Certains établissements publics de santé peuvent résilier, de manière dérogatoire, des contrats de location pour un logement. Est-ce constitutionnel ?

Les rapport locatifs entre propriétaires, bailleurs, et habitants, locataires, sont pour l’essentiel régis par la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989. Cette loi a été modifiée par la loi n° 2016-41 du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé, en son article 137 qui dispose :

I.-Après l’article 14-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, il est inséré un article 14-2 ainsi rédigé :

« Art. 14-2.-La résiliation du contrat de location peut être prononcée par le bailleur Assistance publique-hôpitaux de Paris, le bailleur hospices civils de Lyon ou le bailleur Assistance publique-hôpitaux de Marseille en vue d’attribuer ou de louer le logement à une personne en raison de l’exercice d’une fonction ou de l’occupation d’un emploi dans l’un de ces établissements publics de santé et dont le nom figure sur la liste des personnes ayant formulé une demande de logement.

« La résiliation prononcée en application du premier alinéa ne peut produire effet avant l’expiration d’un délai de six mois à compter de la notification de sa décision par l’un des établissements publics de santé susmentionnés à l’occupant. Cette décision comporte le motif de la résiliation et la nature des fonctions occupées par la ou les personnes auxquelles le bailleur envisage d’attribuer ou de louer le logement.

« Dans le cas où le bien n’est pas attribué ou loué à l’une des personnes mentionnées au premier alinéa, l’établissement public de santé concerné est tenu, sur simple demande de l’ancien occupant, de conclure avec ce dernier un nouveau contrat de location pour la durée prévue à l’article 10. »

II.-Le I est applicable aux contrats de location en cours à la date de publication de la présente loi. La notification de la décision de l’établissement public de santé concerné doit alors intervenir dans un délai de huit mois avant la date d’effet de la résiliation. Le locataire qui répond aux conditions de ressources annuelles équivalentes ou inférieures au plafond prévu pour les prêts locatifs sociaux, mentionné au III de l’article 15 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, titulaire d’un contrat de location à la date de publication de la présente loi, n’est pas concerné par les présentes dispositions.

 

Certains établissements publics de santé (EPS) ont donc un pouvoir dérogatoire, sous certaines conditions, de résilier des contrats de location dans des conditions dont rêverait tout bailleur ordinaire pour un logement. Y compris pour des contrats déjà en cours à la date de promulgation de la loi.

Est-ce constitutionnel ?

Des requérants en doutaient au nom de deux principes constitutionnels :

  • au nom du principe d’égalité devant la loi (en raison de la différence entre l’Assistance publique-hôpitaux de Paris, les hospices civils de Lyon et l’Assistance publique-hôpitaux de Marseille, d’une part, et les autres locataires d’autre part)
  • au nom d’un (prétendu) droit au maintien des conventions légalement conclues qui méconnaîtrait la garantie des droits.

 

Sur le premier moyen, il y avait du grain à moudre. Certes, sur le principe d’égalité, le juge constitutionnel tend à reconnaître de plus en plus aisément, nous semble-t-il, des différences de situation justifiant des différences de traitement. Voir par exemple :

 

N’empêche : de là à reconnaître que trois EPS disposeraient d’un droit dérogatoire en matière de baux d’habitation, au contraire de tous les autres preneurs à bail privés ou publics, il y a là matière à difficulté pour l’Etat à justifier de la différence de situation justifiant de cette différence de traitement instaurée par le législateur… Quelle différence ce situation, par exemple, existe-t-il entre ces trois EPS… et le CHU d’une autre grosse agglomération à forte tension dans les rapports locatifs, par exemple ?

Mais le Conseil constitutionnel a quand même validé cette différence de traitement, au nom d’une tension du marché du logement qu’on trouverait dans ces trois agglomérations et qu’on ne retrouverait pas avec la même ampleur ailleurs, ce qui fait du Conseil constitutionnel un expert immobilier contestable :

« 6. Ces dispositions visent à permettre d’attribuer un logement aux agents de ces trois établissements publics de santé à proximité du lieu d’exercice de leurs fonctions. En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu permettre à ces trois groupes hospitaliers situés dans des zones où le marché du logement est particulièrement tendu de loger leurs agents à proximité de leurs différents sites pour assurer la continuité du service public. Il a ainsi poursuivi un objectif d’intérêt général. »

 

Sentant sans doute la brutalité de cette assertion un peu tranchée, le Conseil constitutionnel a néanmoins encadré cette faculté par une réserve d’interprétation qui s’imposera au fil des dossiers, au cas par cas donc, mais ne concernant qu’un cas fort précis :

« Toutefois, le législateur n’a pas exclu que ce pouvoir de résiliation puisse être exercé par les établissements hospitaliers bailleurs à l’égard de leurs propres agents, ni défini les critères suivant lesquels il pourrait, dans ce cas, s’exercer. Or, compte tenu de l’objet de la loi, ces dispositions ne sauraient, sans méconnaître le principe d’égalité devant la loi, être appliquées aux agents en activité employés par les établissements bailleurs. Sous cette réserve, la différence de traitement contestée est en rapport avec l’objet de la loi »

Dès lors :

« Il résulte de ce qui précède que, sous cette réserve, le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit être écarté. L’article 14-2 de la loi du 6 juillet 1989, qui ne méconnaît aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit doit être déclaré conforme à la Constitution.»

 

Le second moyen, relatif à la stabilité des contrats en cours, avait, selon nous, quant à lui peu de chances de prospérer.

Le juge constitutionnel pose, en ce domaine, des limites fort souples entraînant une forme de contrôle de proportionnalité entre les atteintes aux contrats conclus et le motif d’intérêt général justifiant ces atteintes, avec au final assez de peu de censures. Une des formulations retenues par le Conseil constitutionnel sur ce point est que :

« le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789 (Décision n° 2011-177 QPC du 7 octobre 2011, M. Éric A. [Définition du lotissement])

Quelques autres sources sur ce point : Décision n° 98-401 DC du 10 juin 1998, Loi d’orientation et d’incitation relative à la réduction du temps de travail ; Décision n° 2009-592 DC du 19 novembre 2009, Loi relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie ; Décision n° 2013-322 QPC du 14 juin 2013, M. Philippe W. [Statut des maîtres des établissements d’enseignement privés] ; Décision n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016, Loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique ; Décision n° 2017-758 DC du 28 décembre 2017, Loi de finances pour 2018. 

Il n’y a pas de rétroactivité interdite en l’espèce, la modification ne joue que contre des intérêts privés, pour l’avenir, au nom de l’intérêt général, avec un délai de prévenance adapté (et même plus long que celui qui s’applique en baux professionnels) pour permettre au bailleur de chercher un autre preneur à bail… Dans notre pays où le consensualisme cède vite le pas face à l’intérêt public par modifications unilatérales.

C’est donc sans grande surprise que ce second moyen a été balayé, cette fois sans réserve d’interprétation, par les sages de la rue de Montpensier :

« 9. Il est loisible au législateur d’apporter à la liberté contractuelle, qui découle de l’article 4 de la Déclaration de 1789, des limitations liées à des exigences constitutionnelles ou justifiées par l’intérêt général, à la condition qu’il n’en résulte pas d’atteintes disproportionnées au regard de l’objectif poursuivi. Par ailleurs, le législateur ne saurait porter aux contrats légalement conclus une atteinte qui ne soit justifiée par un motif d’intérêt général suffisant sans méconnaître les exigences résultant des articles 4 et 16 de la Déclaration de 1789.

« 10. Le paragraphe II de l’article 137 de la loi du 26 janvier 2016 prévoit l’application, à compter de la date de publication de cette loi, du droit de résiliation institué par l’article 14-2 de la loi du 6 juillet 1989 aux contrats en cours à cette date.

« 11. En premier lieu, en permettant d’appliquer ce droit de résiliation aux contrats en cours, le législateur a voulu, compte tenu du nombre important et de la durée des baux en cours conclus avec des personnes sans lien avec ces établissements publics de santé, augmenter significativement le nombre de logements susceptibles d’être mis à la disposition de leur personnel. Il a ainsi poursuivi le même motif d’intérêt général que celui mentionné au paragraphe 6.

« 12. En second lieu, d’une part, s’agissant de baux en cours à la date de publication de la loi, le législateur a prévu un délai de préavis de huit mois entre la notification de la décision de l’établissement public de santé et la date d’effet de la résiliation. D’autre part, lorsque le logement n’a finalement pas été attribué à un agent de l’établissement bailleur, ce dernier doit conclure un nouveau contrat de location d’une durée de six ans avec le locataire évincé, sur simple demande de sa part. Enfin, le législateur a exclu l’application de ce pouvoir de résiliation aux contrats en cours dans le cas des locataires dont les ressources annuelles sont équivalentes ou inférieures au plafond des ressources requis pour l’attribution des logements locatifs conventionnés.

« 13. Il résulte de ce qui précède que, compte tenu de l’objectif poursuivi par le législateur, le grief tiré de ce que le paragraphe II de l’article 137 de la loi du 26 janvier 2016 méconnaît le droit au maintien des contrats légalement conclus doit être écarté. Ce paragraphe, qui n’est contraire à aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doit être déclaré conforme à la Constitution.»

 

Voir cette décision, rendue vendredi, par le Conseil constitutionnel : Décision n° 2018-697 QPC du 6 avril 2018 (Époux L.) :

2018697QPC2018697qpc

 

Et voir le dossier documentaire fort bien fait à ce sujet par les services du Conseil constitutionnel :

2018697QPC2018697qpc_doc

 

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