Comptes de campagne, restrictions de la communication des collectivités… et c’est reparti depuis ce matin !

C’est reparti depuis ce matin… pour ce qui est des périodes de restriction de la communication des personnes publiques et de tenue, pour les candidats, de comptes de campagne. 

Certes (hors comptes de campagne), le juge tient-il compte du temps qui passe.

Certes, surtout, s’agit-il de prohibitions qui commencent ce 1er septembre s’agissant des élections régionales et départementales (cantonales).

Certes les praticiens, depuis 1990, connaissent-ils bien ces règles désormais.

Mais ces restrictions peuvent concerner aussi, par exemple, les communications communales et intercommunales (qui peuvent influer le résultat d’une élection cantonale, voire régionale, par exemple, ou entraîner des réimportations dans les comptes de candidats à ces élections, par exemple). Surtout, ces règles peuvent être mal connues des nouveaux élus.

Aussi, nous permettons nous ce bref, très bref rappel. 

NB pour plus de détails, voir nos nombreux ouvrages en ces domaines.

 

Depuis 1990, de nombreuses règles limitent la communication des collectivités dans les mois qui précèdent ces élections. Certaines de ces règles s’appliquent graduellement entre le 1er septembre dernier et la date des élections. D’autres s’appliquent uniformément l’année précédant le scrutin. Voici un bref rappel de ce qu’il faut faire…. et ne pas faire en la matière avec une combinaison de deux règles (article L. 52-1 du Code électoral d’une part, et risque de réintégration dans les comptes de campagne, d’autre part). 

Les candidats et les acteurs publics locaux doivent analyser toute opération de communication avec une double grille d’analyse :

  • l’opération de communication vante‑t‑elle une réalisation ou la gestion de la collectivité ? Dans l’affirmative, depuis ce matin s’applique de nouveau l’article L. 52‑1 al. 2 du Code électoral.
    A ce titre, il importe de s’interroger sur l’impact de cette opération sur la sincérité du scrutin à venir (voire, dans certains cas, rares jusqu’à présent, de craindre une sanction pénale). Ce régime est d’application assez souple à la base, mais avec une appréciation par le juge d’autant plus sévère que l’on s’approche de la date des élections, d’une part, et que cette élection est finalement acquise de justesse, d’autre part.

  • l’opération est-elle assimilable à une dépenses effectuée en tout ou partie au profit d’un candidat ? Dans l’affirmative, il importe de prendre en compte les dépenses correspondant à cette opération au sein du compte de campagne de ce candidat. Ce régime est d’application assez stricte, selon une grille de lecture totalement uniforme au long de l’année qui précède le scrutin. Avec à la clef un risque d’inéligibilité d’un an pour ce mandat pour la tête de liste et un rejet du compte avec son cortège d’ennuis financiers (notamment non remboursement des dépenses de campagne).

 

 

I. Limites à la communication au titre de l’article L. 52-1, alinéa 2, du Code électoral 

 

L’article L. 52-1, alinéa 2, du Code électoral a été prévu pour interdire que la communication locale ne magnifie un candidat. Il pose qu’aucune « campagne de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion d’une collectivité ne peut être organisée sur le territoire des collectivités intéressées par le scrutin »…. Une interdiction qui court depuis ce matin. 

Mais attention : tout dépend ensuite, dans ce régime, de deux paramètres :

  • l’ampleur de la victoire électorale : si un support de communication a pu influencer par exemple 200 électeurs, mais que la victoire électorale a été d’une ampleur de 1 000 voix, alors l’élection ne sera pas annulée.
  • le temps qui passe : si un support de communication a pu influencer par exemple 200 électeurs, mais qu’elle a été faite en octobre ou en novembre, alors le juge n’annulera pas l’élection car il supposera que l’opposition a eu le temps de riposter… sauf si la victoire électorale de l’élu sortant a, vraiment, été particulièrement ténue.

A ce titre, le juge ne tient pas compte du support, mais du “ message ” : ainsi, le bulletin de la collectivité, son site Internet, mais aussi et bien évidemment une plaquette ou une campagne d’affichage peuvent, si le contenu le justifie (bilan de mandat, par exemple), relever de la prohibition de l’article L. 52-1 al. 2 du Code électoral. Même une série d’inaugurations — certes intempestive — a même pu relever de ce régime.

Sources : CE, 7 mai 1997, Elections municipales d’Annonay, req. n°176788 ; voir a contrario CE 28 février 1996 El. cant. La Plaine-des-Palmistes, M. Boyer, req. n° 161171.

 

Les bilans de mandats ou les autopromotions sont par principe proscrits pendant cette période, mais le juge peut être tolérant pour des actions auxquelles les citoyens sont accoutumés, si le message n’est pas, pas trop, autopromotionnel. Inversement, lorsque la commune communique en se bornant « à faire état de l’actualité municipale », même si c’est au sein d’un bulletin municipal dont on a amélioré la formule, elle ne méconnaît pas les obligations de l’article L. 52-1 al. 2 du Code électoral.

Le juge administratif s’attache ainsi à étudier au cas par cas les circonstances de chaque élection, au terme d’une jurisprudence souvent juste mais complexe et parfois délicate à prédire. D’autant qu’il est arrivé que le juge prenne en compte des campagnes de communication qui en théorie ne visaient pas à favoriser tel ou tel candidat mais qui en réalité l’ont aidé (prises en compte, parfois, de campagnes privées d’organes de presse ou encore de l’impact aux municipales de publicités départementales ou intercommunales…).

Concrètement, il faut donc que la communication de la collectivité soit neutre et surtout très informative. Indiquer les bonnes pratiques en tri sélectif et les personnes à qui s’adresser en la matière est une communication neutre. Dire que tout ceci a été possible grâce à l’action exemplaire de l’élu l’est moins…

le juge prend également en compte, en guise d’indice :

  • la diffusion plus ou moins massive de la campagne “ publicitaire ” (mais attention : la jurisprudence s’avère évolutive à ce propos).
  • le caractère habituel ou non de la communication : caractère traditionnel ou non de telle ou telle fête communale ; modifications de présentation, de distribution ou de volume d’un bulletin municipal ; etc. Mais attention : des moyens de communication habituellement très publicitaires ne deviennent pas légaux du fait même qu’ils sont “ habituels ”…

Sources : CE, 6 février 2002, Mme Durand, req. n° 234 903 ; CE, 21 février 1997, Elections municipales de Longuyon, req. n°171993 ; Cons. const., 4 novembre 1993, AN, Rhône, déc. n°93-1265…

 

L’astuce consistant à ne pas aborder les réalisations passées, pour concentrer la communication de la collectivité sur ses projets doit être relativisée. En effet, soit les projets se trouvent dans les limbes (et il sera reproché aux organes de communication de la collectivité d’avoir relayé les projets du candidat), soit les projets sont déjà un peu avancés (et auquel cas ils constituent déjà des réalisations…).

D’une manière générale, le juge nombre de “ bilans de mandat ”. De même n’admet-il que très rarement des articles rétrospectifs et élogieux sur — à titre d’exemple — les réalisations de l’année passée (sauf si ces articles sont à la fois habituels, “ neutres ” et “ noyés ” dans la masse d’autres informations volumineuses).

Il est prudent de limiter les photographies mettant en avant les élus ou leurs réalisations. De même sur les éditoriaux, ou autre, quelques mesures sont parfois à prévoir, mais ce n’est pas systématique… tout dépend de l’ensemble de la communication locale et de sa tonalité, des habitudes locales, des temps laissés à l’opposition pour répondre (mais ce point n’est pas traité de la même manière s’agissant des comptes de campagne, voir ci-après).

La neutralité doit donc être le maître mot durant cette période de prohibition de six mois : neutralité dans les identités visuelles, dans les animations locales ou encore dans la communication directe aux habitants.

Ainsi, une campagne de promotion touristique d’une collectivité qui reprenait les éléments graphiques et le slogan de l’élu-candidat a été sanctionnée par le juge administratif, alors même qu’aucun texte à l’époque ne prohibait expressément la promotion des réalisations et/ou de la gestion des collectivités.

Plus outrancier, mais amusant : le juge administratif a également, en 1993, annulé des élections dont la sincérité avait été faussée par l’organisation de loteries para‑municipales, gratuites et richement dotées, chaque jour de la campagne du maire‑candidat aux élections cantonales.

Autre exemple : une élection cantonale, acquise de peu, a été logiquement annulée puisque le candidat, en tant que président d’une communauté, avait, en cette qualité et sur fonds publics, un courrier aux 130 agents de cet établissement, quelques semaines avant les élections, où il développait des thèmes liés à la campagne électorale.

Sources : CE, 23 mai 1990, El.mun. Lège Cap‑Ferret, Rec. p. 132 ; CE, 25 octobre 1993, Salvan, El. cantonales de St‑Philippe, Rec. T, p. 792 ; CE, 9 octobre 1995, El. cant. Montrevel en Bresse, Rec. T p. 804.

 

En cas de violation de l’interdiction des opérations de promotion publicitaire visées à l’article L. 52-1 alinéa 2 du Code électoral, plusieurs sanctions peuvent être cumulées :

  • si l’opération de communication litigieuse a pu favoriser un candidat au point d’avoir altéré la sincérité du scrutin, le juge réintégrera les voix et pourra annuler l’élection en cause. L’appréciation du juge dépendra de plusieurs facteurs : impact de l’opération de communication ; le délai écoulé entre l’opération de communication et la date des élections ; l’ampleur du résultat des urnes (une opération de communication limitée peut tout de même avoir été décisive si la victoire électorale a été acquise de justesse et si elle a été conduite peu de temps avant le scrutin) ;
  • dans les circonscriptions de 9 000 habitants ou plus (et tous les cantons), les opérations de communication qui ont avantagé un candidat devront être réintégrées dans le compte de campagne de ce candidat… ce qui peut entraîner, dans certains cas, des sanctions électorales, financières et/ou pénales ;
  • enfin, une amende ainsi que d’un emprisonnement d’un an, ou l’une de ces peines seulement, puniront toute violation de l’interdiction des campagnes de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion des collectivités locales durant les six mois précédant l’élection. Le juge pénal n’est, pour l’instant, pratiquement pas saisi de plaintes sur ce fondement. Mais prudence…

Source : art. L. 90-1 et L. 113-1 du Code électoral.

 

Mesures de prudence

  • ne pas aborder les élections dans les modes de communication de la collectivité (sauf, naturellement, pour inciter, de manière neutre, à se rendre aux urnes) ;
  • ne pas modifier trop notablement les outils de communication de la collectivité de manière importante ou dans un sens plus promotionnel ;
  • ne pas conduire ou continuer à développer une opération de promotion publicitaire des réalisations ou de la gestion de la collectivité. S’en tenir à une communication neutre, axée sur la continuation dénuée de tout militantisme des actions passées. Limiter les nouvelles actions soit aux opérations s’inscrivant dans le cadre d’une obligation légale de communication ou de participation, soit aux campagnes qui ne vantent pas les actions ou réalisations de la collectivité ;
  • si une action de communication risque d’être considérée comme violant les règles de l’article L. 52-1 al. 2 du Code électoral : tenter de limiter l’impact de cette action sur les zones ou les publics autres que ceux des élections (cas typique de la communication pour le développement économique) ; limiter l’impact de cette action aux premières semaines de la période de six mois prévue par ce régime.

 

II. Le compte de campagne

 

Les candidats doivent, via un mandataire financier (lequel ne doit pas être un colistier), tenir un compte de leurs recettes (selon un régime de dons très encadré) et leurs dépenses… avec un risque de « réintégration » en recettes et en dépenses de celles des dépenses communales (ou départementales, ou intercommunales…) qui auront en réalité favorisé le candidat.

NB rappel cela ne concerne pas les candidats aux municipales dans les communes de moins de neuf mille habitants… mais cela concerne toutes les candidatures aux cantonales ou régionales. Et la communication d’une commune, même de moins de neuf mille habitants, peut impacter le compte de campagne des candidats au cantonales… par exemple. 

Source : art. L. 52-12 et L. 52-17 du Code électoral.

Les dépenses des collectivités territoriales ne sont donc à prendre en compte que pour autant qu’elles ont favorisé un candidat par rapport à un autre. Le juge intègre ainsi les dépenses liées aux véhicules de fonction lorsqu’il apparaît que ceux-ci ont été utilisés régulièrement pour la campagne électorale. Il en va également de même, mais — pour l’instant — avec une certaine modération, pour les frais de téléphone, d’affranchissement, de permanence, ou autres, exposés dans l’intérêt de l’élu en tant que candidat.

A titre d’exemple, si un candidat bénéficie d’une salle municipale à titre gratuit, ou à un prix minoré, le juge intégrera dans le compte de campagne cette location à son prix habituel (le “ cadeau ” de la commune correspondant étant symétriquement considéré comme un don en nature, au risque d’un dépassement du plafond du compte de campagne). Mais s’il peut être prouvé que tous les candidats ont eu droit, ou auraient pu avoir droit, à la même faveur dans les mêmes conditions, alors seul le prix effectivement déboursé pour la salle devra figurer dans le compte de campagne. Cela dit, le juge et la commission ad hoc (CCNFP) ont développé des analyses fines en ces domaines, conduisant à des mesures de prudence particulières, par exemple en matière de photothèques des collectivités. 

Sources : CE 18/12/92 Sulzer, n° 135650 139894; CE 7/7/93 Roustan, n° 142798; C. const. 2/12/93, AN Bouches-du-Rhône 10e , précité ; CE 7/1/94 Hoarau , n°143553; CE 25/9/95 El. Cant. Béthune Nord, n° 163111.

 

Le fait que des personnels de cabinet aient organisé des réunions relatives aux élections, en faveur de candidats, dans leurs bureaux, durant les heures de travail et avec les moyens du service, a pu être considéré comme constituant une aide de la collectivité qui les employait au profit desdits candidats. Dès lors, les personnels de cabinet ont tout intérêt, durant les mois qui précèdent les élections, à agir en faveur des candidats de leur choix en dehors de leurs heures de service…

Source : CE, 8/11/99, El. cant. Bruz, n°201966.

 

Le juge ne tient pas compte des articles du bulletin d’une collectivité territoriale relatant, de manière neutre et habituelle, les événements de la vie locale sans favoriser un candidat en particulier.

En revanche, le juge impose l’intégration dans le compte de campagne tout ou partie des frais liés à un article mettant en avant un candidat ou les idées développées par celui-ci.

C’est au cas par cas que le juge apprécie les réintégrations à effectuer dans un compte de campagne. Au risque d’être parfois difficile à anticiper…

Sources : C. const. 25/11/93, AN Yvelines 5e, n°93-1327 et 93-1360  ; C. const. 9/12/93, AN Loir-et-Cher 1e , n°93-1328 et 93-1847; C. const. 17/12/93, AN Val-de-Marne 7e , n° 93-1209  ; C. const. 17/12/93, AN Lot-et-Garonne 3e , n°93-1259  ; CE 15/12/95 El. cant. Briançon-Sud , n°162873 ; CE 29/12/95 El. cant. Côte radieuse, n° 162669 ; CE 15/3/96 El. cant. Bourg-en-Bresse, n°167509; CE 10/6/96 El. cant. Metz III, n°162476 et 162981; CE 31/7/96 El. mun. Wattignies, n°176896; CE 10/7/96 El. cant. Chamonix, n 162564 °;  CE 18/12/96 El. mun. Paris 16, précité; CE 30/12/96 El. mun. Fontenay s/ Bois, n° 177437; CE 13/1/97 El. mun. St-Gaudens, n° 177489 et 178084 ; CE 2/7/99 El. cant. du Portel, n°. 201622.

 

III. D’autres règles méconnues…

 

A ces règles connues, s’en ajoutent d’autres qui, étrangement s’avèrent moins commentées alors qu’elle peuvent former de réels pièges et qu’elles aussi s’appliquent dans les 6 mois (et non plus 3 comme auparavant) précédant le scrutin :

  • encadrement du recours à la communication sur un numéro d’appel téléphonique ou télématique gratuit en faveur d’un candidat (mais souplesse pour les sites Internet et autres : CE, 8 juillet 2002, El. mun. de Rodez, n° 239220 ; CE, 15/05/2009, MB, n° 322132 ; art. L. 50-1 du Code électoral).
  • Interdiction de recourir à des publicités commerciales « à des fins de propagande électorale », par voie de presse ou par voie audiovisuelle (art. L. 52-1 du Code électoral), avec quelques

Et naturellement, cette période est féconde en application des règles en matière d’affichage sauvage (avec des règles particulières en période de campagne électorale, voir notamment l’article L. 51 du code électoral), d’injure et de diffamation, etc.

Mais en réalité, à ce stade, les collectivités et les candidats ont de large marges de manœuvre… à la condition de ne pas tirer (trop) parti de leur statut de candidat sortant ou soutenu par le sortant… car là est toute la logique de l’ensemble de ces lois : casser la fameuse « prime au sortant ».

Une prétendue prime au sortant qui, en ces temps de mécontentement et de poujadisme, n’est pourtant plus qu’un lointain souvenir…

 

NB voir aussi :