mentionnées ci-dessus, qui interviennent dans le calcul de la dotation d’intercommunalité attribuée à la communauté d’agglomération du Grand Sénonais sont applicables au litige, dans leur version en vigueur au titre de l’année 2016.

5. En deuxième lieu, si le Conseil constitutionnel s’est prononcé dans sa décision n° 2004-511 DC du 29 décembre 2004 sur la conformité à la Constitution des dispositions issues de l’article 48 de la loi de finances pour 2005 qui ont modifié les articles L. 5211-29, L. 5211-30 et L. 5211-33 du code général des collectivités territoriales, cette décision ne portait pas sur les dispositions mentionnées au point 2. Par suite, ces dernières ne peuvent être regardées, au sens et pour l’application du 2° de l’article 23-2 de l’ordonnance du 7 novembre 1958, comme ayant déjà été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif d’une décision du Conseil constitutionnel.

6. En troisième lieu, il résulte des dispositions mentionnées au point 2 que les communautés d’agglomération créées depuis au moins trois ans ont la garantie de percevoir une attribution par habitant de dotation d’intercommunalité qui ne peut être inférieure à 95 % de celle qu’elles ont perçue l’année précédente, alors que la garantie, dont les communautés d’agglomération créées plus récemment bénéficient, si elle est de 100 % de ce montant, augmenté comme la dotation globale de fonctionnement, est calculée, lorsqu’elle s’applique à une dotation qui était perçue non pas dans la catégorie des communautés d’agglomération mais dans l’une des celles des communautés de communes, sur la base d’une dotation moyenne par habitant bien inférieure. Par ailleurs, les sommes nécessaires au financement des garanties viennent en déduction de celles qui sont, ensuite, réparties entre toutes les communautés d’agglomération. Ainsi, la diminution, pour une année donnée, de l’enveloppe attribuée globalement aux communautés d’agglomération qui résulte du changement de catégorie de celles d’entre elles qui avaient des attributions inférieures à la dotation moyenne par habitant, est subie de manière plus forte par les communautés d’agglomération créées récemment et, particulièrement cette année-là, alors même qu’elles sont chargées des mêmes compétences. Il résulte de l’instruction qu’en 2016, cette différence de traitement a été particulièrement sensible, dès lors, d’une part, que de très nombreux groupements de la catégorie des communautés d’agglomération faiblement dotées ont rejoint la catégorie des métropoles entraînant, dans la première de ces catégories, une diminution de 60 % de la valeur de point au regard de laquelle sont calculées les attributions, hors garanties, des fractions de la dotation d’intercommunalité, à coefficient d’intégration fiscale et potentiel fiscal identiques, et dès lors, d’autre part, que les communautés d’agglomération créées en 2016 n’ont été que très marginalement protégées des effets de cette baisse par les garanties qui leur sont accordées. Par suite, le moyen invoqué, qui doit notamment être regardé comme tiré de ce que les dispositions mentionnées ci-dessus portent atteinte au principe d’égalité entre les collectivités territoriales ainsi qu’au principe d’égalité devant les charges publiques, soulève une question présentant un caractère sérieux.

7. Il résulte de ce qui précède qu’il y a lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité invoquée.

D E C I D E :
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Article 1er : La question de la conformité à la Constitution des dispositions mentionnées au point 2 de la présente décision est renvoyée au Conseil constitutionnel.
Article 2 : La présente décision sera notifiée à la communauté d’agglomération du Grand Sénonais et au ministre d’Etat, ministre de l’intérieur.
Copie en sera adressée au Premier ministre ainsi qu’au tribunal administratif de Dijon.

 

 

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A propos Éric Landot

Avocat fondateur du cabinet Landot & associés, partenaire juridique de la vie publique.

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