Éric Landot Brèves et articles

Majorations et indemnités de fonctions : le chemin de Croix de La Chapelle Saint-Luc (et de tout juriste impénitent)

Le droit des indemnités de fonctions donnent lieu à un régime juridique d’une relative complexité fixé aux articles L. 2123-20 du CGCT…

Confessons le : c’est à un chemin de Croix que nous invitons nos frères et soeurs lecteurs… Sans même de rédemption de nos péchés à la clef. Allons. Allons. Osons ensemble entamer ce calvaire juridique.

 

 

Station I : il faut avoir le courage de lire les points 1/ à 7/

 

  • 1/ Ces indemnités sont fixées par référence à un pourcentage de l’indice brut terminal de la fonction publique et elles ne peuvent être versées qu’en cas d’exercice effectif des fonctions (ce qui a donné lieu à des jurisprudences amusantes en cas de retrait des délégations, certes, mais aussi en cas d’élu en fuite, d’élu en prison… le retrait de délégations pour certains élus donne d’ailleurs lieu à quelques ajustements financiers dans certains cas).
  • 2/ avec un plafonnement en cas de cumul des mandats et un régime de reversement, en ce cas, des parts écrêtées
  • 3/ Lorsque le conseil municipal est renouvelé, les indemnités de ses membres, à l’exception de l’indemnité du maire, sont fixées par délibération (avec vote d’un tableau ad hoc). Cette délibération intervient dans les trois mois suivant l’installation du conseil municipal. L‘indemnité du maire, elle, est fixée par défaut à son maximum sauf demande du maire en sens inverse (auquel cas une délibération peut intervenir pour un montant moindre).
  • 4/ Peuvent voter des majorations d’indemnités de fonction par rapport à celles votées par le conseil municipal « dans les limites prévues par l’article L. 2123-23, par le I de l’article L. 2123-24 et par le I de l’article L. 2123-24-1 les conseils municipaux » :
    • Des communes chefs-lieux de département et d’arrondissement ainsi que des communes sièges du bureau centralisateur du canton ou qui avaient la qualité de chef-lieu de canton avant 2013 ;
    • Des communes sinistrées ;
    • Des communes classées stations de tourisme 
    • Des communes dont la population, depuis le dernier recensement, a augmenté à la suite de la mise en route de travaux publics d’intérêt national tels que les travaux d’électrification ;
    • Des communes qui, au cours de l’un au moins des trois exercices précédents, ont été attributaires de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (DSU)
  • 5/ L’indemnité de fonction versée aux maires des communes de 100 000 habitants et plus peut être majorée (par vote exprès) de 40 % sous certaines conditions (cadeau fait à ceux qui ont perdu les revenus du cumul)
  • 6/ l’indemnité versée à un adjoint peut dépasser le maximum prévu au barème légal (celui du I de l’article L. 2123-24 du CGCT), sans dépasser le montant fixé par la loi pour le maire, à condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas dépassé (+ un régime spécifique prévu par la loi dans certains cas de suppléance)
  • 7/ dans le cas des conseillers municipaux (avec un plafond ; le conseiller ne pouvant recevoir plus que le plafond prévu pour le maire) : 
    • 7A/ un régime d’indemnités est prévu à compter de 100 000 habitants
    • 7B/ en deçà de ce seuil de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité (plafonnée par la loi) pour l’exercice effectif des fonctions de conseiller municipal dans les limites prévues par le II de l’article L. 2123-24 (ce qui veut dire que s’applique alors le même plafonnement que celui sus-exposé au point n°6 : pas de dépassement du montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints).
    • 7C/ que la commune compte plus ou moins de 100 000 habitants, les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions (divers régimes existant en ce domaine pour simplifier le tout) peuvent aussi percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal… mais là encore c’est dans les limites prévues par le II de l’article L. 2123-24 (ce qui, encore et toujours, signifie que s’applique alors le même plafonnement que celui sus-exposé au point 6/ : pas de dépassement du montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints). Cette indemnité n’est pas cumulable avec celle prévue ci-avant (celle décrite  au point 7B/ immédiatement ci-desssus)
    • 7D/ un régime d’indemnités de fonctions pour suppléance du maire est aussi prévu dans certains (rares) cas

 

 

 

Station II : prendre un cachet d’aspirine

 

 

Station III : relire tout ceci à tête reposée.

 

Station IV : et constater que l’on a à plusieurs reprises l’application d’un plafonnement calculé sur la base du montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints

 

 

Station V : se demander si le montant maximal s’applique AVEC ou SANS les majorations prévues au point 4.

 

 

Station VI : se dire que vraiment ces textes sont pour partie mal rédigés. Cliquer ci-dessous pour s’en rendre compte :

 

 

Station VII : suivre le long chemin de pèlerinage fait par les élus de la commune de la Chapelle St-Luc qui au terme d’un long parcours contentieux, ont eu à apprendre la vérité révélée, i.e. l’interprétation donnée par le Conseil d’Etat sur ce point il y a quelques jours (CE, 24 juillet 2019, n° 411004).

 

 

 

Station VIII : constater que le Conseil d’Etat déduit de ces textes qu’il résulte des articles L. 2123-20, L. 2123-20-1, L. 2123-22, L. 2123-23, L. 2123-24, L. 2123-24-1 et R. 2123-23 du code général des collectivités territoriales (CGCT) que, dans les communes de moins de 100 000 habitants, lorsque le conseil municipal décide d’attribuer des indemnités à des conseillers municipaux pour l’exercice effectif de leurs fonctions ou à raison d’une délégation du maire (hypothèses 7B/ et 7C dans notre énumération ci-avant donc…), la somme des indemnités fixées pour le maire, les adjoints et les conseillers municipaux concernés, avant majoration éventuelle des indemnités attribuées au maire et aux adjoints, ne doit pas excéder le plafond mentionné au II de l’article L. 2123-24, constitué du montant total des indemnités maximales, hors majoration, susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints, telles que mentionnées à l’article L. 2123-23 et au I de l’article L. 2123-24.

Ce plafond est donc hors majoration (hors les majorations ci-dessus énumérées en 4/ donc). 

N.B. : au contraire donc de ce qui avait été posé en première instance (Tribunal administratif de Châlons-en-Champagne, 8 mars 2016, n° 1402111) mais conformément à la position de la CAA. 

 

Station IX. Se dire que décidément pour les conseillers municipaux, cette interprétation cloche un peu.

Un maximum est calculé mais il est majorable.

Les sommes que l’on peut reverser en sus à un conseiller se calculent donc hors majoration.

Mais (ensuite donc ?) il peut y avoir ces majorations (celles de l’étape 4/ donc) sur les sommes effectivement attribuées au maire et aux adjoints.

Sur le papier ça peut coller sauf qu’en pratique, presque toujours, on vote des indemnités pour le maire et ses adjoints, avec ces majorations donc, PUIS au fil du mandat on en donne un peu plus à un adjoint ou à un conseiller municipal en charge de telle ou telle mission par exemple.

Et avec ce mode de calcul, il ne suffit pas de retirer 200 € à cette masse globale pour la donner au conseiller municipal… puisque cette masse globale est majorée. Il faut donc diminuer de + de 200 € la masse globale maire + adjoints (200 € + montants majorés correspondants), disons 220 € pour le plaisir de l’exemple, pour aboutir à une indemnité de 200 € donnée au conseiller municipal.

Ce qui est idiot et complexe. Mais logique en l’état des formulations de textes.

 

 

Station X : se demander s’il en va de même pour les indemnités de fonctions qui peuvent par surcroît être données à un adjoint au maire (point 6/). Se dire qu’alors le calcul peut aboutir à des impossibilités de combinaison avec les majorations du point 4/.

Car autant pour les conseillers municipaux (ci-avant Station IX), le calcul est idiot et complexe, mais :

  • il est faisable
  • il est conforme aux enchaînements de textes vus uniquement du point de vue des conseillers municipaux

Mais pour les adjoints mêmes, le calcul de ce plafond semble difficile à calculer puisque le plafond est hors majoration (c’est bien le même alinéa qui s’applique donc on applique bien le même calcul suppose-t-on ?) MAIS lesdits adjoints ont eux droit à cette majoration chef lieu de département, de canton, d’arrondissement, de commune DSU ou autre. Ce qui confine à la contradiction.

Se dire avec inquiétude que le Conseil d’Etat ne semble pas s’être clairement posé la question, ou pas ainsi. Il a appliqué les textes avec rigueur dans les renvois mais sans trop réaliser les ce à quoi cela conduit dans cette hypothèse.

 

 

Station XI. Découvrir dans le même arrêt, dans cette même affaire de la Chapelle St Luc, le Conseil d’Etat pose, avec la concision qui le caractérise, que lorsque le conseil municipal décide d’appliquer les majorations prévues à l’article L. 2123-22 (point 4/ ci-dessus), « celles-ci s’appliquent aux indemnités telles qu’elles ont été attribuées au maire et aux adjoints dans le respect du plafond ainsi défini.».

Noter que c’est logique. Que l’on part des montants réellement votés au cas par cas, ce qui se défend (le vote évoqué par cet article est-il sur l’enveloppe ou sur les montants votés au cas par cas, les deux se défendent…).

Mais cela ne résout pas le problème de la Station X de ce chemin de croix (au contraire cela le complexifie).

 

Station XII : relire cet arrêt et constater qu’en plus le Conseil d’Etat semble, presque explicitement, imposer deux votes distincts, ce qui confine au ridicule (et n’est pas imposé par les textes).

Espérer que c’est une erreur de plume ou un excès interprétatif de la part de l’humble pécheur qui ose commettre les présentes lignes.

 

Station XIII : Pleurer. 

 

 

 

 

Etape XIV : envisager une conversion ou, plutôt, une reconversion.

 

Conseil d’État

N° 411004
ECLI:FR:CECHR:2019:411004.20190724
Mentionné aux tables du recueil Lebon
3ème – 8ème chambres réunies
Mme Pauline Berne, rapporteur
Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public
SCP MONOD, COLIN, STOCLET ; SCP GARREAU, BAUER-VIOLAS, FESCHOTTE-DESBOIS, avocats

Lecture du mercredi 24 juillet 2019

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 

Vu la procédure suivante :

M. B…A…a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne d’annuler la délibération du conseil municipal de La Chapelle Saint-Luc du 20 juin 2014 fixant les indemnités de fonction des élus locaux. Par un jugement n° 1402111 du 8 mars 2016, le tribunal administratif de Châlons-en-Champagne a rejeté sa demande.

Par un arrêt n° 16NC00865 du 30 mars 2017, la cour administrative d’appel de Nancy a, sur appel de M.A…, annulé ce jugement et la délibération du 20 juin 2014.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et deux nouveaux mémoires, enregistrés le 30 mai, le 30 août, le 5 octobre et le 7 décembre 2017 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la commune de La Chapelle Saint-Luc demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel de M.A… ;

3°) de mettre à la charge de M. A…la somme de 4 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– la loi n° 92-108 du 3 février 1992 ;
– le code de justice administrative ;

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de Mme Pauline Berne, maître des requêtes en service extraordinaire,

– les conclusions de Mme Emmanuelle Cortot-Boucher, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat de la commune de La Chapelle Saint-Luc et à la SCP Monod, Colin, Stoclet, avocat de la société M.A….

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que, par une délibération du 20 juin 2014, le conseil municipal de La Chapelle Saint-Luc a fixé les indemnités de fonctions allouées au maire, aux adjoints et aux conseillers municipaux délégués. M.A…, agissant en qualité de contribuable local, a demandé au tribunal administratif de Châlons-en-Champagne l’annulation de cette délibération. Par un jugement du 8 mars 2016, le tribunal administratif a rejeté cette demande. Par un arrêt du 30 mars 2017, la cour administrative d’appel de Nancy a annulé le jugement du tribunal administratif et la délibération du 20 juin 2014. La commune de La Chapelle Saint-Luc se pourvoit en cassation contre cet arrêt.

Sur le cadre juridique :

2. Aux termes de l’article L. 2123-20 du code général des collectivités territoriales, dans sa version applicable à la date de la délibération attaquée: ” Les indemnités maximales pour l’exercice des fonctions de maires et adjoints au maire des communes, de conseillers municipaux des communes de 100 000 habitants et plus, de présidents et membres de délégations spéciales faisant fonction d’adjoint sont fixées par référence au montant du traitement correspondant à l’indice brut terminal de l’échelle indiciaire de la fonction publique “. Aux termes de l’article L. 2123-20-1 du même code: ” I.-Lorsque le conseil municipal est renouvelé, la délibération fixant les indemnités de ses membres en application de la présente sous-section intervient dans les trois mois suivant son installation. (…) II.- (…) Toute délibération du conseil municipal concernant les indemnités de fonction d’un ou de plusieurs de ses membres est accompagnée d’un tableau annexe récapitulant l’ensemble des indemnités allouées aux membres du conseil municipal “.

3. L’article L. 2123-23 et le I de l’article L. 2123-24 du même code prévoient les plafonds, calculés en pourcentage du traitement de référence, applicables pour le calcul des indemnités des maires et adjoints en fonction de la population de la commune. Aux termes du II de l’article L. 2123-24 : ” L’indemnité versée à un adjoint peut dépasser le maximum prévu au I, à condition que le montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints ne soit pas dépassé “. Aux termes de l’article L. 2123-24-1 : ” (…) II.- Dans les communes de moins de 100 000 habitants, il peut être versé une indemnité pour l’exercice effectif des fonctions de conseiller municipal dans les limites prévues par le II de l’article L. 2123-24. Cette indemnité est au maximum égale à 6 % du terme de référence mentionné au I de l’article L. 2123-20. III.-Les conseillers municipaux auxquels le maire délègue une partie de ses fonctions en application des articles L. 2122-18 et L. 2122-20 peuvent percevoir une indemnité allouée par le conseil municipal dans les limites prévues par le II de l’article L. 2123-24. Cette indemnité n’est pas cumulable avec celle prévue par le II du présent article “.

4. Aux termes de l’article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales: ” Peuvent voter des majorations d’indemnités de fonction par rapport à celles votées par le conseil municipal dans les limites prévues par l’article L. 2123-23, par le I de l’article L. 2123 24 et par le I de l’article L. 2123-24-1 les conseils municipaux : 1° Des communes chefs-lieux de département, d’arrondissement et de canton ; (…) 5° Des communes qui, au cours de l’un au moins des trois exercices précédents, ont été attributaires de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale prévue aux articles L. 2334-15 à L. 2334-18-4. “. Aux termes de l’article R. 2123-23 du même code: ” Les majorations d’indemnités de fonction résultant de l’application de l’article L. 2123-22 peuvent s’élever au maximum pour les élus visés à l’article L. 2123-20 : 1° Dans les communes chefs-lieux de département, d’arrondissement et de canton respectivement à 25 %, à 20 % et 15 % ; (…) 4° Dans les communes mentionnées au 5° de l’article L. 2123-22, les indemnités de fonctions peuvent être votées dans les limites correspondant à l’échelon immédiatement supérieur à celui de la population des communes visé à l’article L. 2123-23 “.

5. En premier lieu, il ressort des dispositions précitées que, dans les communes de moins de 100 000 habitants, lorsque le conseil municipal décide d’attribuer des indemnités à des conseillers municipaux pour l’exercice effectif de leurs fonctions ou à raison d’une délégation du maire, la somme des indemnités fixées pour le maire, les adjoints et les conseillers municipaux concernés, avant majoration éventuelle des indemnités attribuées au maire et aux adjoints, ne doit pas excéder le plafond mentionné au II de l’article L. 2123-24, constitué du montant total des indemnités maximales, hors majoration, susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints, telles que mentionnées à l’article L. 2123-23 et au I de l’article L. 2123-24. Lorsque le conseil municipal décide d’appliquer les majorations prévues à l’article L. 2123-22, celles-ci s’appliquent aux indemnités telles qu’elles ont été attribuées au maire et aux adjoints dans le respect du plafond ainsi défini. C’est donc sans erreur de droit que la cour a jugé, d’une part, que le montant total des indemnités de fonction votées par le conseil municipal au profit du maire, des adjoints et des conseillers municipaux ayant reçu une délégation de fonctions ne pouvait excéder le montant total des indemnités maximales susceptibles d’être allouées au maire et aux adjoints et, d’autre part, que les majorations prévues par l’article L. 2123-22 n’avaient pas à être prises en compte dans le plafond prévu par le II de l’article L. 2123-24.

6. En deuxième lieu, il ressort des dispositions de l’article L. 2123-22 que, pour appliquer les majorations qu’il prévoit, le conseil municipal est tenu de voter dans un premier temps sur les indemnités hors majoration qu’il entend allouer au maire, aux adjoints au maire et aux conseillers municipaux concernés, dans le respect du plafond indiqué au point 5, et de voter dans un deuxième temps sur les majorations qu’il souhaite appliquer aux indemnités attribuées au maire ou aux adjoints au maire. C’est donc sans erreur de droit que la cour a jugé que la délibération du 20 juin 2014 avait été prise en violation de l’article L. 2123-22 au motif que la fixation des indemnités de fonction des élus et de leurs majorations avait fait l’objet d’un seul vote.

7. En troisième lieu, si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. Cependant, les dispositions de l’article L. 2123-22 du code général des collectivités territoriales définissant les modalités de fixation des majorations des indemnités de fonction, dont la méconnaissance constitue une irrégularité substantielle, ne sont pas relatives à une procédure administrative préalable à la délibération du conseil municipal, mais définissent les modalités de vote de la délibération elle-même. En jugeant que la méconnaissance des règles relatives à la fixation des majorations des indemnités de fonction entraînait par elle-même l’illégalité de la délibération, la cour n’a en conséquence pas commis d’erreur de droit.

8. Il résulte de tout ce qui précède que le pourvoi de la commune de La Chapelle Saint-Luc doit être rejeté.

9. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de La Chapelle Saint-Luc le versement à M. A…d’une somme de 3 000 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Les dispositions de cet article font, en revanche, obstacle à ce que la somme demandée par la commune de La Chapelle Saint-Luc soit mise à la charge de M.A…, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante

D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la commune de La Chapelle Saint-Luc est rejeté.
Article 2 : La commune de La Chapelle Saint-Luc versera à M. A…une somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : Les conclusions de la commune de La Chapelle Saint-Luc présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 4 : La présente décision sera notifiée à la commune de La Chapelle Saint-Luc et à M. B… A….
Copie en sera adressée au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et au ministre de l’intérieur.

 

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