Responsabilité pénale des décideurs locaux et état d’urgence sanitaire : état des lieux

Au sein du présent blog, nous avions décortiqué les questions relatives à la responsabilité des décideurs locaux au lendemain de la publication de la loi n° 2020-546 du 11 mai 2020.

Revenons sur ce sujet en raison des nombreuses questions qui nous reviennent à ce sujet.

 

I. Rappels de l’état du droit sans la nouvelle loi

 

Depuis la loi « Fauchon » (en fait préparée par plusieurs sénateurs, dont bien sûr, en premier plan, le Sénateur Fauchon) n° 2000-647 du 10 juillet 2000 (insérée dans les disposions, aujourd’hui, à l’article 121-3 code pénal) « tendant à préciser la définition des délits non intentionnels », il importe de distinguer deux situations en matière d’infractions commises, non pas volontairement, mais par négligence ou par imprudence :

  • cas 1 : soit le comportement du prévenu a causé directement le dommage : la simple imprudence, négligence, maladresse, suffisent alors à constituer le délit… Sur ce point, la loi Fauchon et la jurisprudence qui ont suivi n’ont rien changé 
  • soit la personne poursuivie n’a « que » créé ou contribué à créer la situation qui a permis la réalisation du dommage ou n’a pas pris les mesures permettant de l’éviter. Dans ce cas, elle ne sera condamnée que :
    • cas 2 : soit si elle a violé de façon manifestement délibérée une obligation particulière de prudence ou de sécurité prévue par la loi ou le règlement… … Sur ce point, la loi Fauchon et la jurisprudence qui ont suivi n’ont rien changé 
    • cas 3 : soit si elle a commis une faute caractérisée qui exposait autrui à un risque d’une particulière gravité et qu’elle ne pouvait ignorer….

C’est sur ce dernier point que certaines affaires ont vu leur cours changer (par exemple , relaxe en appel de Mme le Maire de l’Ile d’Ouessant condamnée en première instance pour ne pas avoir interdit ou fortement déconseillé la pratique du vélo sur les chemins en hauteur des falaises…). Mais dans l’ensemble, force est de constater que le juge a plutôt eu la main lourde, voyant des fautes caractérisées là où le commun des mortels verrait plutôt un péché véniel… 

Voir à ce sujet un rapport que nous avions fait pour l’ANEM, en présence du Sénateur Fauchon, pour les 5 ans de la loi portant son nom. Ce rapport est dans ses grandes lignes encore tout à fait d’actualité :

 

 

II. Application de cette grille de la loi Fauchon aux décideurs locaux en période d’état d’urgence sanitaire, sans encore prendre en compte la nouvelle loi

 

En matière de Covid-19, les décideurs locaux :

  • ne seront presque jamais la cause directe du préjudice au sens de cette loi Fauchon (cas 1 au sens de la nomenclature ci-avant)
  • ne violeront que rarement des normes identifiées, obligatoires, dont la violation peut entraîner un risque grave et immédiat pour autrui (cas 2 au sens de la nomenclature ci-avant)
  • mais peuvent commettre des fautes caractérisées dans ce domaine, notamment à la veille du déconfinement scolaire étrange à venir.Cela dit… au pénal… sauf chaîne statistique considérable, avant de prouver l’imputabilité d’une contamination à tel ou tel acte d’un décideur local, il y a une marge énorme qui ne sera presque jamais franchie. Les dangers sont donc surtout à redouter dans les actions identifiables, précises (fourniture de savon ; respect des procédures lors de l’identification d’un cas déterminé, etc.)

 

Surtout, les collectivités seront concernées et leur responsabilité au besoin sera engagée (voire celle, au pénal, de leurs décideurs locaux) en tant qu’employeur ou que gestionnaire de ces établissements ou équipements ou services publics. Des halles et marchés gérés en régie feront peser de plein fouet la responsabilité de l’organisation des gestes et mesures barrières sur les épaules de la commune ou de l’EPCI compétent, par exemple.

NB voir :

 

 

III. La nouvelle loi : peu de changements en droit pur (et c’est même un euphémisme) mais un guide, une liste d’éléments à prendre en compte, qui sera utile en cas de litige à venir

 

Au moins deux propositions de loi avaient été déposées visant à limiter la responsabilité des acteurs locaux avant que le sujet n’arrive dans les débats via les amendements (dès la commission des lois du Sénat) à ce projet de loi.

Le Gouvernement avait tendance de son côté à penser que ces amendements étaient inutiles…. ou s’ils étaient utiles, il était utile pour le Gouvernement que la responsabilité en fût endossée par le Sénat… pour éviter toute polémique.

 

Le texte adopté est psychologiquement indispensable pour les décideurs locaux. En droit il change in fine peu de choses par rapport à ce qu’aurait selon nous été l’application de la loi Fauchon précitée.

 

Le II de l’article 1er de la loi précitée du 11 mai 2020 est ainsi rédigé :

« II. – Le chapitre VI du titre III du livre Ier de la troisième partie du code de la santé publique est complété par un article ainsi rédigé :

« Art. L. 3136-2. – L’article 121-3 du code pénal est applicable en tenant compte des compétences, du pouvoir et des moyens dont disposait l’auteur des faits dans la situation de crise ayant justifié l’état d’urgence sanitaire, ainsi que de la nature de ses missions ou de ses fonctions, notamment en tant qu’autorité locale ou employeur. »

Bref :

  • on nous rappelle que pour les infractions involontaires, on applique l’article 121-3 code pénal, i.e. la loi Fauchon (certes…)
  • et qu’alors le juge pénal doit faire une analyse in concreto (certes… comme toujours) en appréciant les moyens dont on disposait et la nature de ses missions ou fonctions (certes…).

Donc on rappelle au juge son mode d’emploi. Avec des éléments peut être un peu plus précis, en tous cas précisément énumérés (ce que ne fait pas le code pénal à ce jour)…

Quant à la nouveauté d’une distinction selon les niveaux d’intervention qui serait apportée par ce texte, et qui a ouvert les vannes de nombreuses gloses, il nous sera permis d’en relativiser vivement la nouveauté…

On pourrait rire, se moquer même, tant ce texte ne change rien. Mais ce serait injuste. Car nonobstant la révérence due à nos amis magistrats, notre expérience nous prouve qu’hélas il est parfois utile, et même difficile, de leur rappeler.

Quant aux réseaux sociaux qui déjà s’enflamment pour dénoncer une prétendue auto-amnistie… signalons leur que :

  • d’une part ce n’est pas du tout une amnistie, techniquement (il ne s’agit pas d’effacer une condamnation ou de ne pas entrer en voie de condamnation pour une infraction pourtant commise),
  • et que d’autre part la modestie même des éléments de la nouvelle loi suffit à rendre ridicule ce nouveau prurit du clic.

 

 

IV. Mais attention aux autres responsabilités

 

Mais à côté des cas d’infractions par négligence ou imprudence.

A ce sujet, que risque (au delà d’une amende…) un maire qui par exemple :

  • rouvrirait un marché de plein air ou une halle fermée au commerce par décision préfectorale
  • accueillerait du public dans des parcs et jardins qui seraient pourtant fermés de plein droit car situés en zone rouge
  • accueillerait, en zone verte (où parcs et jardins sont par défaut ouverts) du public dans des établissements de plein air en dehors des cas autorisés pour certaines pratiques sportives ou de pêche
  • etc. ?

Là encore, voir à ces sujets : Parcs et jardins, rassemblements, établissements recevant du public… Quelles sont les règles ? Quelles sont les marges de manoeuvre des collectivités ? 

Distinguons 4 risques à ce sujet hors les infractions de négligence ou d’imprudence susévoquées. :

  • Le risque d’annulation
    Ce n’est pas ce qui freine le plus certains maires, mais c’est un paramètre tout de même…
    Naturellement, s’impose d’emblée un premier risque : celui de l‘annulation de la mesure prise par la collectivité devant le juge administratif. On pense aux annulations des arrêtés de police des maires (voir ici, , de ce coté là ou encore ici, voire de ce coté ci).
  • La responsabilité indemnitaire
    Moins connue, s’y ajoute la responsabilité administrative de la collectivité (exemples : indemnisation d’une entreprise pour un marché de plein air fermé illégalement par arrêté municipal par exemple ; en sens inverse perte de revenus pour un auto-entrepreneur rendu malade en raison d’insuffisantes mesures de sécurité provenant de manière claire des agissements illégaux de la commune…). Ce risque sera rare, car difficile à prouver et moins usuel pour nombre d’avocats que les voies de l’annulation  ou du pénal.
  • La contravention pénale.
    Naturellement le décideur local est comme tout contrevenant : il peut se voir sanctionner au titre d’une contravention pour avoir violé telle ou telle règle du nouveau décret (135 euros la plupart du temps mais les peines en cas de récidive grimpent vite…).
  • La mise en danger délibérée d’autrui : une infraction qui peut être très lourde et tentante pour un juge pénal.
    Plus dangereuse pour le décideur local est l’infraction de mise en danger délibérée de la vie d’autrui par la violation délibérée d’une mesure identifiée de sécurité (art. 223-1 du Code pénal… un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende).
    Ce délit ne réprimera certes que des cas graves, manifestement volontaires, aux violations de règles de sécurité vraiment dangereuses (et encore ces règles doivent-elles être obligatoires et leur méconnaissance doit vraiment faire entraîner, directement, un péril précis).
    Mais pour les cas de graves imprudences face à des règles de sécurité précises (et ce décret n’en manque pas…), ce risque est réel. Et, même, il peut être tentant pour un juge pénal (difficile de prouver que telle ou telle personne est décédée de la maladie à cause de la mairie… mais il est facile de prouver que le maire a dit qu’il voulait passer outre telle ou telle règle de sécurité vraiment importante et obligatoire…). 
  • des sanctions assez comparables, pour les chantiers, au titre de l’obligation de sécurité de l’article L. 4531-1 du Code du travail (avec application de la loi du 11 mai 2020, précitée).

 

 

Voir aussi :