Depuis 1913 c’est jugé, jugé, rejugé et archijugé : NON une personne publique ne peut demander au juge de faire ce que ladite personne publique est capable de faire de son propre chef.

Source : CE, 30 mai 1913, Préfet de l’Eure, n° 49241, p. 583. Pour un exemple récent, voir TA Lille, 24 mars 2017, Commune de Roeulx, n° 1400554 : voir ici.

Ce principe ne connaît somme toute qu’assez peu d’exceptions, en matière de relations entre collectivités publiques (et encore…), de titre exécutoire, d’expulsion du domaine public…

Sur tous ces points, voir par exemple le manuel de contentieux administratif de M. Pascal Caille (voir ici).

Une de ces dérogations classiques à ce principe porte sur donc l’émission de titres exécutoires à un cocontractant, à laquelle il peut être préféré une saisine du juge. Ce point s’avère en général ainsi formulé dans les décisions de justice :

« Les collectivités publiques peuvent, en matière contractuelle, soit constater elles-mêmes les créances qu’elles détiennent sur leurs cocontractants et émettre des titres exécutoires, soit saisir le juge administratif d’une demande tendant au recouvrement de ces créances. Toutefois, elles ne peuvent pas saisir d’une telle demande le juge lorsqu’elles ont décidé, préalablement, à cette saisine, d’émettre des titres exécutoires en vue de recouvrer les sommes en litige. Dans un tel cas, dans la mesure où la décision demandée au juge aurait les mêmes effets que le titre émis antérieurement, la demande présentée est dépourvue d’objet et par suite irrecevable.»

Source : pour un exemple récent, CAA Paris, 22 janvier 2019, n° 18PA00132. Cette jurisprudence est constante depuis CE, 26 décembre 1924, Ville de Paris c/ Chemin de fer Métropolitain, rec. p. 1065 ; voir deux arrêts marquants : CE, 7 avril 1978, n° 5559 et CE, 5 novembre 1982, Sté Propetrol, n° 19413).

Bien évidemment, l’administration ne peut pas courir deux lièvres à la fois : elle doit choisir entre l’une ou l’autre de ces voies (CE, 11 mars 2011, n° 337428 ; et surtout CE, 15 décembre 2017, n° 408550 ; Lire par exemple Droit Administratif n° 7, Juillet 2018, comm. 37, L’encadrement d’un aménagement du privilège du préalable : la saisine du juge par l’administration contractante afin de récupérer une créance contractuelle, par M. Boda). 

 

C’est là qu’intervient un nouvel arrêt du Conseil d’Etat.

L’exploitation d’un centre d’enfouissement des déchets non dangereux a été confiée par un syndicat intercommunal (devenu syndicat mixte ensuite) à une société.

Au terme de la délégation et à la suite d’un audit financier, le syndicat a réclamé au délégataire le remboursement de diverses sommes au titre de trop-perçus, et ce par l’émission d’un titre de recettes.

Or, la convention de délégation de service public en litige prévoit, très classiquement, une clause de règlement amiable des litiges.

Cette clause, tout aussi classiquement  prévoit que les parties devaient soumettre leurs différends à une commission constituée par voie amiable et étaient ensuite tenues, en cas d’échec de cette conciliation, de porter le litige devant le tribunal administratif compétent.

Certes… comme dans 80 % des contrats.

Citons cette clause telle que mentionnée dans l’arrêt rendu par la CAA de Marseille dans cette affaire, avant pourvoi au CE (l’extrait qui suit est donc celui d’un considérant de la CAA relatant le contenu de ladite clause) :

« Considérant qu’aux termes de l’article 15  » Règlement amiable des litiges  » de la convention de délégation de service public conclue entre les parties, non modifiée par ses avenants successifs :  » (…) VI. La commission une fois constituée dispose d’un délai de un mois pour entendre les parties, requérir auprès d’elles toutes informations pertinentes et leur proposer une solution de règlement amiable de leur différend. / (…) / VII. Dans le cas où dans un délai de quinze jours cette proposition ne rencontrerait pas l’assentiment des parties (…), le différend serait alors soumis au Tribunal administratif de Nice à la requête de la partie la plus diligente  » ; »

Source : CAA de MARSEILLE, 6ème chambre – formation à 3, 29/01/2018, 16MA02519, Inédit au recueil Lebon

 

La clause est, on le voit, classique, elle n’interdit pas, pas expressément, l’émission d’un titre de recettes.

A partir de là, deux solutions, avec des sous-solutions, s’offraient au juge :

• SOLUTION I : le juge pouvait interpréter cette clause comme n’interdisant pas à la collectivité d’émettre un titre de recettes.
  Cette faculté était certes passée sous silence dans le contrat… mais comme cette faculté s’applique même sans texte, et comme la clause de conciliation en question, semble-t-il, ne l’excluait pas non plus expressément…
  En ce cas, le principe de l’émission d’un titre de  recettes eût été légal nonobstant la présence de cette clause, tout simplement comme étant une faculté alternative qu’il eût été inutile de rappeler dans le contrat. Mais ce n’est pas la voie choisie par la CAA et entérinée en l’espèce par le CE… 
• SOLUTION II : le juge pouvait interpréter cette clause comme voulant dire que la collectivité renonçait à émettre un titre de recettes
  ET ALORS :
  • SOLUTION II.A. le juge pouvait estimer que cette clause était légale. En ce cas l’émission du titre de recettes eût été illégale. MAIS cette solution I.A., qui était la thèse de l’entreprise requérante, n’avait selon nous aucune chance de prospérer.
    En effet ce n’est que dans un cadre strict, limité, qu’une autorité administrative peut se défaire d’un de ses pouvoirs unilatéraux. Il y a usuellement illégalité, pour « incompétence négative », à refuser, notamment contractuellement pour l’avenir (ou par des promesses générales sans connaitre les circonstances futures à gérer), à user de son pouvoir, ou à se croire dans l’incapacité d’user de son pouvoir. C’est donc le vice de légalité consistant, pour une autorité administrative à avoir pris une décision ou refusé de prendre une décision en méconnaissant sa compétence. En, par erreur de droit ou par choix, ayant restreint sa compétence en deçà de ce qui est légal, en agissant en se croyant lié (par un avis, par la décision d’autrui…) alors que cette autorité administrative a une marge de manoeuvre qu’il n’a pas le droit d’abdiquer. (CE, 31 juillet 1903, rec., p. 584, concl. Romieu ; auparavant le droit public visant à interdire au souverain de restreindre le pouvoir de ses successeurs allait dans le même sens ;  jurisprudence constante — mais rare — depuis notamment en matière de pouvoir de police). L’équivalent constitutionnel de ce vice de légalité a d’ailleurs particulièrement prospéré à la faveur des positions du Conseil constitutionnel en ce domaine (voir ici quelques exemples). Pour des exemples récents en jurisprudence administrative intercommunale voir ici et là).
  • SOLUTION II.B. le juge pouvait estimer que cette clause était illégale. En ce cas l’émission du titre de recettes était légale car la clause en question était réputée non écrite. C’est la solution retenue par la CAA et validée par le Conseil d’Etat en l’espèce.

 

C’est, donc, la solution II.B. qui a prévalu.

La cour a déduit de cette clause que le pouvoir adjudicateur devait être regardé comme ayant renoncé à l’exercice du pouvoir d’émettre un titre exécutoire pour le recouvrement de ses créances en cas d’échec de la procédure de règlement amiable des litiges. En écartant comme illicites ces stipulations, compte tenu de l’interprétation qu’elle a cru pouvoir en donner, la cour n’a pas commis d’erreur de droit, estime le CE.

 

Il en résulte deux leçons :

• Une première leçon, qui est celle que l’on retrouvera aux tables du rec. selon le résumé déjà établi sur Ariane, et qui n’est pas bouleversante en soit :

  • « Si une personne publique peut s’engager, par une convention, à ce que son pouvoir d’émettre un titre exécutoire à l’encontre de son cocontractant débiteur ne soit le cas échéant exercé qu’après qu’aura été mise en oeuvre une procédure de conciliation, elle ne peut renoncer contractuellement ni à ce pouvoir ni à sa faculté de saisir le juge administratif d’une demande tendant au recouvrement de sa créance, notamment dans le cadre d’un référé-provision engagé sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative (CJA).»

  • Certes.. mais nul n’en doutait réellement (voir nos propos ci-avant sur l’incompétence négative, même si cette notion s’applique ici non sans un peu de transposition)
• Une seconde leçon, qui est plus importante : la formulation des clauses de règlement amiable des litiges, très souvent formulées comme en l’espèce, peut être considérée comme illégale, comme non écrite. Ce qui sécurise certes le fait d’émettre ensuite un titre de recettes… mais encore une fois cette faculté n’était pas sérieusement menacée même si tel était l’espoir en l’espèce de la société requérante.
  Mais le fait que de telles clauses soient non écrites pourra avoir parfois, par ricochet, dans tel ou tel contentieux, de possibles conséquences fâcheuses (souvent à relativiser, néanmoins, par l’application du principe de loyauté dans les relations contractuelles…. par exemple si un cocontractant de l’administration tente de s’affranchir de la contrainte d’une telle clause pour ce motif).
  N’empêche : cela pourra avoir parfois des conséquences fâcheuses et les acheteurs publics (et leurs conseils) seraient bien avisés pour l’avenir de faire évoluer leur clauses de règlement amiable des litiges en ajoutant une mention du genre de « sans préjudice de l’éventuel recours à un titre exécutoire », par exemple. 

 

 

Voici cet arrêt, à l’apport apparent évident, et aux conséquences indirectes plus surprenantes alors qu’il eût été si simple et si logique, M’sieur le juge, de préférer la solution I. ci-avant (à la solution supra désignée sous le nom de II.B. ….).

 

 

Conseil d’État

N° 419381
ECLI:FR:CECHR:2019:419381.20190920
Mentionné aux tables du recueil Lebon
7ème – 2ème chambres réunies
M. Olivier Yeznikian, rapporteur
M. Gilles Pellissier, rapporteur public
SCP GARREAU, BAUER-VIOLAS, FESCHOTTE-DESBOIS ; SCP ROCHETEAU, UZAN-SARANO, avocats

Lecture du vendredi 20 septembre 2019

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 

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Vu la procédure suivante :

La société moderne d’assainissement et de nettoyage (SMA) a demandé au tribunal administratif de Toulon d’annuler le titre n° 2014-178 émis à son encontre et rendu exécutoire le 28 mars 2014 par le Syndicat mixte du développement durable de l’Est-Var pour le traitement et la valorisation des déchets ménagers (SMIDDEV) pour un montant de 735 072,36 euros et de la décharger de l’obligation de payer cette somme. Par un jugement n° 1402072 du 22 avril 2016, le tribunal administratif de Toulon a fait droit à ces demandes.

Par un arrêt n° 16MA02519 du 29 janvier 2018, la cour administrative d’appel de Marseille, sur appel du SMIDDEV, a réformé ce jugement en annulant le titre exécutoire en litige en tant seulement qu’il avait mis à la charge de la société SMA une somme supérieure à 730 445,35 euros, en déchargeant la société Valéor, venant aux droits de la société SMA, de l’obligation de payer la somme de 4 627,01 euros, puis a rejeté le surplus des conclusions de la demande de cette société.

Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et un nouveau mémoire, enregistrés les 29 mars, 29 juin et 15 octobre 2018 au secrétariat du contentieux du Conseil d’Etat, la société Valéor demande au Conseil d’Etat :

1°) d’annuler cet arrêt ;

2°) réglant l’affaire au fond, de rejeter l’appel du SMIDDEV ;

3°) de mettre à la charge du SMIDDEV la somme de 6 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Vu les autres pièces du dossier ;

Vu :
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code des marchés publics ;
– le code de justice administrative.

Après avoir entendu en séance publique :

– le rapport de M. Olivier Yeznikian, conseiller d’Etat,

– les conclusions de M. Gilles Pellissier, rapporteur public ;

La parole ayant été donnée, avant et après les conclusions, à la SCP Garreau, Bauer-Violas, Feschotte-Desbois, avocat de la société Valéor et à la SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat du Syndicat mixte du développement durable de l’Est-Var ;

Considérant ce qui suit :

1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que l’exploitation du site n° 3 du centre d’enfouissement des déchets non dangereux, dit « des Lauriers », situé sur le territoire de la commune de Bagnols-en-Forêt, a été confiée par le syndicat intercommunal pour le traitement des ordures ménagères (SITOM) de l’aire de Fréjus-Saint-Raphaël, devenu le syndicat mixte du développement durable de l’Est-Var pour le traitement et la valorisation des déchets ménagers (SMIDDEV), à la société moderne d’assainissement et de nettoyage (SMA), aux droits de laquelle vient désormais la société Valéor, par une convention de délégation de service public conclue le 31 décembre 2002 pour une durée initiale de 6 ans jusqu’au 31 décembre 2008 et prolongée par avenants. Au terme de la délégation et à la suite d’un audit financier, le SMIDDEV a réclamé au délégataire le remboursement de diverses sommes au titre de trop-perçus. La société a contesté le titre de recettes n° 2014-178 émis à son encontre et rendu exécutoire le 28 mars 2014, d’un montant de 735 072,36 euros, correspondant à un trop-perçu au titre de l’exercice 2010. Par un jugement du 22 avril 2016, le tribunal administratif de Toulon a annulé le titre en litige et a déchargé la société des sommes à payer. Par un arrêt du 29 janvier 2018, la cour administrative d’appel de Marseille a réformé ce jugement, annulé le titre de recettes en tant qu’il avait mis à la charge du délégataire une somme supérieure à 730 445,35 euros, déchargé la société Valéor de l’obligation de payer la somme de 4 627,01 euros et rejeté le surplus des conclusions de cette société. Son pourvoi doit être regardé comme tendant à l’annulation de l’arrêt en tant qu’il a rejeté ces dernières conclusions.

Sur le moyen relatif aux stipulations de l’article 12 de la convention de délégation de service public :

2. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que le I de l’article 12 de la convention de délégation de service public en litige, relatif aux  » conditions financières et modalités de paiement « , prévoit, d’une part, que le délégataire est rémunéré par le syndicat pour les déchets apportés par les communes membres et par ses clients et, d’autre part, que les prix unitaires pratiqués sont déterminés sur la base d’un compte prévisionnel d’exploitation annexé à la convention. Le II de cet article stipule que :  » Le délégataire est astreint à remettre annuellement au Syndicat dans son compte-rendu annuel un compte-rendu financier qui devra être établi sur la base et selon le modèle du compte prévisionnel d’exploitation annexé à la présente [convention]. / Si les contrôles exercés sur les postes de ce compte d’exploitation font ressortir qu’en réalité les coûts figurant dans le compte prévisionnel d’exploitation sont supérieurs à ceux réellement exposés dans une proportion d’au moins 10%, les tarifs mentionnés au paragraphe I du présent article seront automatiquement revus à la baisse dans les mêmes proportions avec effet pour l’année suivant celle pour laquelle le contrôle du compte d’exploitation sera intervenu. […] « .

3. En premier lieu, la cour a jugé que si le délégataire était tenu de produire annuellement un compte-rendu financier détaillant notamment les charges d’exploitation effectivement exposées qui devait être soumis à l’assemblée délibérante du SMIDDEV, l’absence d’observations à l’occasion de l’examen annuel par l’assemblée délibérante ayant suivi la remise du compte-rendu financier ne pouvait être regardée comme une renonciation du délégant à tout contrôle ultérieur du compte-rendu de l’exercice en cause et à la mise en oeuvre de la révision tarifaire selon les modalités prévues par les stipulations du II de l’article 12 de la convention. En statuant ainsi, la cour n’a pas dénaturé les pièces du dossier qui lui était soumis et, en tout état de cause, n’a pas méconnu les principes de bonne foi et de loyauté contractuelle.

4. En second lieu, en retenant que le taux applicable à la révision tarifaire pour l’année suivant celle au titre de laquelle le contrôle du compte-rendu financier produit par le délégataire fait ressortir que ses coûts d’exploitation sont inférieurs de plus de 10 % aux coûts figurant dans le compte prévisionnel annexé à la convention est égal à celui de la disproportion constatée à l’occasion de ce contrôle et non, comme le soutient la société Valéor, à la fraction de ce taux excédant 10 % du coût prévisionnel d’exploitation, la cour n’a pas dénaturé les stipulations de l’article 12 de la convention qui lui étaient soumises.

Sur le moyen relatif à l’article 15 de la convention de délégation de service public :

5. D’une part, lorsque les parties soumettent au juge un litige relatif à l’exécution du contrat qui les lie, il incombe en principe à celui-ci, eu égard à l’exigence de loyauté des relations contractuelles, de faire application du contrat. Toutefois, dans le cas seulement où il constate une irrégularité invoquée par une partie ou relevée d’office par lui, tenant au caractère illicite du contenu du contrat ou à un vice d’une particulière gravité relatif notamment aux conditions dans lesquelles les parties ont donné leur consentement, il doit écarter le contrat et ne peut régler le litige sur le terrain contractuel.

6. D’autre part, une collectivité publique est irrecevable à demander au juge administratif de prononcer une mesure qu’elle a le pouvoir de prendre. En particulier, les collectivités territoriales, qui peuvent émettre des titres exécutoires à l’encontre de leurs débiteurs, ne peuvent saisir directement le juge administratif d’une demande tendant au recouvrement de leur créance. Toutefois, lorsque la créance trouve son origine dans un contrat, la faculté d’émettre un titre exécutoire dont dispose une personne publique ne fait pas obstacle à ce qu’elle saisisse le juge administratif d’une demande tendant à son recouvrement, notamment dans le cadre d’un référé-provision engagé sur le fondement de l’article R. 541-1 du code de justice administrative.

7. Si une personne publique peut s’engager, par une convention, à ce que son pouvoir d’émettre un titre exécutoire à l’encontre de son cocontractant débiteur ne soit le cas échéant exercé qu’après qu’aura été mise en oeuvre une procédure de conciliation, elle ne peut renoncer contractuellement ni à ce pouvoir ni à sa faculté de saisir le juge administratif dans les conditions rappelées au point précédent.

8. La cour a estimé, par une interprétation souveraine non arguée de dénaturation, qu’en application de l’article 15 de la convention de délégation de service public en litige, relatif au règlement amiable des litiges, les parties devaient soumettre leurs différends à une commission constituée par voie amiable et étaient ensuite tenues, en cas d’échec de cette conciliation, de porter le litige devant le tribunal administratif compétent. La cour en a déduit que le pouvoir adjudicateur devait être regardé comme ayant renoncé à l’exercice du pouvoir d’émettre un titre exécutoire pour le recouvrement de ses créances en cas d’échec de la procédure de règlement amiable des litiges. En écartant comme illicites ces stipulations, compte tenu de l’interprétation qu’elle a cru pouvoir en donner, la cour n’a pas commis d’erreur de droit.

9. Il résulte de tout ce qui précède que la société Valéor n’est pas fondée à demander l’annulation de l’arrêt qu’elle attaque.

Sur les frais du litige :

10. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la société Valéor une somme de 3 000 euros à verser au SMIDDEV au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, ces mêmes dispositions font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de ce syndicat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante.

D E C I D E :
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Article 1er : Le pourvoi de la société Valéor est rejeté.
Article 2 : La société Valéor versera au SMIDDEV la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à la société Valéor et au Syndicat mixte du développement durable de l’Est-Var pour le traitement et la valorisation des déchets ménagers.