RSA contre bénévolat semi-obligatoire : épilogue jurisprudentiel

Non sans quelques conditions, il est possible d’imposer (mais contractuellement, et au cas par cas) un brin de bénévolat en échange du RSA, et ce pour toutes les catégories d’allocataires, a estimé, en juin 2018, le Conseil d’Etat, revenant sur les positions du TA de Strasbourg, mais aussi sur celles de la CAA de Nancy.

Par une décision du 28 décembre 2018, le TA de Grenoble a affiné encore un peu le propos.

Puis par une autre décision, la CAA de Nancy a rendu une ultime décision, le 8 avril 2020, permettant une délibération cadre du conseil départemental, glissant vers le caractère obligatoire de ce bénévolat, tant que la définition au cas par cas relève d’autres décisions avec ensuite les nuances imposées par le Conseil d’Etat, ce qui est à tout le moins tolérant pour les collectivités.

Le droit semble donc enfin clair à ce sujet.

 

 

I. Retour sur l’arrêt, nuancé, du Conseil d’Etat de juin 2018

 

Le département du Haut-Rhin avait décidé qu’un allocataire du RSA devait utiliser de son temps pour autrui, faute de travailler… à défaut de quoi le RSA ne lui serait pas alloué.

Plus précisément, ce conseil départemental avait approuvé le principe d’instaurer un dispositif de service individuel bénévole que pourraient effectuer les bénéficiaires du revenu de solidarité active, auprès d’une structure telle qu’une association ou une collectivité, à raison d’une moyenne de sept heures hebdomadaires et qui conditionnerait le versement de cette allocation.

Le président du conseil départemental Haut-Rhinois de l’époque, M. Eric Straumann, défendait, contre le point de vue de nombre d’associations et du préfet, qu’il en résulterait une meilleure intégration des allocataires

 

Le débat médiatique sur ce projet avait été conséquent. Le débat juridique aussi.

Dans un premier temps, le TA de Strasbourg avait censuré cette délibération du conseil départemental haut-rhinois :

Pas de bénévolat obligatoire en échange du RSA, vient de trancher, ce matin, le TA de Strasbourg 

 

Et ce au moyen d’un considérant de principe très clair :

« Considérant qu’en application des dispositions précitées du code de l’action sociale et des familles, le revenu de solidarité active est attribué par le président du conseil départemental et le département en assure le financement ; que les obligations des bénéficiaires du RSA sont fixées soit, lorsqu’ils sont disponibles pour occuper un emploi, dans un contrat librement débattu énumérant des engagements réciproques en matière d’insertion professionnelle en application de l’article L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles, soit, lorsqu’ils rencontrent des difficultés faisant temporairement obstacle à leur engagement dans une démarche de recherche d’emploi, dans un contrat librement débattu énumérant des engagements réciproques en matière d’insertion sociale ou professionnelle en application de l’article L. 262-36 dudit code ; que si, dans ce dernier cas, des actions de bénévolat sont susceptibles d’être proposées au titre de l’insertion sociale du bénéficiaire, elles ne peuvent toutefois résulter que du contrat précédemment mentionné, en fonction de la situation particulière de l’intéressé ; que, de même, les possibilités de suspension du versement du revenu de solidarité active, limitativement définies par l’article L. 262-37 du code de l’action sociale et des familles, excluent la possibilité de suspendre ledit versement en raison du non-accomplissement d’heures de bénévolat, sauf à constater qu’il figure parmi les engagements souscrits dans le cadre du contrat ; que le département ne pouvait donc, ainsi qu’il résulte tant des termes de la délibération critiquée que du rapport de présentation à l’assemblée délibérante, envisager de conditionner, de manière générale, le versement du RSA à l’accomplissement de telles actions de bénévolat ; »

 

Le TA ne posait pas un considérant de principe selon lequel cette obligation d’agir par bénévolat en échange du RSA serait inconstitutionnelle (ce qui certes ne serait pas de son ressort mais les juges administratifs n’hésitent pas à l’évoquer à mi-mots le cas échéant via l’énoncé de principes généraux du droit dont on devine qu’ils ont une valeur constitutionnelle).

Ce projet de « bénévolat contre allocation », qui n’était pas sans rappeler un peu les ateliers nationaux de 1848 (la multiplicité des bénévolats associatifs en plus), ne cadrait tout simplement pas, selon ce juge, avec les dispositions législatives en vigueur. La faiblesse était que ces mesures ne pouvaient, selon le TA, pas être imposées, puisqu’elle devaient ressortir du contrat. 

Il nous sera permis de remarquer que le raisonnement du TA de Strasbourg ne manquait pas de finesse.

Ce jugement a, ensuite, en 2017, été censuré par la CAA de Nancy, mais tout en maintenant une annulation du dispositif Haut-Rhinois.

Puis vint le Conseil d’Etat qui, en juin 2018, a apporté une réponse bien plus nuancée, renvoyant ensuite à la CAA pour trancher ce litige au fond une bonne fois pour toutes.

Dans un arrêt à publier aux tables du recueil Lebon, les sages du Palais Royal ont en effet affiné encore le raisonnement, entrouvrant la possibilité d’exiger des activités en échange du RSA, sous de strictes conditions cependant.

Passons sur les raisons pour lesquelles le Conseil d’Etat a refusé la QPC du département, raisons différentes de celles qui avaient motivé une décision dans le même sens à hauteur d’appel. Venons en, tout de suite, au fond.

Car c’est le fond qui, ici, manque le moins.

Le Conseil d’Etat commence par analyser ce régime et à rappeler que l’existence d’ « obligations en matière de recherche d’emploi ou d’insertion sociale ou professionnelle » est consubstantielle au droit du RSA.

Puis, et c’est là où le bât avait blessé devant le TA, le Conseil d’Etat rappelle qu’il doit en résulter entre l’allocataire et le département un contrat librement débattu (sauf divers cas, dont bien sûr l’orientation vers Pôle emploi) :

« Il résulte de ces dispositions que toute personne bénéficiant du revenu de solidarité active qui est sans emploi ou ne tire de l’exercice d’une activité professionnelle que des revenus inférieurs à 500 euros par mois est, en contrepartie du droit à l’allocation, tenue à des obligations en matière de recherche d’emploi ou d’insertion sociale ou professionnelle. A cette fin, sauf si cette personne est titulaire d’un revenu de remplacement au titre de l’indemnisation des travailleurs involontairement privés d’emploi ou est orientée vers Pôle emploi, elle doit conclure avec le département un contrat librement débattu énumérant leurs engagements réciproques en matière d’insertion, dans le cadre d’un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins

Avec un pouvoir de sanction du Président du Conseil départemental qui indique, en creux, la portée de ces obligations contractuelles :

« Le président du conseil départemental est en droit de suspendre le versement du revenu de solidarité active lorsque le bénéficiaire, sans motif légitime, soit fait obstacle à l’établissement ou au renouvellement de ce contrat par son refus de s’engager à entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion, soit ne respecte pas le contrat conclu. En revanche, il ne peut légalement justifier une décision de suspension par la circonstance que le bénéficiaire n’aurait pas accompli des démarches d’insertion qui ne correspondraient pas aux engagements souscrits dans un contrat en cours d’exécution.»

Etant alors rappelé aussi par le Conseil d’Etat que ce régime connaît une variante pour les plus immédiatement « employables » :

« Les engagements que peut prévoir, en vertu de l’article L. 262-35, le contrat conclu entre le département et le bénéficiaire du revenu de solidarité active portent, lorsque ce dernier est disponible pour occuper un emploi ou créer sa propre activité, sur des actions d’insertion professionnelle, et non d’insertion sociale ou professionnelle comme le prévoit l’article L. 262-36 pour les bénéficiaires rencontrant des difficultés qui font temporairement obstacle à leur engagement dans une démarche de recherche d’emploi. A ce titre, le contrat doit préciser les actes positifs et répétés de recherche d’emploi que le bénéficiaire s’engage à accomplir.»

Mais, et c’est un des points qui étaient débattus, même en pareil cas, rien n’interdit le bénévolat :

« les dispositions de l’article L. 262-35 ne font pas obstacle à ce que, dans certains cas, le contrat, élaboré de façon personnalisée, prévoie légalement des actions de bénévolat à la condition qu’elles puissent contribuer à une meilleure insertion professionnelle du bénéficiaire et restent compatible avec la recherche d’un emploi, ainsi que le prévoit l’article L. 5425-8 du code du travail.»

 

Dès lors, le raisonnement de la CAA qui venait à censurer le principe même du recours au bénévolat au moins pour cette dernière catégorie s’en trouve censuré :

« la cour a commis une erreur de droit en se fondant, pour annuler la délibération déférée, sur la circonstance que le bénéficiaire du revenu de solidarité active relevant des dispositions de l’article L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles ne saurait se voir proposer des actions de bénévolat au titre de son insertion. »

 

Mais nous sommes bien sur des mesures proposées, et non imposées, à insérer dans les contrats alors conclus. Mais contrats dont il ne faudrait pas dans la pratique exagérer la réalité du synallagmatique…

Entre temps, le Haut-Rhin, désormais présidé par Mme Brigitte Klinkert (voir ici et ici),  a revu sa copie (avec l’orientation des allocataires vers des activités de bénévolat, mais de manière individuelle, au cas par cas, sans contrainte semble-t-il, plus proche donc de ce qui était donné comme grille d’analyse par le TA.

Donc le renvoi à la CAA portera sur un régime qui n’est plus celui en vigueur.

Mais peu importe :  le droit est désormais à peu près clarifié. Et, cela importe. Car derrière une question de droit, c’est le type d’aides sociales et, même, de rapports  sociaux (dispositifs individuels ? collectifs ? aide sociale conditionnée ou non à de réelles obligations d’actions collectives ou au minimum d’engagements individuels réels ?) de notre société qu’il s’agit.

 

Voir CE, 15 juin 2018, n°411630, à publier aux tables du rec. :

411630

 

Voir :

 

II. Le TA de Grenoble s’essaie, logiquement mais périlleusement, à vérifier si ce qui est proposé cadre, ou non, avec le stade d’évolution de l’allocataire dans son cheminement vers un retour à l’emploi et s’il s’agit bien (mais cela n’est pas nouveau) d’un contrat personnalisé

 

A la base, le TA de Grenoble semble ensuite avoir appliqué à la lettre l’arrêt du Conseil d’Etat, lorsque celui-ci (voir extrait ci-avant ; le soulignement en gras étant de nous) posait que :

« les dispositions de l’article L. 262-35 ne font pas obstacle à ce que, dans certains cas, le contrat, élaboré de façon personnalisée, prévoie légalement des actions de bénévolat à la condition qu’elles puissent contribuer à une meilleure insertion professionnelle du bénéficiaire et restent compatible avec la recherche d’un emploi, ainsi que le prévoit l’article L. 5425-8 du code du travail.»

 

A la condition qu’elles puissent contribuer à une meilleure insertion professionnelle du bénéficiaire et restent compatible avec la recherche d’un emploitout est là

Façon Salomon, le Tribunal administratif de Grenoble a donc tranché la délibération en deux :

  • il valide partiellement la délibération du conseil départemental de l’Isère instaurant pour certains bénéficiaires du RSA une « contribution citoyenne » les incitant à s’engager dans des actions de bénévolat.
  • il censure en revanche en partie le dispositif mis en œuvre par le département en ce que, s’agissant des bénéficiaires du RSA proches de l’emploi, cette « contribution citoyenne » ne favorise pas directement une meilleure insertion professionnelle ou que, compte tenu de son volume horaire et de sa fréquence, elle n’est pas compatible avec l’obligation de recherche d’emploi.

 

Citons des extraits de ce jugement précisément motivé. Cela commence par un rappel du droit :

10. Il résulte de ces dispositions que toute personne bénéficiant du revenu de solidarité active qui est sans emploi ou ne tire de l’exercice d’une activité professionnelle que des revenus inférieurs à 500 euros par mois est, en contrepartie du droit à l’allocation, tenue à des obligations en matière de recherche d’emploi ou d’insertion sociale ou professionnelle. A cette fin, sauf si cette personne est titulaire d’un revenu de remplacement au titre de l’indemnisation des travailleurs involontairement privés d’emploi ou est orientée vers Pôle emploi, elle doit conclure avec le département un contrat librement débattu énumérant leurs engagements réciproques en matière d’insertion, dans le cadre d’un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins. Le président du conseil départemental est en droit de suspendre le versement du revenu de solidarité active lorsque le bénéficiaire, sans motif légitime, soit fait obstacle à l’établissement ou au renouvellement de ce contrat par son refus de s’engager à entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion, soit ne respecte pas le contrat conclu. En revanche, il ne peut légalement justifier une décision de suspension par la circonstance que le bénéficiaire n’aurait pas accompli des démarches d’insertion qui ne correspondraient pas aux engagements souscrits dans un contrat en cours d’exécution. »

 

Avec un basculement de l’insertion sociale ou professionnelle vers l’insertion professionnelle avec, à ce stade, le fait que le contrat doit préciser les actes positifs et répétés de recherche d’emploi que le bénéficiaire s’engage à accomplir. Mais, le TA rappelle qu’à ces stades, le bénévolat est une possibilité « à la condition qu’elles puissent contribuer à une meilleure insertion professionnelle du bénéficiaire et restent compatible avec la recherche d’un emploi, ainsi que le prévoit l’article L. 5425-8 du code du travail.». Nous en restons là au rappel du droit clair depuis juin 2018 :

« 11. Les engagements que peut prévoir, en vertu de l’article L. 262-35, le contrat conclu entre le département et le bénéficiaire du revenu de solidarité active portent, lorsque ce dernier est disponible pour occuper un emploi ou créer sa propre activité, sur des actions d’insertion professionnelle, et non d’insertion sociale ou professionnelle comme le prévoit l’article L. 262-36 pour les bénéficiaires rencontrant des difficultés qui font temporairement obstacle à leur engagement dans une démarche de recherche d’emploi. A ce titre, le contrat doit préciser les actes positifs et répétés de recherche d’emploi que le bénéficiaire s’engage à accomplir. Toutefois, les dispositions de l’article L. 262-35 ne font pas obstacle à ce que, dans certains cas, le contrat, élaboré de façon personnalisée, prévoie légalement des actions de bénévolat à la condition qu’elles puissent contribuer à une meilleure insertion professionnelle du bénéficiaire et restent compatible avec la recherche d’un emploi, ainsi que le prévoit l’article L. 5425-8 du code du travail.»

Le tout étant ensuite surabondamment rappelé et résumé au point 12 de ce jugement (voir ci-après en fin d’article).

 

L’étude du cas d’espèce est ensuite intéressante :

13. En l’espèce, la délibération du 25 mars 2016 a pour objet, dans le cadre d’un plan intitulé « réciprocité pour les aides sociales », d’expérimenter dans chaque territoire volontaire avec un groupe « projet » une « contractualisation d’une contribution citoyenne, qui permet d’indiquer dans chaque contrat d’engagement réciproque, sur quoi s’engage la personne en matière de participation à la vie de la collectivité personne. Le groupe projet comprendra des travailleurs sociaux, des associations locales et des allocataires du RSA, membres du forum RSA ». Il ressort des pièces du dossier qu’avec l’aide d’un référent qui analyse leur situation personnelle, les allocataires du RSA peuvent signer un « engagement citoyen » formalisé dans une annexe du contrat d’engagement réciproque. L’objectif de cet engagement est de valoriser les ressources et savoirs faire des bénéficiaires du RSA en les faisant participer le cas échéant, sous forme d’activités non spécifiquement rétribuées, aux besoins collectifs de certaines personnes publiques comme la commune, des associations ou de diverses structures.
14. En indiquant que la « contribution citoyenne » doit être insérée dans le contrat d’engagement réciproque, la délibération du 25 mars 2016 a nécessairement limité les catégories d’allocataires du revenu de solidarités active susceptibles de bénéficier de ce dispositif à ceux qui doivent signer ce contrat en vertu des articles L. 262-35 et L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles. Ce faisant, en énonçant que, dans un cadre expérimental, ces contributions doivent tendre à assurer la participation à la vie de la collectivité, cette délibération doit être regardée comme visant les actions d’insertion sociale ou professionnelle entrant dans le champ relativement large de ces mêmes articles. Dés lors, le requérant n’est pas fondé à soutenir qu’en raison du caractère général de la formulation de « contribution citoyenne », le conseil départemental aurait méconnu l’étendue de sa compétence et ainsi entaché sa décision d’incompétence négative ou encore que cette délibération permettrait des engagements excédant les activités d’insertion professionnelle ou sociale prévues aux articles L. 262-35 et L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles.
15. Il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment de la rédaction de l’annexe type du contrat d’engagement réciproque et des comptes-rendus du groupe de travail chargé de conduire cette expérimentation qui font état du caractère non contraignant de la contribution citoyenne, qu’en adoptant la délibération du 25 mars 2016 le département aurait entendu imposer, sans libre discussion avec le bénéficiaire du RSA, la présence au sein de chaque contrat d’engagement réciproque d’actions de bénévolat, alors même que l’opportunité d’insérer e ce type d’action serait systématiquement débattu avec les bénéficiaires éligibles au moment de la définition des engagements que comporte leur contrat.
16. Il résulte que ce qui a été dit aux points 7 à 9 que la délibération du 25 mars 2016 a pu légalement prévoir de proposer aux bénéficiaires du RSA relevant des dispositions de l’article L. 262-36 du code de l’action sociale, dans le cadre d’un CER élaboré de façon personnalisée et librement débattu, des actions de bénévolat au titre du volet d’insertion sociale et professionnelle. En revanche, elle est illégale en tant qu’elle permet également de proposer aux bénéficiaires relevant des dispositions de l’article L. 262-35 du même code des actions qui ne contribuent pas directement à leur meilleure insertion professionnelle ou qui, en raison de leur intensité en terme de volume horaire et de fréquence notamment, ne seraient pas compatible avec l’obligation de recherche d’emploi. Elle méconnait ainsi sur ce point les dispositions de l’article L. 262-35 du code de l’action sociale et des familles.

17. Dès lors, M. D…est seulement fondé à demander l’annulation de la décision implicite attaquée en ce qu’elle refuse de procéder à l’abrogation de la délibération du 25 mars 2016 en tant que cette dernière permet de proposer aux bénéficiaires RSA, relevant des dispositions de l’article L. 262-35 code de l’action sociale et des familles, des actions tendant à l’insertion sociale et non à la seule insertion professionnelle. »

 

Logique (application du mode d’emploi du Conseil d’Etat et respect de la priorité du retour à l’emploi et à l’insertion professionnelle, cette solution conduit le juge cependant à entrer dans un examen détaillé (au stade du « contrôle des motifs » pour reprendre l’expression du regretté Professeur Michoud ; voir ici et lire son Étude sur le pouvoir discrétionnaire de l’administration, Rev. gén. adm. sept.-déc. 1914) pour voir si au cas par cas une forte activité de bénévolat sera plus ou moins professionnalisante, plus ou moins adaptée au regard du parcours individuel de retour à l’emploi…

Bref il était intellectuellement logique d’ouvrir cette boîte de Pandore. Pas sûr que le juge ne regrette pas de l’avoir ouverte. Au minimum, gageons sur ce point que le juge ira vers un contrôle restreint à celui de l’erreur manifeste d’appréciation. Ce qui n’est pas le choix du TA de Grenoble. Mais un contrôle poussé risque de conduire à un flot de dossiers conduisant à un examen détaillé, individualisé, contrat par contrat. Pas sûr que le juge le souhaite dans la durée.

En attendant, voici cet intéressant, logique mais audacieux, jugement du TA de Grenoble, 27 décembre 2018 n°1702182 et n°1704214 :

1702182

 

III. Retour à la case nancéenne

 

Le retour à la CAA de Nancy du dossier haut-rhinois n’allait pas de soi pour le conseil départemental. Certes, le Conseil d’Etat avait censuré les positions des premiers juges, mais le département n’avait pas non plus prévu un dispositif très contractuel, et donc la censure n’en restait pas moins possible même avec le mode d’emploi du Conseil d’Etat.

 

Le CAA commence donc par rappeler le nouveau principe :

8. En application des dispositions législatives et réglementaires précitées, le versement du revenu de solidarité active peut être légalement subordonné, s’agissant des bénéficiaires visés aux articles L. 262-35 et L. 235-36 du code de l’action sociale et des familles, à leur participation à des actions de bénévolat à condition, d’une part, que ces actions soient prévues dans le contrat d’engagement réciproque élaboré de façon personnalisée dans les conditions prévues à ces articles et, d’autre part, s’agissant des bénéficiaires visés à l’article L. 262-35, que de telles actions puissent, y compris lorsqu’ils sont disponibles pour occuper un emploi ou créer leur propre activité, contribuer à une meilleure insertion professionnelle et qu’elles restent compatibles avec la recherche d’un emploi.

 

Mais la CAA a admis alors que le département ait fixé ce cadre général d’un bénévolat, puisqu’ensuite tout allait dépendre des mises en oeuvre au cas par cas, contrat par contre, dans un cadre plus précis à fixer par la commission permanente (c’est donc au stade des contrats, d’une part, et de la décision de la commission permanente, d’autre part, que l’on pouvait trouver des dimensions trop unilatérale rendant le bénévolat, non plus contractuel, mais obligatoire et dès lors illégal… pour schématiser).

9. La délibération du conseil départemental du Haut-Rhin du 5 février 2016 a approuvé le principe de la mise en place d’un dispositif de service individuel bénévole dont l’accomplissement par les bénéficiaires du revenu de solidarité active, auprès d’une structure telle qu’une association ou une collectivité, à raison d’une moyenne de 7 heures hebdomadaires, conditionnerait le versement de cette allocation. Cette délibération qui renvoie ensuite à la commission permanente le soin de fixer les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif, doit être interprétée, eu égard aux autres pièces du dossier, comme ayant entendu limiter ce dispositif aux seuls bénéficiaires du revenu de solidarité active tenus de signer avec le département le contrat d’engagement réciproque en application des articles L. 262-35 et L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles. Contrairement à ce que soutient le préfet du Haut-Rhin, cette délibération ne peut être regardée, dans ces conditions, comme contraire aux dispositions législatives et réglementaires applicables.

10. Eu égard à la portée qu’il convient de donner à cette délibération qui ne s’écarte pas du cadre défini par les dispositions du code de l’action sociale et des familles, le moyen tiré par le préfet du Haut-Rhin de ce que le conseil départemental aurait, excédant sa compétence, défini une nouvelle condition d’attribution du revenu de solidarité active et méconnu le principe d’égalité, doit également être écarté, de même que les moyens tirés de ce que le département ne pouvait légalement imposer de manière unilatérale des obligations aux bénéficiaires du revenu de solidarité active ou définir de nouveaux cas de suspension du versement de cette allocation ou de ce qu’il n’aurait pas suffisamment pris en compte les différentes catégories de bénéficiaires ou les situations individuelles.

 

Là encore, donc, nous avons un mode d’emploi précisé, dans le sens d’une grand souplesse pour les collectivités.

 

CAA Nancy, 8 avril 2020, n° 18NC01751

CAA de NANCY

N° 18NC01751

1ère chambre
M. KOLBERT, président
M. Jean-François GOUJON-FISCHER, rapporteur
Mme SEIBT, rapporteur public
SCP MARC LEVIS, avocats

Lecture du mercredi 8 avril 2020

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS


Vu la procédure suivante :

Procédure contentieuse antérieure :

Le préfet du Haut-Rhin a déféré au tribunal administratif de Strasbourg la délibération du 5 février 2016 par laquelle le conseil départemental du Haut-Rhin a approuvé le principe de l’instauration d’un dispositif de service individuel bénévole que pourraient effectuer les bénéficiaires du revenu de solidarité active et qui conditionnerait le versement de cette allocation.

Par un mémoire distinct, le département du Haut-Rhin a demandé au tribunal administratif de Strasbourg de transmettre au Conseil d’État une question prioritaire de constitutionnalité tirée de ce que les articles 2, 4, 6 et 14 de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion, l’article 59 de la loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 de finances pour 2004, l’article 2 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, l’alinéa 1er de l’article L. 121-1 du code de l’action sociale et des familles, A… de l’article 1er et l’article 7 de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active, l’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, les alinéas 2, 4 et 5 de l’article L. 115-2 du code de l’action sociale et des familles, les articles L. 262-8, L. 262-12, L. 262-13, L. 262-15, L. 262-22, L. 262-24, L. 262-25, L. 262-27 à L. 262-43, L. 262-46, L. 262-47 et L. 262-52 du même code et l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales méconnaissent les articles 72 et 72-2 de la Constitution ainsi que le principe d’égalité devant les charges publiques.

Par un jugement n° 1601891 du 5 octobre 2016, le tribunal administratif de Strasbourg a jugé qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le département du Haut-Rhin et a annulé la délibération du 5 février 2016.

Par un arrêt nos 16NC02674, 16NC02675 du 18 avril 2017, la cour administrative d’appel de Nancy a, sur appel du département du Haut-Rhin, annulé ce jugement, décidé qu’il n’y avait pas lieu de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le département du Haut-Rhin et annulé la délibération du 5 février 2016.

Par une décision n° 411630 du 15 juin 2018, le Conseil d’Etat statuant au contentieux, après avoir, sur pourvoi du département du Haut-Rhin, annulé l’article 3 de l’arrêt de la cour administrative d’appel de Nancy du 18 avril 2017 ainsi que l’article 4 de cet arrêt, en tant qu’il a rejeté les conclusions du département du Haut-Rhin présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, a, dans cette mesure, renvoyé l’affaire devant la cour.

Procédure devant la cour :

Par un mémoire enregistré sous le n° 18NC01751 le 23 août 2018, le préfet du Haut-Rhin a déclaré s’en remettre à la sagesse de la cour pour apprécier les conséquences à tirer de la règle de droit posée par le Conseil d’Etat.

Il soutient que le Conseil d’Etat a censuré l’exclusion de principe des allocataires du revenu de solidarité active relevant de l’article L. 232-35 du code de l’action sociale et des familles, de la possibilité d’effectuer un service de bénévolat.

Par un mémoire, enregistré le 19 juin 2018, le département du Haut-Rhin conclut au rejet du déféré du préfet du Haut-Rhin et à ce que soit mise à la charge de l’Etat la somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

Il fait valoir que :
– aucune imprécision n’affecte la délibération du 5 février 2016 s’agissant de la définition des catégories d’allocataires concernées par le dispositif ;
– le dispositif contesté a bien été mis en oeuvre dans le cadre du contrat d’engagements réciproques ;
– le Conseil d’Etat a admis le caractère préparatoire de la délibération du 5 février 2016 ;
– il y a lieu d’écarter les autres moyens invoqués par le préfet du Haut-Rhin dans le cadre de son déféré.

Vu les autres pièces du dossier.

Vu :
– le code de de l’action sociale et des familles ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code du travail ;
– l’ordonnance n° 2020-305 du 25 mars 2020 ;
– le code de justice administrative.

Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.

Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de M. Goujon-Fischer, premier conseiller,
– et les conclusions de Mme Seibt, rapporteur public.

Considérant ce qui suit :

1. Par délibération du 5 février 2016, le conseil départemental du Haut-Rhin a approuvé le principe de l’instauration d’un dispositif de service individuel bénévole que pourraient effectuer les bénéficiaires du revenu de solidarité active et qui conditionnerait le versement de cette allocation. Le préfet du Haut-Rhin ayant déféré cette délibération au tribunal administratif de Strasbourg, le département du Haut-Rhin a demandé au tribunal de transmettre au Conseil d’État une question prioritaire de constitutionnalité tirée de la non-conformité de plusieurs dispositions législatives aux articles 72 et 72-2 de la Constitution ainsi qu’au principe d’égalité devant les charges publiques. Par jugement du 5 octobre 2016, le tribunal administratif de Strasbourg a jugé qu’il n’y avait pas lieu de renvoyer au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le département du Haut-Rhin et a annulé la délibération du 5 février 2016. Par un arrêt du 18 avril 2017, la cour administrative d’appel de Nancy, sur appel du département du Haut-Rhin, et après avoir, à l’article 1er de cet arrêt, annulé le jugement pour irrégularité, a statué par la voie de l’évocation en décidant, dans son article 2, qu’il n’y avait pas lieu de transmettre au Conseil d’État la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par le département du Haut-Rhin mais a également, dans ses articles 3 et 4, respectivement annulé la délibération du 5 février 2016 et rejeté les conclusions présentées par le département sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

2. Par décision du 15 juin 2018, le Conseil d’Etat statuant au contentieux a, sur pourvoi du département du Haut-Rhin, a annulé les articles 3 et 4 de l’arrêt du 18 avril 2017 et il a, dans cette mesure, renvoyé l’affaire devant la cour. Dans ces conditions, il y a lieu, pour cette dernière, de se prononcer à nouveau, par la voie de l’évocation, sur les conclusions du préfet du Haut-Rhin présentées devant le tribunal administratif de Strasbourg.

Sur la recevabilité du déféré préfectoral :

3. Si un requérant n’est pas recevable à attaquer par la voie du recours pour excès de pouvoir un acte préparatoire, telle une délibération à caractère préparatoire d’une collectivité territoriale, c’est sous réserve des cas où il en est disposé autrement par la loi. Tel est le cas lorsque, sur le fondement des articles L. 2131-6, L. 3132-1 ou L. 4142-1 du code général des collectivités territoriales, le représentant de l’Etat dans le département ou dans la région défère au juge administratif les actes des collectivités territoriales qu’il estime contraires à la légalité, contre lesquels il peut utilement soulever des moyens tenant tant à leur légalité externe qu’à leur légalité interne.

4. Aux termes du premier alinéa de l’article L. 3132-1 du code général des collectivités territoriales :  » Le représentant de l’Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 3131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission « . Parmi les actes mentionnés à l’article L. 3131-2 du même code, figurent notamment les délibérations du conseil départemental, quand bien même présenteraient-elles un caractère préparatoire.

5. Il résulte de ce qui précède que contrairement à ce que soutient le département du Haut-Rhin, la requête du préfet du Haut-Rhin n’est pas irrecevable du seul fait qu’elle est dirigée contre une délibération qui présenterait le caractère d’une mesure préparatoire. En outre, le préfet est recevable à invoquer à l’appui de ce déféré des moyens tenant tant à la légalité externe de cette délibération qu’à sa légalité interne. Les fins de non-recevoir soulevées à cet égard doivent donc être écartées.

Sur la légalité de la délibération du 5 février 2016 :

6. Aux termes de l’article L. 262-27 du code de l’action sociale et des familles :  » Le bénéficiaire du revenu de solidarité active a droit à un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins et organisé par un référent unique (…) « . En vertu du premier alinéa de l’article L. 262-28 et de l’article D. 262-65 de ce code, le bénéficiaire du revenu de solidarité active est tenu, lorsqu’il est sans emploi ou ne tire de l’exercice d’une activité professionnelle que des revenus inférieurs à 500 euros en moyenne mensuelle,  » de rechercher un emploi, d’entreprendre les démarches nécessaires à la création de sa propre activité ou d’entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion sociale ou professionnelle « . Aux termes des deuxième et troisième alinéas de l’article L. 262-28 du même code :  » Pour les bénéficiaires du revenu de solidarité active titulaires d’un des revenus de remplacement prévus à l’article L. 5421-2 du code du travail, le respect des obligations mentionnées à l’article L. 5421-3 du même code vaut respect des règles prévues par la présente section. / Les obligations auxquelles est tenu, au titre du présent article, le bénéficiaire ayant droit à la majoration mentionnée à l’article L. 262-9 du présent code tiennent compte des sujétions particulières, notamment en matière de garde d’enfants, auxquelles celui-ci est astreint « . Aux termes de l’article L. 262-29 de ce code :  » Le président du conseil départemental oriente le bénéficiaire du revenu de solidarité active tenu aux obligations définies à l’article L. 262-28 : / 1° De façon prioritaire, lorsqu’il est disponible pour occuper un emploi au sens des articles L. 5411-6 et L. 5411-7 du code du travail ou pour créer sa propre activité, soit vers [Pôle emploi], soit, si le département décide d’y recourir, vers l’un des organismes mentionnés à l’article L. 5311-4 du code du travail ou encore vers un des réseaux d’appui à la création et au développement des entreprises mentionnés à l’article 200 octies du code général des impôts, en vue d’un accompagnement professionnel et, le cas échéant, social ; / 2° Lorsqu’il apparaît que des difficultés tenant notamment aux conditions de logement, à l’absence de logement ou à son état de santé font temporairement obstacle à son engagement dans une démarche de recherche d’emploi, vers les autorités ou organismes compétents en matière d’insertion sociale ; / 3° Lorsque le bénéficiaire est âgé de moins de vingt-cinq ans et que sa situation le justifie, vers les missions locales pour l’insertion professionnelle et sociale des jeunes (…) « . Aux termes de l’article L. 262-34 de ce code :  » Le bénéficiaire du revenu de solidarité active orienté vers [Pôle emploi] élabore conjointement avec le référent désigné au sein de cette institution ou d’un autre organisme participant au service public de l’emploi le projet personnalisé d’accès à l’emploi mentionné à l’article L. 5411-6-1 du même code « . Aux termes de l’article L. 262-35 du même code :  » Le bénéficiaire du revenu de solidarité active orienté vers un organisme participant au service public de l’emploi autre que l’institution mentionnée à l’article L. 5312-1 du code du travail conclut avec le département, représenté par le président du conseil départemental, sous un délai d’un mois après cette orientation, un contrat librement débattu énumérant leurs engagements réciproques en matière d’insertion professionnelle. / Ce contrat précise les actes positifs et répétés de recherche d’emploi que le bénéficiaire s’engage à accomplir. / (…) / Le contrat retrace les actions que l’organisme vers lequel il a été orienté s’engage à mettre en oeuvre dans le cadre du service public, notamment en matière d’accompagnement personnalisé et, le cas échéant, de formation et d’aide à la mobilité. / Lorsque le bénéficiaire ne respecte pas une stipulation de ce contrat, l’organisme vers lequel il a été orienté le signale au président du conseil départemental « . Aux termes de l’article L. 262-36 de ce code :  » Le bénéficiaire du revenu de solidarité active ayant fait l’objet de l’orientation mentionnée au 2° de l’article L. 262-29 conclut avec le département, représenté par le président du conseil départemental, sous un délai de deux mois après cette orientation, un contrat librement débattu énumérant leurs engagements réciproques en matière d’insertion sociale ou professionnelle. (…) « . Enfin, aux termes de l’article L. 262-37 de ce code :  » Sauf décision prise au regard de la situation particulière du bénéficiaire, le versement du revenu de solidarité active est suspendu, en tout ou partie, par le président du conseil départemental : / 1° Lorsque, du fait du bénéficiaire et sans motif légitime, le projet personnalisé d’accès à l’emploi ou l’un des contrats mentionnés aux articles L. 262-35 et L. 262-36 ne sont pas établis dans les délais prévus ou ne sont pas renouvelés ; / 2° Lorsque, sans motif légitime, les dispositions du projet personnalisé d’accès à l’emploi ou les stipulations de l’un des contrats mentionnés aux articles L. 262-35 et L. 262-36 ne sont pas respectées par le bénéficiaire (…) « .

7. Il résulte de l’ensemble de ces dispositions que toute personne bénéficiant du revenu de solidarité active qui est sans emploi ou ne tire de l’exercice d’une activité professionnelle que des revenus inférieurs à 500 euros par mois est, en contrepartie du droit à l’allocation, tenue à des obligations en matière de recherche d’emploi ou d’insertion sociale ou professionnelle. A cette fin, sauf si cette personne est titulaire d’un revenu de remplacement au titre de l’indemnisation des travailleurs involontairement privés d’emploi ou est orientée vers Pôle emploi, elle doit conclure avec le département un contrat librement débattu énumérant leurs engagements réciproques en matière d’insertion, dans le cadre d’un accompagnement social et professionnel adapté à ses besoins. Le président du conseil départemental est en droit de suspendre le versement du revenu de solidarité active lorsque le bénéficiaire, sans motif légitime, soit fait obstacle à l’établissement ou au renouvellement de ce contrat par son refus de s’engager à entreprendre les actions nécessaires à une meilleure insertion, soit ne respecte pas le contrat conclu. En revanche, il ne peut légalement justifier une décision de suspension par la circonstance que le bénéficiaire n’aurait pas accompli des démarches d’insertion qui ne correspondraient pas aux engagements souscrits dans un contrat en cours d’exécution.

8. En application des dispositions législatives et réglementaires précitées, le versement du revenu de solidarité active peut être légalement subordonné, s’agissant des bénéficiaires visés aux articles L. 262-35 et L. 235-36 du code de l’action sociale et des familles, à leur participation à des actions de bénévolat à condition, d’une part, que ces actions soient prévues dans le contrat d’engagement réciproque élaboré de façon personnalisée dans les conditions prévues à ces articles et, d’autre part, s’agissant des bénéficiaires visés à l’article L. 262-35, que de telles actions puissent, y compris lorsqu’ils sont disponibles pour occuper un emploi ou créer leur propre activité, contribuer à une meilleure insertion professionnelle et qu’elles restent compatibles avec la recherche d’un emploi.

9. La délibération du conseil départemental du Haut-Rhin du 5 février 2016 a approuvé le principe de la mise en place d’un dispositif de service individuel bénévole dont l’accomplissement par les bénéficiaires du revenu de solidarité active, auprès d’une structure telle qu’une association ou une collectivité, à raison d’une moyenne de 7 heures hebdomadaires, conditionnerait le versement de cette allocation. Cette délibération qui renvoie ensuite à la commission permanente le soin de fixer les modalités de mise en oeuvre de ce dispositif, doit être interprétée, eu égard aux autres pièces du dossier, comme ayant entendu limiter ce dispositif aux seuls bénéficiaires du revenu de solidarité active tenus de signer avec le département le contrat d’engagement réciproque en application des articles L. 262-35 et L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles. Contrairement à ce que soutient le préfet du Haut-Rhin, cette délibération ne peut être regardée, dans ces conditions, comme contraire aux dispositions législatives et réglementaires applicables.

10. Eu égard à la portée qu’il convient de donner à cette délibération qui ne s’écarte pas du cadre défini par les dispositions du code de l’action sociale et des familles, le moyen tiré par le préfet du Haut-Rhin de ce que le conseil départemental aurait, excédant sa compétence, défini une nouvelle condition d’attribution du revenu de solidarité active et méconnu le principe d’égalité, doit également être écarté, de même que les moyens tirés de ce que le département ne pouvait légalement imposer de manière unilatérale des obligations aux bénéficiaires du revenu de solidarité active ou définir de nouveaux cas de suspension du versement de cette allocation ou de ce qu’il n’aurait pas suffisamment pris en compte les différentes catégories de bénéficiaires ou les situations individuelles.

11. Aux termes de l’article L. 5425-8 du code du travail :  » Tout demandeur d’emploi peut exercer une activité bénévole. / Cette activité ne peut s’accomplir chez un précédent employeur, ni se substituer à un emploi salarié, et doit rester compatible avec l’obligation de recherche d’emploi. / L’exercice d’une activité bénévole n’est pas considéré comme un motif légitime pour écarter l’application des dispositions prévues par l’article L. 5426-2. « . Ces dispositions du code du travail sont applicables aux demandeurs d’emploi, définis par l’article L. 5411-1 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la délibération attaquée, comme  » toute personne qui recherche un emploi et demande son inscription sur la liste des demandeurs d’emploi auprès de [Pôle emploi]  » et ne trouvent donc pas à s’appliquer aux bénéficiaires du revenu de solidarité active visés par les articles L. 262-35 et L. 262-36 du code de l’action sociale et des familles. Il en résulte que le moyen tiré de ce que la délibération litigieuse, qui ne concerne que ces derniers bénéficiaires, serait contraire à ces dispositions présente un caractère inopérant.

12. Il résulte de tout ce qui précède que le préfet du Haut-Rhin n’est pas fondé à demander l’annulation de la délibération du conseil départemental du Haut-Rhin du 5 février 2016.

Sur les frais liés à l’instance :

13. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :  » Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens, ou à défaut la partie perdante, à payer à l’autre partie la somme qu’il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Le juge tient compte de l’équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d’office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu’il n’y a pas lieu à cette condamnation « .

14. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions du département du Haut-Rhin présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.

DÉCIDE :

Article 1er : Le déféré du préfet du Haut-Rhin tendant à l’annulation de la délibération du conseil départemental du Haut-Rhin du 5 février 2016 est rejeté.
Article 2 : Les conclusions du département du Haut-Rhin présentées au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.
Article 3 : Le présent arrêt sera notifié au ministre de l’intérieur et au département du Haut-Rhin.
Copie en sera adressée au ministre des solidarités et de la santé et au préfet du Haut-Rhin.