Délibération de cession d’un bien du domaine privé : donné c’est donné… oui mais à partir de quand est-ce donné ?

Contrairement à ce que l’on croit usuellement, une cession immobilière du domaine privé n’est pas acquise QUE lors de l’acte notarié. Il peut y avoir eu vente dès les échanges de consentements, si l’on a eu une « promesse synallagmatique » (qui arrive plus vite qu’on ne le croit…) de vente.

L’article 1583 du Code civil dispose ainsi que la vente « est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l’acheteur à l’égard du vendeur, dès qu’on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n’ait pas encore été livrée ni le prix payé. »

Dès que l’on est convenu du prix et de la chose… Pour un carambar ou pour une propriété de 1000 hectares.

Donc dès qu’une délibération communale est adoptée pour une cession du domaine privé, qu’il s’agisse d’acquérir ou de vendre, sans aucune condition, le juge estime que la vente est parfaite. Ce n’est pas une simple autorisation de signer. La vente est acquise.

Dès lors, ensuite, pour la commune, pour la commune, faire machine arrière impose d’en passer par la jurisprudence Ternon.

Aux termes de cet arrêt « Ternon », d’Assemblée, du Conseil d’État (26 octobre 2001, n°197018), en effet, « l’administration ne peut retirer une décision individuelle explicite créatrice de droits, si elle est illégale, que dans le délai de quatre mois suivant la prise de décision ».

NB sur la combinaison entre cette jurisprudence Ternon et la jurisprudence Danthony, relative aux vices de procédure (et de forme),  voir ici

Lions l’ensemble, faisons mijoter, et on obtient l’arrêt de la CAA de Nantes, n° 20NT02617, en date du 11 juin 2021.

La Cour commence par noter que la délibération du conseil municipal d’une commune autorisant, décidant ou approuvant la cession d’un bien de son domaine privé dans les conditions mentionnées à l’article 1583 du code civil constitue un acte créateur de droits dès lors que les parties ont marqué leur accord inconditionnel sur l’objet et le prix de l’opération et que la réalisation du transfert de propriété n’est soumise à aucune condition.

Donc, là, c’est la partie « application au monde public (délibération) de la notion de promesse synallagmatique » (matérialisée ou non pas une promesse du même nom… ici non une délibération suffit)… et ce donc dès l’accord entre parties (dès la délibération avant la décision de signer ensuite du maire, donc).

On notera que ce n’est en rien une surprise. En effet, il y a :

 

Et ensuite le juge combine cela avec « Ternon », comme susvoqué (voir antérieurement : CE, 26 janvier 2021, Société Pigeon Entreprises, n° 433817, B). La CAA pose donc que cette délibération ne peut dès lors être retirée que si, cumulativement  :

  1.  si elle (la délibération ) est illégale
    NB : et si l’illégalité est imputable à la collectivité elle-même, pour schématiser une question juridique délicate, disons que la collectivité pourra voir sa responsabilité engagée pour faute. 
  2. si ce retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette délibération.

Si un tel retrait est légalement décidé en raison de la constatation d’une illégalité, il appartient à la commune de diligenter l’action nécessaire devant le juge judiciaire afin que celui-ci détermine les conséquences de l’illégalité et, en particulier, s’il y a lieu, en raison de cette illégalité, de remettre en cause le caractère parfait de la vente et d’en constater la nullité, précise la CAA.

On notera que dans le passé, le juge administratif ne s’est pas privé d’enjoindre aux administrations d’aller devant le juge du contrat, fût-il judiciaire, afin de faire constater l’éventuelle nullité du contrat. Le célébrisssime arrêt (qui au principal n’est plus d’actualité en droit, oui je sais) CE S., 7 octobre 1994, époux Lopez, Rec. p.430… s’était conclu par un refus du juge judiciaire d’annuler le contrat au civil ! Voir CA Riom, 28 mars 1996 Henriques, RFDA 97, p.353).


 

VOICI CET ARRÊT :

CAA de NANTES

N° 20NT02617

4eme chambre
M. LAINE, président
Mme Marie BERIA-GUILLAUMIE, rapporteur
M. BESSE, rapporteur public
SELARL ETHIS AVOCATS, avocats

Lecture du vendredi 11 juin 2021

REPUBLIQUE FRANCAISE

AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS

 


Vu la procédure suivante :
Procédure contentieuse antérieure :
M. et Mme E… ont demandé au tribunal administratif de Nantes, en premier lieu, d’annuler la délibération du 11 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Moncé-en-Belin a décidé de retirer la délibération du 11 septembre 2017 par laquelle il avait décidé de leur céder une parcelle du domaine privé communal, en deuxième lieu, d’enjoindre au maire de la commune de poursuivre la vente par un partage de la parcelle en litige par moitié avec M. A… C… au prix de 600 euros pour 78 m², en laissant à la charge de M. C… les frais de géomètre et d’enlèvement du catalpa planté par lui sur la parcelle et en partageant les frais de clôture, en dernier lieu de mettre à la charge de la commune une somme de 5 000 euros au titre du non-respect de la clause de conditions suspensives en vertu de l’article 1178 du code civil.
Par un jugement n° 1801085 du 18 mars 2020, le tribunal administratif de Nantes a rejeté cette demande.
Procédure devant la cour :
Par une requête, enregistrée le 21 août 2020, M. et Mme B… et Elisabeth E…, représentés par Me F…, demandent à la cour :
1°) d’annuler le jugement n° 1801085 du tribunal administratif de Nantes du 18 mars 2020 ;
2°) d’annuler, pour excès de pouvoir, la délibération du 11 décembre 2017 par laquelle le conseil municipal de la commune de Moncé-en-Belin a procédé au retrait de la délibération du 11 septembre 2017 décidant de leur vendre une parcelle du domaine privé communal ;
3°) d’enjoindre à la commune de Moncé-en-Belin de signer l’acte notarié de vente de la parcelle section AO n° 341 dans un délai de quinze jours à compter de la notification de l’arrêt, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ;
4°) de mettre à la charge de la commune de Moncé-en-Belin la somme de mille cinq euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Ils soutiennent que :
– la délibération du 11 décembre 2017 n’a pas été précédée d’une procédure contradictoire, alors qu’elle procède au retrait d’une décision créatrice de droits, en méconnaissance des dispositions des articles L. 242-1, L. 211-2 et L. 121-1 du code des relations entre le public et l’administration ;
– le motif fondant la délibération du 11 décembre 2017, à savoir l’insuffisante motivation de la délibération du 11 septembre 2017, est erroné ; les caractéristiques essentielles de la vente exigées par l’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales sont présentes :
o les membres du conseil municipal ont été informés de la teneur de l’avis du service des domaines ; l’absence d’indication de l’évaluation du service des domaines dans la délibération est donc sans incidence ;
o l’absence de consultation du service des domaines ne présente en outre pas le caractère d’une garantie substantielle ;
o la motivation de la délibération du 11 septembre 2017 permet de comprendre pourquoi le prix proposé est inférieur à celui établi par le service des domaines ; la cession à un prix inférieur à la valeur vénale est légale dès lors qu’il existe un but d’intérêt général et des contreparties suffisantes ;
– la délibération du 11 décembre 2017 méconnait les dispositions de l’article 1583 du code civil ; la délibération qui revient sur une délibération établissant cette vente parfaite est entachée d’erreur de droit.
La requête a été communiquée à la commune de Moncé-en-Belin, qui n’a pas produit de mémoire en défense.
Vu les autres pièces du dossier.
Vu :
– le code civil ;
– le code général des collectivités territoriales ;
– le code des relations entre le public et l’administration ;
– l’ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ;
– le code de justice administrative.
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience.
Ont été entendus au cours de l’audience publique :
– le rapport de Mme G…, première conseillère,
– et les conclusions de M. Besse, rapporteur public.
Considérant ce qui suit :
1. M. et Mme B… et Elisabeth E… ont acquis, sur le territoire de la commune de Moncé-en-Belin (Sarthe), une parcelle cadastrée section AO n° 349 située boulevard Matthews, sur laquelle est construit un immeuble désormais utilisé comme maison d’habitation. Le long de leur terrain est située une parcelle cadastrée section AO n° 341, d’une contenance de 156 m², appartenant au domaine privé de la commune. M. et Mme E… se sont rapprochés du maire en vue d’acheter la parcelle AO n° 341. Après une réunion en mairie le 1er septembre 2017, le maire de la commune et M. et Mme E… ont convenu de la vente de la parcelle pour un montant de 1 200 euros. M. et Mme E… ont confirmé leur accord pour ce montant par un courrier du 4 septembre 2017. Par une délibération du 11 septembre 2017, le conseil municipal de la commune de Moncé-en-Belin a décidé à l’unanimité de vendre la parcelle cadastrée section AO n° 341, d’une contenance de 156 m², au prix de 1 200 euros en sus des frais d’acte et a autorisé le maire à signer tous les documents afférents à cette vente. Le 20 septembre 2017, l’autre riverain de la parcelle communale a également manifesté le souhait d’acquérir celle-ci, en tout ou partie. Il a ultérieurement exercé un recours administratif contre la délibération du conseil municipal du 11 septembre 2017. Par une délibération du 11 décembre 2017, le conseil municipal de la commune de Moncé-en-Belin a décidé à l’unanimité de retirer sa délibération du 11 septembre 2017, l’estimant insuffisamment motivée et entachée d’un vice de forme. M. et Mme E… relèvent appel du jugement du 18 mars 2020 par lequel le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l’annulation de la délibération du 11 décembre 2017.

Sur le bien-fondé du jugement attaqué :

2. Aux termes de l’article L. 242-1 du code des relations entre le public et l’administration  » L’administration ne peut abroger ou retirer une décision créatrice de droits de sa propre initiative ou sur la demande d’un tiers que si elle est illégale et si l’abrogation ou le retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette décision. « . Par ailleurs, aux termes de l’article 1582 du code civil,  » La vente est une convention par laquelle l’un s’oblige à livrer une chose, et l’autre à la payer.  » et selon l’article 1583 du même code  » Elle est parfaite entre les parties, et la propriété est acquise de droit à l’acheteur à l’égard du vendeur, dès qu’on est convenu de la chose et du prix, quoique la chose n’ait pas encore été livrée ni le prix payé. « .
3. La délibération d’un conseil municipal autorisant, décidant ou approuvant la cession d’un bien de son domaine privé dans les conditions mentionnées à l’article 1583 du code civil constitue un acte créateur de droits dès lors que les parties ont marqué leur accord inconditionnel sur l’objet et le prix de l’opération et que la réalisation du transfert de propriété n’est soumise à aucune condition. Elle ne peut dès lors être retirée que si elle est illégale et si ce retrait intervient dans le délai de quatre mois suivant la prise de cette délibération. Si un tel retrait est légalement décidé en raison de la constatation d’une illégalité, il appartient à la commune de diligenter l’action nécessaire devant le juge judiciaire afin que celui-ci détermine les conséquences de l’illégalité de la délibération retirée et, en particulier, s’il y a lieu, en raison de la nature de l’illégalité affectant cet acte détachable du contrat de vente, de remettre en cause le caractère parfait de la vente et d’en constater la nullité.
4. Il ressort des pièces du dossier que, par sa délibération du 11 septembre 2017, le conseil municipal de la commune de Moncé-en-Belin a décidé de vendre à M. et Mme E… la parcelle communale qui était clairement identifiée par sa référence cadastrale section AO n° 341, et dont la contenance de 156 m² était également précisée. La délibération comportait de plus la mention du prix de 1 200 euros auquel s’ajoutaient, à la charge de l’acquéreur, les frais d’acte. Aucune condition particulière n’était mentionnée dans la délibération du conseil municipal du 11 septembre 2017. Par ailleurs, par un courrier du 4 septembre 2017, M. et Mme E… avaient expressément donné leur accord pour la vente de la parcelle AO n° 341 à ces mêmes conditions. Il résulte de l’ensemble de ces circonstances qu’une vente parfaite devait être regardée comme ayant été conclue entre les parties, de sorte que la délibération du 11 septembre 2017 a créé des droits au profit des acquéreurs et ne pouvait faire l’objet d’un retrait que dans un délai de quatre mois et à condition qu’elle soit illégale.
5. L’article L. 2241-1 du code général des collectivités territoriales dispose que :  » Le conseil municipal délibère sur la gestion des biens et les opérations immobilières effectuées par la commune (…) / Toute cession d’immeubles ou de droits réels immobiliers par une commune de plus de 2 000 habitants donne lieu à délibération motivée du conseil municipal portant sur les conditions de la vente et ses caractéristiques essentielles. Le conseil municipal délibère au vu de l’avis de l’autorité compétente de l’Etat. Cet avis est réputé donné à l’issue d’un délai d’un mois à compter de la saisine de cette autorité « . S’il résulte de ces dispositions que la teneur de l’avis du service des domaines doit, préalablement à la séance du conseil municipal durant laquelle la délibération relative à la décision de cession doit être prise, être portée utilement à la connaissance de ses membres, ces mêmes dispositions n’imposent pas que le document lui-même établi par le service des domaines soit remis aux membres du conseil municipal avant la séance sous peine d’irrégularité de la procédure d’adoption de cette délibération ou que le montant de l’estimation issue de l’avis soit mentionnée dans celle-ci.
6. Il ressort des pièces du dossier, notamment de la motivation de la délibération du 11 décembre 2017 portant retrait de la délibération du 11 septembre 2017, que le conseil municipal de Moncé-en-Belin a décidé de procéder à ce retrait au motif que la décision initiale était insuffisamment motivée dès lors, d’une part, qu’elle ne mentionnait pas l’évaluation du service des Domaines et, d’autre part, qu’elle ne motivait pas le prix de vente. Il ressort toutefois des pièces du dossier que la délibération du 11 septembre 2017 rappelait la demande d’acquisition émise par M. et Mme E…, mentionnait les motifs de la vente, la parcelle ne présentant aucune utilité pour la commune et exigeant un entretien, mentionnait l’avis du service des Domaines, précisait l’identité des acquéreurs, identifiait précisément la parcelle en cause par son numéro cadastral et sa contenance et indiquait le prix retenu. Dans ces conditions, la délibération du 11 septembre 2017 était suffisamment motivée sur les caractéristiques essentielles de la vente, quand bien même elle ne rappelait pas le montant de l’évaluation faite par le service des Domaines, dont il n’est pas contesté que l’avis avait été porté à la connaissance des conseillers municipaux, et alors que le prix finalement retenu pouvait être regardé comme justifié, pour la commune, par l’inutilité de cette petite parcelle et l’obligation de la faire entretenir par ses services.
7. Il résulte de tout ce qui précède que M. et Mme E… sont fondés à soutenir qu’en l’absence d’illégalité de la délibération du 11 septembre 2017, le conseil municipal de la commune de Moncé-en-Belin ne pouvait légalement procéder à son retrait par la délibération contestée du 11 décembre 2017. Il suit de là qu’ils sont fondés à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif de Nantes a rejeté leur demande tendant à l’annulation de cette dernière délibération.
Sur les conclusions à fin d’injonction :
8. Compte tenu du motif d’annulation retenu, l’exécution du présent arrêt implique nécessairement qu’il soit enjoint au maire de la commune de Moncé-en-Belin, dans un délai qu’il y a lieu de fixer à deux mois, de procéder à la signature d’un acte authentique de vente avec M. et Mme E… pour la formalisation de la vente de la parcelle cadastrée section AO n° 341, en application de la délibération du 11 septembre 2017. Il n’y a pas lieu en revanche d’assortir cette injonction d’une astreinte.
Sur les frais du litige :
9. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de la commune de Moncé-en-Belin la somme de 1 500 euros à verser à M. et Mme E… en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
DECIDE :
Article 1er : La délibération du conseil municipal de la commune de Moncé-en-Belin du 11 décembre 2017 portant retrait de la délibération du 11 septembre 2017 et le jugement n° 1801085 du tribunal administratif de Nantes du 18 mars 2020 sont annulés.
Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Moncé-en-Belin, dans un délai de deux mois à compter de la notification du présent arrêt, de procéder à la signature d’un acte authentique de vente avec M. et Mme E… pour la formalisation de la vente de la parcelle cadastrée section AO n° 341 en application de la délibération du conseil municipal du 11 septembre 2017.
Article 3 : La commune de Moncé-en-Belin versera à M. et Mme E… la somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. et Mme E… est rejeté.
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. et Mme B… et Elisabeth E… et à la commune de Moncé-en-Belin.
Délibéré après l’audience du 18 mai 2021, à laquelle siégeaient :
– M. Lainé, président de chambre,
– M. Rivas, président-assesseur,
– Mme G…, première conseillère.

Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 juin 2021.

La rapporteure,

M. G…Le président,

L. LAINÉ

La greffière,

V. DESBOUILLONS

La République mande et ordonne au préfet de la Sarthe en ce qui le concerne, et à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
N° 20NT02617