C’est vraiment en des communes très différentes de l’hexagone (Lisieux, Saint-Ouen, Nice et, tout récemment, Cholet…) que le juge a eu à traiter de la légalité, ou non, en ces temps covidiens, d’arrêtés municipaux de couvre-feu. Seule la ville de Nice est sortie, pour l’instant, victorieuse de ces référés liberté. Faisons le point…
I. La jurisprudence antérieure avait confirmé qu’à ce jour, les maires peuvent user de leurs pouvoirs de police générale, mais seulement pour compléter les mesures de l’Etat, les durcir, de manière proportionnée à des risques locaux précis, identifiés
En application de la nouvelle loi Covid-19 (voir Covid-19 : principaux textes et jurisprudences [mise à jour 27/04/20] ), nous sommes encore plus dans un cadre de pouvoirs de police spéciale qu’auparavant. En effet, cette loi instaure un nouveau « état d’urgence sanitaire » dans le code de la santé publique (art. L. 3131-15 et suivants de ce code) avec de nombreux pouvoirs pour l’Etat (avec une ventilation des pouvoirs entre le Premier Ministre, le ministre de la santé et le préfet) d’interdire ou de limiter des déplacements, de de limiter les rassemblements, de fermer des lieux au public..
Dans le cadre de cet état d’urgence sanitaire, le préfet est doté de pouvoirs de police (police spéciale) considérables. Voir notamment :
Mais ce n’est pas parce qu’il existe une autorité de police spéciale que le maire est obligatoirement dépourvu de l’usage ses pouvoirs de police générale.
Sources : sur le principe voir le célèbre arrêt Lutetia du 18 décembre 1959 ; voir aussi pour des exemples récents CE, 27 juillet 2015, 367484, ou CAA Versailles, 4 juillet 2019, 16VE02718)… Mais le juge refuse parfois un tel usage des pouvoirs de police générale quand existe un pouvoir de police spéciale (voir CE, 11 juillet 2019, n° 426060 ; CAA Douai, 12 février 2020, n°19DA02665 ; CAA Paris, 14 février 2020, n° 19PA03800), ou à tout le moins ne l’admette que de manière très limitée en cas d’urgence comme ce fut le cas par exemple en matière d’édifices menaçant ruine (CE, 5 juin 2019, n° 417305).
Il devenait assez clair que le juge administratif allait laisser une place à l’exercice des pouvoirs de police du maire depuis une décision du Conseil d’Etat (CE, ord., 22 mars 2020, n° 439674) .
Depuis, bonne journée, le juge a confirmé que le maire peut user de ses pouvoirs de police.
Sources : TA de la Guadeloupe, ord. 27 mars 2020, n°2000294 ; TA Caen ord., 31 mars 2020, n°2000711 ; TA Montreuil, ord. 3 avril 2020, n°2003861…
MAIS mauvaise nouvelle, le Conseil d’Etat a posé que dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire, les maires ne peuvent prendre des mesures supplémentaires de lutte contre le covid-19 que si des circonstances propres à leur commune l’imposent.
Exit donc les ajustements locaux pour tenter de faire différemment, au moins un peu. Il faut des circonstances locales, ce qui évidement réduit presque à néant le pouvoir déjà si chichement donné ab initio. L’édile est perçu au mieux comme un adaptateur d’une politique nationale, et non comme un acteur local. Et pour les arrêtés de couvre-feu, plus encore qu’autrefois, il faut donc un ajustement purement fondé sur des problématique locales…. très « localisées », justement.
Source : CE, ord., 17 avril 2020, n° 440057 (et voir en première instance : TA Cergy-Pontoise, ord., 9 avril 2020, LDH, n°2003905). Voir : Covid-19 : 40 jours de jurisprudence mettent les pouvoirs de police des maires…. en quasi-quarantaine
II. Combiné aux jurisprudences traditionnelles sur ce point, il en résultait une difficulté à sécuriser, en droit, un arrêté de police de couvre-feu. De fait, des précédents au TA de Caen et de Montreuil n’incitaient pas à l’optimisme pour les maires
Les principes, en matière de pouvoirs de police restent ceux posés par le commissaire du Gouvernement Corneille (sur CE, 10 août 1917, n° 59855) : « La liberté est la règle et la restriction de police l’exception»
Il en résulte un contrôle constant et vigilant, voire sourcilleux, du juge administratif dans le dosage des pouvoirs de police en termes :
- de durée (CE Sect., 25 janvier 1980, n°14 260 à 14265, Rec. p. 44) ;
- d’amplitude géographique (CE, 14 août 2012, n° 361700) ;
- de contenu même desdites mesures (voir par exemple CE, Ass., 22 juin 1951, n° 00590 et 02551 ; CE, 10 décembre 1998, n° 107309, Rec. p. 918 ; CE, ord., 11 juin 2012, n° 360024…).
Autrement posé, l’arrêté est-il mesuré en termes : de durée, de zonages et d’ampleur, en raison des troubles à l’Ordre public, à la sécurité ou la salubrité publiques, supposés ou réels qu’il s’agissait d’obvier .
Il en a résulté une jurisprudence constante en matière de couvre-feu des mineurs assez stricte.
Voir en matière de couvre-feu des mineurs : le 9 juillet 2001 (CE, n° 235638; voir aussi CE, ord., 29 juillet 1997, n° 189250 puis CE, 10 août 2001, n° 237008 ; CE, 10 août 2001, n° 237047 ; CAA Marseille, 13 septembre 2004, n° 01MA02568 ; CE, 30 juillet 2001, n° 236657). Plus récemment, voir Conseil d’État, 10ème – 9ème chambres réunies, 06/06/2018, 410774 (commenté ici : Béziers : pas de couvre feu pour les mineurs, vient de décider le Conseil d’Etat ) puis TA de Cergy-Pontoise, 26 août 2019, LIGUE DES DROITS DE L’HOMME, n°1910034 et n°1910057 (2 espèces différentes) : Couvre-feu : retours de flammes jurisprudentiels au TA de Cergy-Pontoise
Sur cette base, dans le cadre du Covid-19 cette fois, le TA de Caen avait censuré un arrêté municipal de couvre-feu en territoire semi rural (petite ville) avec un dossier de preuve un peu léger. C’était sans grande surprise :
Source : TA Caen ord., 31 mars 2020, n°2000711 :
Covid-19 : un autre TA admet le principe d’arrêtés de police du maire (couvre-feux, circulations…)… mais avec un rigoureux contrôle du caractère proportionné de ces arrêtés
Il est à noter que les couvre-feu adoptés ici ou là, et autres arrêtés renforçant le confinement, pouvaient être d’ampleurs très variables (voir ici pour un exemple radical d’interdiction, retiré depuis par ledit maire).
Mais dans la foulée, le TA de Montreuil rendait une autre décision de censure… alors que nous étions là dans une ville dense, ce qui n’est pas sanitairement la même chose. Cet exemple montrait d’ailleurs qu’il faut bien bâtir un dossier en amont d’une part et d’autre part que de telles mesures sont difficiles à défendre quand le Préfet a, au préalable, agi lui aussi avec force.
Source : TA Montreuil, ord. 3 avril 2020, n°2003861 :
• 2003861
III. C’est dans ce cadre que l’absence de censure de l’arrêté du maire de Nice par le TA sis en cette même ville est notable. L’arrêté n’a pas été censuré car il porte sur de faibles portions du territoire où la ville a pu démontrer que les violations du confinement se concentraient
L’arrêté attaqué était celui par lequel, le 15 avril 2020, le maire de la commune de Nice avait prolongé jusqu’au 11 mai 2020 la mesure qu’il avait instaurée par deux précédents arrêtés, interdisant au public de circuler et/ou se déplacer entre 20H et 5h du matin sur les secteurs de Trachel, Jean Vigo, Notre-Dame, Saint Charles, Bon Voyage, Macario, Pasteur, Las Planas et les Moulins. La Ligue des droits de l’homme, estimant que cette décision portait une atteinte grave et manifestement illégale à plusieurs libertés fondamentales a demandé la suspension de l’exécution de cet arrêté sur le fondement de l’article L. 521-2 du code de justice administrative.
La Ligue des droits de l’homme, se fondant notamment sur la jurisprudence récente du Conseil d’Etat (17 avril 2020, Commune de Sceaux, n° 440057 ; précitée) soutenait que le préfet ayant déjà pris un arrêté interdisant la circulation sur le territoire de plusieurs communes, dont Nice, entre 22 h et 5 h, l’exercice, par le préfet, d’un pouvoir de police spéciale instaurée dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire empêchait le maire de prendre une mesure de police générale qui n’était pas rendue indispensable par des raisons impérieuses liées à des circonstances locales et qui, au surplus, n’était pas cohérente avec les mesures prises par l’Etat.
Le juge des référés rejette cette requête en relevant que, si le maire ne peut se substituer aux autorités de l’Etat pour prendre des mesures de police en l’absence de raisons impérieuses liées à des circonstances locales, il conserve la plénitude de l’exercice de son pouvoir de police générale résultant des articles L. 2212-1 et L. 2212-2 pour prendre des mesures d’accompagnement de celles de l’Etat, afin de prévenir les risques pour la santé et la sécurité publique. Dans ces conditions, et sous le contrôle du juge administratif, ces mesures doivent être limitées et adaptées par leur contenu à l’objectif de protection pris en compte.
Le juge relève que cette mesure ne concerne qu’une très faible partie du territoire communal très précisément déterminée (1,3%) et n’augmente l’interdiction préfectorale que de deux heures, l’ensemble de ces restrictions cessant le 11 mai. Elle est donc limitée dans le temps et l’espace. Par ailleurs, le nombre d’infractions aux règles du confinement constatées dans ces secteurs très restreints représente plus du quart des infractions constatées sur la ville de Nice par la police municipale, et un tiers des infractions relevées entre 20 et 22 heures. La mesure, dans ces conditions, répond aux objectifs de prévention de l’épidémie, pose le TA de Nice.
NB : sur ce point, voir ce que déjà nous écrivions le 25 mars dernier (voir : Covid-19 : la bataille du couvre-feu ). Sans fanfaronner à outrance, il nous semble que la jurisprudence dégagée depuis un mois bientôt ressemble de très près à ce que nous pronostiquions…
Voir TA Nice, 22 avril 2020, n°2001782 https://blog.landot-avocats.net/2020/04/22/un-ta-refuse-deteindre-un-couvre-feu-municipal/
IV. Mais l’enthousiasme niçois des maires ne peut être trop contagieux. Dans une ville calme, sauf cas très particulier, un arrêté portant sur tout le territoire communal n’a que peu de chances de passer entre les mailles du juge administratif. En l’espèce, la ville calme de Cholet a du mettre son mouchoir sur son arrêté de couvre-feu….
Le maire de Cholet a pris un arrêté radical (encore une fois, peut-être en opportunité sanitaire la mesure était-elle fondée… c’est juste que notre droit reste centralisé et ne permet, en raison de l’arrêt Jacobin du Conseil d’Etat rendu dans l’affaire de Sceaux — Conseil d’Etat qui n’était pas si lié que cela aux formulations de la loi car ces dernières étaient vagues en réalité…).
Cet arrêté avait pour objet :
« d’interdire de 21 heures à 5 heures sur la voie publique ou l’espace public de l’ensemble du territoire communal, à compter du 16 avril 2020 et jusqu’au 11 mai 2020, 5h00, toute circulation, quel que soit le mode de déplacement, à l’exception de toutes les professions de santé, de sécurité, de salubrité ainsi que des personnes concourant à l’organisation et à la continuité des services publics, à l’intérêt général choletais, aux besoins vitaux de la Nation, en capacité d’en justifier ».
Lors de l’audience (encore une fois, les dossiers sont à bâtir en amont de la prise de l’arrêté, avec des arrêtés à calibrer sur le fond, dans le temps et l’espace !!!), le maire fait valoir que la prise de l’acte attaqué était motivée par les risques de saturation (au demeurant non démontrées précise le juge…), des capacités de réanimation du centre hospitalier de la ville de Cholet, par la circonstance que différentes procédures ont été engagées par les forces de police municipale à l’encontre de personnes ne respectant les règles nationales de confinement, et enfin, par le contenu des propos tenus par un certain nombre d’habitants de Cholet sur les réseaux sociaux , faisant état de leur adhésion à la mesure de « couvre-feu » ainsi édictée par le maire.
On sent le manque de données précises, en violent contraste avec la généralité de l’arrêté.
Partant, la censure était inévitable. Elle ne fut pas évitée :
TA Nantes, ord., 24 avril 2020, n°2004365 :
TA Nantes Cholet