Un arrêt important sur la communication de documents aux membres des assemblées délibérantes locales, en cas de lien avec une délibération à adopter

Un arrêt important, à publier aux tables du recueil Lebon, vient sérier entre les informations qui sont, ou ne sont pas, à communiquer aux élus locaux au titre de leur droit à information des affaires donnant lieu à délibération. Cet arrêt ne bouleverse pas le droit existant, mais il le précise en rendant à ce régime sa portée utile, mais en limitant à sa portée utile, justement. 

 

I. Un droit ample au profit des élus, en cas de lien avec une délibération, en cas de demande expresse et si aucun motif d’intérêt général n’ y fait (n’y fait vraiment…) obstacle

 

En droit, les articles L. 2121-7 et suivants du Code général des collectivités territoriales (CGCT) consacrent le droit à l’information des membres des assemblées délibérantes des collectivités territoriales.

L’article L. 2121-13 du CGCT dispose notamment que :

« Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération ».

Des dispositions comparables existent en droits départemental et régional.

NB : régime à distinguer donc du droit classique à communication des documents administratifs, dont naturellement les conseillers municipaux, intercommunaux, départementaux et régionaux peuvent aussi se prévaloir. S’y ajoutent naturellement les obligations en matière de note de synthèse (ou de rapport pour les départements ou régions), plus des règles spécifiques en matière de budget. 

 

D’après l’article L. 2121-13-1 du CGCT, la Collectivité est libre de choisir la forme de l’information qu’elle doit transmettre aux membres des assemblées délibérantes.

L’alinéa deux de l’article L. 2121-12 du CGCT précise qu’en matière de délégation de service public, il suffit que les documents en cause puissent être consultés :

« Si la délibération concerne un contrat de service public, le projet de contrat ou de marché accompagné de l’ensemble des pièces peut, à sa demande, être consulté à la mairie par tout conseiller municipal dans les conditions fixées par le règlement intérieur ».

Le défaut d’information des élus est reconnu

  • dans l’hypothèse où l’information fournie aux conseillers municipaux a été de nature à les tromper sur la portée de leurs décisions (CE, 4 novembre 1987, Préfet commissaire de la République du Département du Var, req. n° 73180).
  • en cas d’impossibilité matérielle pour les membres d’un conseil municipal d’accéder à des documents existants dont il a été demandé la communication (CE, 29 juin 1990, Commune de Guitrancourt c/ Mallet et autres, req. n°68743).

 

Cela dit, encore faut-il que l’information :

  • soit demandée : en l’absence de dispositions spécifiques expresses prescrivant l’obligation de communiquer certains documents, il ne saurait être exigé du maire une communication spontanée de documents (CE, 26 juin 1996, SARL Rossi Frères, req. n°148711).
  • prenne en compte certaines mesures de prudence. Le juge exige tout de même que le maire doit apprécier si la communication demandée se rattache bien à une délibération du conseil municipal et si aucun motif d’intérêt général ne s’oppose à cette communication (une occultation de certaines mentions pouvant être envisagée par exemple dans certains cas). Citons sur ce point l’arrêt d’Assemblée CE, Ass. 27 mai 2005, Cne d’Yvetot, n°265494 (voir aussi l’arrêt Dpt de l’Essonne, du même jour, n°268564) :

« lorsqu’un membre du conseil municipal demande la communication de documents faisant partie de la correspondance échangée entre l’avocat de la commune et son exécutif ou des consultations juridiques rédigées par cet avocat pour le compte de la commune, il appartient au maire sous le contrôle du juge, d’une part, d’apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l’objet d’une délibération du conseil municipal, d’autre part, eu égard à la nature de ce document, de s’assurer qu’aucun motif d’intérêt général n’ y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées ; »

 

Cela dit, si un contentieux est ouvert au titre de l’annulation d’une délibération au motif d’une insuffisante information des élus, la jurisprudence, reprenant les obligations imposées par le Code général des collectivités territoriales (CGCT), en ses articles L. 2121-12 et L. 2121-13, conduit à vérifier si une réponse positive peut être portée à deux questions :

  • les conseillers municipaux ont-ils pu consulter les pièces et documents nécessaires à leur information ? (CE, 23 avril 1997, Ville Caen c/ Paysant, n°151852, Dr. adm. 1997, comm. 196 ; voir aussi par exemple CAA Bordeaux, 29 oct. 2002, Bordeaux : AJDA 2003, p. 203, note C. Devès).
  • l’information fournie a-t-elle été suffisante, n’a-t-elle pas induit en erreur les élus ? (CE, 1er octobre 1997, Avrillier ; Dr. adm. 1997, comm. 342).
    Sur ces points la jurisprudence abonde pour confirmer que ce qui compte est la bonne information des élus locaux membres de l’assemblée délibérante au moment de la convocation du comité (et avant la délibération)…. c’est sur ce point que l’arrêt nouveau porte principalement.

Sources : art. L. 1411-4, L. 1524-5, L. 2121-12, L. 2121-13, L. 2121-19, L. 2121-26 et L. 2224-5, ainsi que L. 5211-39 (issu de la loi du 12/7/99) du CGCT ; art. L. 241-11 du Code des juridictions financières ; CE, ass., 9/11/73 Cne de Pointe-à-Pitre, rec. 631 ; CE 27/10/89 de Peretti, n°70549 ; CE 29/6/90 Cne de Guitrancourt, n°68743 ; CE 8/6/94 Cne de Ville-en-Vernois, rec. 828 ; CE 12/7/95 Cne de Fontenay-le-Fleury, n° 157092 ; CE, Sect., 23/4/97 V. de Caen, n°151852 ; CE 30/4/97 Cne de Sérignan, n°158730 ; CE 11/01/02, Janin, n°215314 ; CE 9/04/04, Vast, n°263759 ; CE, Ass. 27/05/05, Dpt de l’Essonne, n°268564 ; CE, Ass. 27/05/05, Cne d’Yvetot, n°265494 ; CE, Sect, 5/10/05 M. Tomaselli, n°256055 ; CE 11/09/06, Cne de Théoule-sur-Mer, n°255273; CE 10/01/07, Sté Pompes Funèbres et conseillers funéraires du Roussillon, n°284063 ; CAA Paris, 3/07/01, Voiret, n°98PA01434 ; CAA Nantes, 18/06/04, Cne de Carnac, n°03NT01143 ; TA Lyon, 7/03/01, Kolischev, n°9803985 ; TA St-Denis, 8/12/04, Hoarau, n°0200806...

 

II. Le nouvel arrêt précise que la demande à formuler à l’exécutif reste valable si elle est adressée au DGS, mais qu’il faut (et il est nouveau que ce soit si nettement exprimé) que cela porte sur une délibération à venir, d’une part, et que cette communication soit nécessaire à l’occasion du vote à venir, d’autre part.

 

Le Conseil d’Etat commence par rappeler le même considérant de principe que celui évoqué ci-avant dans les arrêts Commune d’Yvetot et Département de l’Essonne. 

Il se contente de préciser (mais nul ne peut en douter à la lecture de l’article L. 5211-1 du CGCT…) que ce régime s’applique aux EPCI :

« le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu’ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu’un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’une part, d’apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l’objet d’une délibération du conseil municipal et, d’autre part, de s’assurer qu’aucun motif d’intérêt général n’y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées. Il en va de même des demandes de communication adressées au président d’un établissement public de coopération intercommunale par les membres du conseil communautaire ».

 

Le Conseil d’Etat admet que c’est une erreur (sauf dispositions spécifiques, celles d’un règlement intérieur par exemple, voire des statuts pour les syndicats mixtes ouverts…) pour un élu de s’adresser au DGS et non à son exécutif, puisque le droit à communication s’impose à l’exécutif, mais que le DGS devant transmettre ladite demande, cela ne vicie pas ladite demande :

« dès lors qu’il appartient au maire, sous réserve des délégations qu’il lui est loisible d’accorder, d’apprécier s’il y a lieu de procéder à la communication de documents demandés sur le fondement des dispositions précédemment citées, de telles demandes de communication doivent en principe lui être adressées, sauf à ce qu’il ait arrêté des modalités différentes pour la présentation de telles demandes. Toutefois, une demande adressée au directeur général des services ne saurait être rejetée comme mal dirigée, dans la mesure où il revient, en tout état de cause, au directeur général des services de la transmettre au maire pour qu’il puisse apprécier s’il y a lieu d’y donner suite. Il en résulte que ne peut qu’être écarté le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait commis une erreur de droit faute de retenir que le directeur général des services de [l’EPCI en cause] aurait été placé en situation de compétence liée pour rejeter la demande de communication qui lui avait été, à tort, adressée ».

Ce point de droit est nouveau, mais il ne saurait surprendre en dépit de la hardiesse de la position (qu’il était logique qu’il tentât), en défense, dudit EPCI dans cette affaire.

 

Plus intéressante est l’apport suivant du Conseil d’Etat, lequel pose que :

« le tribunal administratif de La Réunion a fait droit à la demande de M. M. au motif que les documents dont ce dernier avait demandé la communication au directeur général des services de [l’EPCI en cause] se rapportaient à des projets qui avaient donné lieu à des délibérations du conseil communautaire de cet établissement public. En se bornant à constater que les documents en cause étaient directement liés à des délibérations, sans rechercher, alors que les délibérations invoquées étaient antérieures à la date de la demande de communication, si les documents demandés pouvaient être regardés comme étant nécessaires pour que M. M. puisse se prononcer utilement sur les affaires en cours de l’établissement public de coopération intercommunale, susceptibles de faire l’objet de délibérations à venir au cours desquelles les élus auraient à se prononcer sur les projets en cause, le tribunal administratif de La Réunion a commis une erreur de droit ».

 

Là, l’apport est novateur (quoique non révolutionnaire) et intéressant. Ce régime impose que :

  • la demande porte sur un document relatif à une délibération à venir, d’une part,
  • cette communication soit nécessaire à l’occasion du vote à venir, d’autre part.

 

Voici cet arrêt CE, 05/04/2019, n° 416542 :

https://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATEXT000038351101&fastReqId=1468059583&fastPos=1

Conseil d’État

N° 416542   
ECLI:FR:CEORD:2019:416542.20190405
Mentionné dans les tables du recueil Lebon

Mme Anne Iljic, rapporteur public
SCP GASCHIGNARD ; SCP GADIOU, CHEVALLIER, avocats

lecture du vendredi 5 avril 2019

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 


 

Texte intégral

Vu la procédure suivante :

M. C…B…A…a demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler pour excès de pouvoir la décision implicite par laquelle a été rejetée sa demande du 1er octobre 2016 tendant à la communication, par la communauté intercommunale des villes solidaires (CIVIS), de différents documents et d’enjoindre au président de la communauté intercommunale de communiquer les documents demandés.

Par un jugement n° 1700297 du 12 octobre 2017, le tribunal administratif de La Réunion a, d’une part, jugé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur une partie des conclusions et, d’autre part, annulé la décision litigieuse en tant qu’elle porte refus de communication de l’étude de marché réalisée par la société AID Observatoire en avril 2015, de la lettre de la SPLA Grand Sud adressée à la CIVIS lui transmettant la demande d’acquisition de la société Holding Ethève et de l’intégralité des consultations juridiques réalisées au bénéfice de la CIVIS et de la SPLA Grand Sud se rapportant à la réalisation de la zone d’aménagement concerté de Pierrefonds Aérodrome, ainsi que des bons de commande de prestations juridiques afférents.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un mémoire en réplique, enregistrés les 14 décembre 2017, 15 mars 2018 et 22 janvier 2019 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la communauté intercommunale des villes solidaires demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler ce jugement en tant qu’il fait droit aux conclusions de M. B… A…;

2°) de mettre à la charge de M. B… A…la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Raphaël Chambon, maître des requêtes,

– les conclusions de Mme Anne Iljic, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Gaschignard, avocat de la communauté intercommunale des villes solidaires et à la SCP Gadiou, Chevallier, avocat de M. B…A…;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des énonciations du jugement attaqué que M. B…A…a demandé, en qualité de conseiller communautaire de la communauté intercommunale des villes solidaires (CIVIS), par un courrier du 1er octobre 2016 adressé au directeur général des services, la communication de documents concernant deux délibérations du conseil communautaire de la CIVIS du 18 décembre 2012 et du 31 août 2016. M. B…A…a demandé au tribunal administratif de La Réunion d’annuler la décision implicite ayant rejeté sa demande. La communauté intercommunale des villes solidaires se pourvoit en cassation contre le jugement du tribunal administratif en tant que ce jugement a fait droit à la demande de M. B…A….

2. Aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales, applicable aux établissements publics de coopération intercommunale tels que la communauté intercommunale des villes solidaires en vertu de l’article L. 5211-1 du même code :  » Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d’être informé des affaires de la commune qui font l’objet d’une délibération « . En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu’ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu’un membre du conseil municipal demande, sur le fondement de ces dispositions du code général des collectivités territoriales, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’une part, d’apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l’objet d’une délibération du conseil municipal et, d’autre part, de s’assurer qu’aucun motif d’intérêt général n’y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées. Il en va de même des demandes de communication adressées au président d’un établissement public de coopération intercommunale par les membres du conseil communautaire.

3. En premier lieu, dès lors qu’il appartient au maire, sous réserve des délégations qu’il lui est loisible d’accorder, d’apprécier s’il y a lieu de procéder à la communication de documents demandés sur le fondement des dispositions précédemment citées, de telles demandes de communication doivent en principe lui être adressées, sauf à ce qu’il ait arrêté des modalités différentes pour la présentation de telles demandes. Toutefois, une demande adressée au directeur général des services ne saurait être rejetée comme mal dirigée, dans la mesure où il revient, en tout état de cause, au directeur général des services de la transmettre au maire pour qu’il puisse apprécier s’il y a lieu d’y donner suite. Il en résulte que ne peut qu’être écarté le moyen tiré de ce que le tribunal administratif aurait commis une erreur de droit faute de retenir que le directeur général des services de la CIVIS aurait été placé en situation de compétence liée pour rejeter la demande de communication qui lui avait été, à tort, adressée.

4. Mais, en second lieu, le tribunal administratif de La Réunion a fait droit à la demande de M. B…A…au motif que les documents dont ce dernier avait demandé la communication au directeur général des services de la CIVIS se rapportaient à des projets qui avaient donné lieu à des délibérations du conseil communautaire de cet établissement public. En se bornant à constater que les documents en cause étaient directement liés à des délibérations, sans rechercher, alors que les délibérations invoquées étaient antérieures à la date de la demande de communication, si les documents demandés pouvaient être regardés comme étant nécessaires pour que M. B…A…puisse se prononcer utilement sur les affaires en cours de l’établissement public de coopération intercommunale, susceptibles de faire l’objet de délibérations à venir au cours desquelles les élus auraient à se prononcer sur les projets en cause, le tribunal administratif de La Réunion a commis une erreur de droit.

5. Il résulte de ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du pourvoi, que la communauté intercommunale des villes solidaires est fondée à demander l’annulation du jugement qu’elle attaque en tant qu’il a fait droit aux conclusions présentées par M. B…A….

6. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la M. B… A…une somme de 3 000 euros à verser à la CIVIS, au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce qu’une somme soit mise à ce titre à la charge de la CIVIS qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :
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Article 1er : Le jugement du tribunal administratif de La Réunion du 17 octobre 2017 est annulé en tant qu’il fait droit aux conclusions de M. B…A….
Article 2 : L’affaire est renvoyée, dans la limite de la cassation ainsi prononcée, au tribunal administratif de La Réunion.
Article 3 : M. B…A…versera à la communauté intercommunale des villes solidaires une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Les conclusions présentées par M. B… A…au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la communauté intercommunale des villes solidaires (CIVIS) et à M. C…B…A….