ICPE ; pollution atmosphérique… l’Etat ajuste les règles, a minima, après Lubrizol… tandis que la Cour des comptes en appelle à de plus vastes réformes

Le cadre juridique des questions liées à la pollution atmosphérique sont complexes (I) et ont donné lieu récemment à des remous contentieux. L’Etat vient d’ailleurs d’ajuster nombre de règles ICPE pour tenir compte de l’accident sur l’usine LUBRIZOL (II). Mais, au delà, c’est à une accélération et à un approfondissement de l’action des pouvoirs publics (plus qu’une réelle réorientation) qu’en appelle, de son côté, la Cour des comptes (III). 

 

I. Un cadre juridique complexe 

 

L’Etat a, en juillet, été lourdement condamné par le Conseil d’Etat en matière de pollution atmosphérique (non sans débats sur le sort final de ladite somme). Voir :

 

… et le jeu des compétences de chacun en ce domaine s’avère d’une assez grande complexité. Voir :

 

En termes de recours, on pense donc surtout aux recours en annulation de décisions, aux recours en carence (l’Etat français étant fautif au regard du droit européen) et même, désormais, aux cas de responsabilité indemnitaire devant le juge administratif, pour lesquels d’ailleurs le juge exige un préjudice direct et certain, ce qui est logique mais fragilise la plupart des recours. Voir :

Le recours au juge pénal étant, quant à lui, limité si, du moins, le requérant est une association :

 

II. Post-Lubrizol, l’Etat s’ajuste en termes d’ICPE (notamment de stockage de matières dangereuses)  

 

Dans ce cadre, au JO, l’Etat a adopté toute une série d’ajustements, techniques, assez limités, purement en droit des ICPE, post Lubrizol :

  • Arrêté du 24 septembre 2020 modifiant l’arrêté ministériel du 4 octobre 2010 relatif à la prévention des risques accidentels au sein des installations classées pour la protection de l’environnement soumises à autorisation
    NOR : TREP2021862A
    https://www.legifrance.gouv.fr/eli/arrete/2020/9/24/TREP2021862A/jo/texte
  • Arrêté du 24 septembre 2020 modifiant l’arrêté ministériel du 3 octobre 2010 relatif au stockage en réservoirs aériens manufacturés exploités au sein d’une installation classée soumise à autorisation au titre de l’une ou plusieurs des rubriques nos 1436, 4330, 4331, 4722, 4734, 4742, 4743, 4744, 4746, 4747 ou 4748, ou pour le pétrole brut au titre de l’une ou plusieurs des rubriques nos 4510 ou 4511 de la législation des installations classées pour la protection de l’environnement.
    NOR : TREP2021861A
    https://www.legifrance.gouv.fr/eli/arrete/2020/9/24/TREP2021861A/jo/texte
  • Arrêté du 24 septembre 2020 relatif au stockage en récipients mobiles de liquides inflammables, exploités au sein d’une installation classée pour la protection de l’environnement soumise à autorisation
    NOR : TREP2021860A
    https://www.legifrance.gouv.fr/eli/arrete/2020/9/24/TREP2021860A/jo/texte
  • Arrêté du 24 septembre 2020 modifiant l’arrêté ministériel du 11 avril 2017 relatif aux prescriptions générales applicables aux entrepôts couverts soumis à la rubrique 1510, y compris lorsqu’ils relèvent également de l’une ou plusieurs des rubriques 1530, 1532, 2662 ou 2663 de la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement, ainsi que les arrêtés de prescriptions générales applicables aux installations classées soumises à enregistrement sous les rubriques nos 1511, 1530, 1532, 2662 et 2663
    NOR : TREP2009123A
    https://www.legifrance.gouv.fr/eli/arrete/2020/9/24/TREP2009123A/jo/texte
  • Décret n° 2020-1169 du 24 septembre 2020 modifiant la nomenclature des installations classées pour la protection de l’environnement et la nomenclature annexée à l’article R. 122-2 du code de l’environnement
    NOR : TREP2009122D
    https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2020/9/24/TREP2009122D/jo/texte
  • Décret n° 2020-1168 du 24 septembre 2020 relatif aux règles applicables aux installations dans lesquelles des substances dangereuses sont présentes dans des quantités telles qu’elles peuvent être à l’origine d’accidents majeurs
    NOR : TREP2009120D
    https://www.legifrance.gouv.fr/eli/decret/2020/9/24/TREP2009120D/jo/texte

 

III. Pendant ce temps, la Cour des comptes, elles, ne propose pas un changement radical de cap, mais elle formule néanmoins des propositions plus ambitieuses 

 

La Cour des comptes, de son côté, appelle l’Etat à des mesures plus ambitieuses sur la question de la pollution atmosphérique.

Citons le résumé fait par la Cour elle-même à ce sujet :

 « À la demande de la commission des finances du Sénat, la Cour a réalisé une enquête sur les politiques de lutte contre la pollution de l’air. Alors que les risques sanitaires et environnementaux liés à la pollution de l’air sont de mieux en mieux connus, les résultats obtenus apparaissent encore insuffisants. Les instruments réglementaires, budgétaires et fiscaux doivent être renforcés, afin d’atténuer les risques sanitaires et environnementaux, et de permettre à la France d’atteindre ses objectifs. De même, les plans d’action nationaux et locaux doivent être évalués et mieux articulés, les collectivités territoriales jouant un rôle grandissant.
La Cour formule à cette fin 12 recommandations portant sur les principaux secteurs émetteurs : les transports, le résidentiel-tertiaire, l’industrie et l’agriculture.

Des résultats tangibles mais encore préoccupants dans plusieurs zones du territoire

Les émissions de polluants atmosphériques ont sensiblement diminué depuis la mise en place des premières réglementations sectorielles : pour les métaux lourds par exemple, ces baisses atteignent 85 à 97 % depuis 1990. Elles sont toutefois très inégales selon les polluants et les secteurs d’activité.
Si les objectifs d’émissions à échéance 2020 fixés à la France par la directive sur les plafonds d’émissions sont en passe d’être tenus (à l’exception de l’ammoniac), leur respect à l’horizon 2030 semble beaucoup plus incertain pour trois polluants sur cinq : ammoniac, oxydes de soufre et particules fines.
De plus, la diminution des émissions ne se traduit pas par une amélioration dans les mêmes proportions de la qualité de l’air : la concentration en polluants demeure supérieure aux normes européennes dans une quinzaine de territoires (grandes villes, mais aussi axes de transports saturés et fonds de vallées).
Cette situation comporte des risques juridiques et financiers importants pour l’État, comme l’illustrent ses récentes condamnations devant la Cour de justice de l’Union européenne et le Conseil d’État pour manquement à ses obligations en matière de qualité de l’air.

Des politiques publiques à renforcer et à mieux décliner localement

La lutte contre la pollution atmosphérique se situe au croisement de nombreuses autres politiques publiques, avec lesquelles elle doit s’articuler. Si elle est désormais structurée au niveau national, l’implication des différents ministères en charge des secteurs émetteurs reste toutefois inégale et le rôle du conseil national de l’air doit être réaffirmé.
Les plans nationaux, qui sont les principaux outils de mobilisation des parties prenantes à l’échelle nationale, manquent d’ambition et de portage politique. Le deuxième plan de réduction des émissions polluantes a ainsi été adopté sans que le premier plan ait fait l’objet d’une évaluation. De plus, sa mise en œuvre est très partielle, s’agissant notamment de la fiscalité sur les carburants ou les pratiques agricoles.
L’articulation entre les niveaux national et local est également perfectible, alors que les régions et les intercommunalités sont cheffes de file en matière de qualité de l’air depuis la loi NOTRe. Les plans de protection de l’atmosphère, élaborés par les préfets, sont encore insuffisamment coordonnés avec les outils déployés par les collectivités et doivent être mieux pilotés et évalués.
Enfin, les instruments règlementaires, budgétaires et fiscaux doivent être plus efficacement employés. Les moyens budgétaires sont relativement stables et portent principalement sur le secteur des transports (293 M€). Leur montant total (392 M€) reste toutefois modeste, au regard notamment des plus de 5 Md€ de dépenses fiscales à effet négatif sur la qualité de l’air (nombreux taux réduits de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques). La mise en œuvre du principe pollueur-payeur est également loin d’être une réalité : très peu d’outils fiscaux sont en vigueur, à l’exception de la taxe générale sur les activités polluantes, dont le rendement reste limité (65 M€ en 2018).

Des mesures à mettre en œuvre en direction des principaux secteurs émetteurs

Au-delà de l’amélioration de la gouvernance nationale et locale, il importe désormais de mettre en œuvre des outils réglementaires ou fiscaux ciblés sur les risques identifiés dans les principaux secteurs émetteurs. Les principaux enjeux portent :

– pour les transports, sur les émissions de dioxyde d’azote des moteurs diesel et les retards pris dans la limitation du trafic dans les zones urbaines denses ;
– pour le résidentiel-tertiaire, sur les émissions de particules fines dues au chauffage individuel au bois ou au brûlage illégal de déchets verts ;
– pour l’industrie, sur les pollutions diffuses et accidentelles ;
– pour l’agriculture, sur les émissions d’ammoniac et de pesticides dans l’air.
Les mesures qui découleront de la prise en charge de ces enjeux ne pourront être acceptées que si elles font l’objet d’un débat public suffisamment documenté sur les gains sanitaires, les coûts réels associés et les conséquences sur les autres politiques publiques (urbanisme, environnement, logement, compétitivité des entreprises…). L’acceptabilité de ces mesures passe aussi par un accompagnement effectif des personnes et ménages concernés. »

 

Voici le rapport (intitulé « enquête ») de la Cour des comptes :