Rénovation de la LOLF : la loi ordinaire (représentant l’essentiel de la réforme) au JO de ce matin

De manière transpartisane, ont été adoptées une loi ordinaire et une loi organique pour modifier le cadre d’adoption et de présentation et de travail de nos lois de finances, soit le régime que l’on résume en général comme étant « celui de la LOLF ». L’essentiel de cette réforme est au JO de ce matin via la promulgation de la loi ordinaire correspondante. Dont un petit volet portant sur les débats budgétaires locaux. 

La LOLF (loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances  ; https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000394028/) est le cadre de base pour notre cadre budgétaire et financier de l’Etat.

Deux propositions de loi (organique et ordinaire) relatives à la modernisation de la gestion des finances publiques visent à réformer ce régime « LOLF » (y compris hors loi organique donc) et, de manière transpartisane, elles ont été déposées par les députés Laurent SAINT-MARTIN et Éric WOERTH, respectivement rapporteur général et président de la commission des finances de l’Assemblée nationale.

La loi ordinaire, qui comporte l’essentiel de cette réforme, est au JO de ce matin. Il est à rappeler que la loi organique aura quant à elle un délai plus long de promulgation en raison des dispositions des articles 46 et 61 de la Constitution (délai de 15 jours quand la procédure accélérée a été déclenchée et consultation du Conseil constitutionnel… lequel peut se révéler fort souple sur ce point précis voir sa décision n° 2020-799 DC du 26 mars 2020, accessible et rapidement commentée ici).

Selon ces auteurs, cette réforme vise à « doter notre « constitution financière » d’outils nécessaires aux pouvoirs publics pour gérer convenablement les nouveaux enjeux propres aux finances publiques issus de la crise de la Covid 19″. Ce texte tend en particulier à renforcer le Parlement quand il vote la loi financière, contrôle l’action du Gouvernement dans ce domaine et évalue les politiques publiques correspondantes.

A noter :

  • un renforcement de la pluri‑annualité dans les discussions budgétaires (y compris avec une trajectoire d’évolution de la dépense publique en milliards d’euros et en pourcentage).

  • un budget de l’État plus lisible, notamment en améliorant la présentation budgétaire par mission et via  un objectif d’évolution de la dépense publique.
  • une reprise dans la loi ordinaire des dispositions relatives à la composition, aux compétences et au fonctionnement du Haut Conseil des finances publiques, dont le Conseil constitutionnel a considéré qu’elles n’avaient pas de caractère organique ;
  • des dispositions opérant des coordinations avec les dispositions de la proposition de loi organique concernant l’information du Parlement sur les finances publiques.
  • une poursuite de la refonte de l’année budgétaire, refonte entamée à l’Assemblée nationale avec le Printemps de l’évaluation, en la calant sur le calendrier européen : la fusion du débat d’orientation des finances publiques avec celui sur le programme de stabilité permettra de simplifier la cartographie annuelle des rendez‑vous budgétaires. Le temps libéré doit pouvoir être utilement consacré à débattre de la dette et des modalités de son financement.

  • une rationalisation des débats propres aux collectivités territoriales dans les lois financières.

  • une nouvelle catégorie de loi de finances, les lois de finances de fin de gestion.
  • un renforcement des principes budgétaires d’unité et d’universalité
  • un encadrement renforcé des recettes affectées dont peuvent bénéficier les opérateurs.
  • une amélioration de la présentation budgétaire par mission, l’unité budgétaire des politiques publiques, en rassemblant les outils qui contribuent à la mise en œuvre de chacune d’entre elles (crédits budgétaires, dépenses fiscales, prélèvements sur recettes, taxes affectées, fonds sans personnalité juridique).

  • une présentation budgétaire renouvelée, distinguant l’investissement et le fonctionnement, d’appréhender différemment la dépense publique.

  • un ajustement sur le caractère organique ou non (la réponse est non, nous a dit le Conseil constitutionnel, d’où ces ajustements) des dispositions relatives  au Haut Conseil des finances publiques
  • une élévation au rang de dispositions de loi organiques les dispositions de l’article 12 de la loi de règlement pour 2007 prévoyant qu’une annexe au projet de loi de finances de l’année récapitule l’ensemble des dispositions fiscales adoptées depuis le projet de loi de finances de l’année précédente.

 

Les débats parlementaires sont allés dans le sens de :

  • la restriction aux dérogations aux grands principes budgétaires ou
  • la rationalisation de la procédure d’examen parlementaire des lois de finances
  • le renforcement du Parlement (notamment sur les indicateurs de performance annexés aux lois de finances).

 

La CMP, le 15 novembre 2021, avait été conclusive en dépit de débats sur la possibilité que des calculs politiques aient influencés le calendrier d’adoption de ces lois, avec en CMP :

  • un maintien de l’objectif d’évolution des dépenses, mais avec aussi un objectif d’évolution de recettes
  • un objectif de dépenses d’investissement pour les lois de programmation
  • l’abandon du projet sénatorial de notion de loi de programmation des finances publiques rectificative
  • la présentation de la loi de programmation par catégories d’administration publique
  • le droit d’accès des commissions des finances aux données fiscales couvertes par le secret statistique.

 

VOICI CE NOUVEAU TEXTE :

 

LOI n° 2021-1577 du 6 décembre 2021 portant diverses dispositions relatives au Haut Conseil des finances publiques et à l’information du Parlement sur les finances publiques (NOR : ECOX2119886L)

      • I. – Les membres du Haut Conseil des finances publiques mentionnés au 2° du I de l’article 61 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances sont nommés après audition publique conjointe devant les commissions parlementaires permanentes chargées des finances et des affaires sociales de l’assemblée concernée.
        II. – L’ensemble des membres nommés au titre du 1° du I de l’article 61 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée et l’ensemble des membres nommés au titre du 2° du même I comprennent autant de femmes que d’hommes.
        Lors de chaque renouvellement des membres nommés au titre des 2° et 3° dudit I, le membre succédant à une femme est un homme et celui succédant à un homme est une femme. Le remplaçant d’un membre nommé au titre des 1°, 2° ou 3° du même I est de même sexe que ce dernier.

      • Le président du Haut Conseil des finances publiques est entendu à tout moment à la demande des commissions de l’Assemblée nationale ou du Sénat.

      • Le Haut Conseil des finances publiques établit et rend public son règlement intérieur, qui précise les conditions dans lesquelles son président peut déléguer ses attributions.

      • Si, dans l’avis mentionné au V de l’article 62 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, le Haut Conseil des finances publiques constate une importante distorsion affectant les prévisions macroéconomiques sur une période d’au moins quatre années consécutives, le Gouvernement tient compte de cette distorsion dans le prochain projet de loi de finances de l’année. Un rapport annexé au prochain projet de loi de finances de l’année analyse les mesures de corrections envisagées.

      • I. – Le I de l’article 12 de la loi n° 2008-759 du 1er août 2008 de règlement des comptes et rapport de gestion pour l’année 2007 est abrogé.
        II. – Le I du présent article entre en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2023.

      • I. – A la fin de l’article L. 132-2 du code des juridictions financières, les mots : « de règlement du budget de l’Etat » sont remplacés par les mots : « relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année ».
        II. – Au dernier alinéa du I de l’article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication, les mots : « de règlement » sont remplacés par les mots : « relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année ».

      • I. – Le chapitre unique du titre III du livre III du code des juridictions financières est ainsi modifié :
        1° A l’article L. 331-1, les mots : « l’impact économique, social et budgétaire » sont remplacés par les mots : « les incidences économiques, sociales, budgétaires et financières » ;
        2° L’article L. 331-3 est ainsi modifié :
        a) Après la première phrase, est insérée une phrase ainsi rédigée : « Il peut également être saisi pour avis, dans les mêmes conditions, en vue d’apprécier les incidences économiques, sociales, budgétaires et financières de toute modification de la législation ou de la réglementation en matière d’impositions de toutes natures ou de cotisations sociales. » ;
        b) La seconde phrase est remplacée par deux phrases ainsi rédigées : « Les résultats de ces études et avis sont transmis au Premier ministre et aux mêmes commissions. Ils sont rendus publics. » ;
        3° L’article L. 331-4 est ainsi modifié :
        a) La deuxième phrase est supprimée ;
        b) A la dernière phrase, le mot : « il » est remplacé par les mots : « le président » ;
        c) Il est ajouté un alinéa ainsi rédigé :
        « Le premier président de la Cour des comptes nomme en qualité de vice-président du Conseil des prélèvements obligatoires un président de chambre de la Cour des comptes, en activité ou honoraire. Le vice-président participe à toutes les séances du Conseil des prélèvements obligatoires. Il n’a voix délibérante, dans les mêmes conditions que le président, qu’en l’absence de ce dernier. » ;
        4° Au huitième alinéa de l’article L. 331-5, les mots : « agrégés des facultés de droit et de sciences économiques » sont remplacés par les mots : « des universités ou directeurs de recherche des disciplines juridiques, politiques, économiques et de gestion, » ;
        5° Au premier alinéa de l’article L. 331-6, le mot : « deux » est remplacé par le mot : « trois » ;
        6° L’article L. 331-8 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
        « Le président peut désigner, pour une durée d’un an, au plus quatre personnalités qualifiées, afin d’éclairer les délibérations du Conseil des prélèvements obligatoires. Ces personnalités qualifiées assistent aux réunions du conseil mais n’ont pas voix délibérative. » ;
        7° L’article L. 331-9 est ainsi modifié :
        a) Les mots : « et de la politique économique » sont remplacés par les mots : « , le directeur général des finances publiques » ;
        b) Les mots : « et le directeur général des collectivités locales » sont remplacés par les mots : « , le directeur général des collectivités locales, le directeur général des entreprises et le directeur général de l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale ».
        II. – Le 4° du I entre en vigueur lors du prochain renouvellement des membres du Conseil des prélèvements obligatoires.
        Le 5° du même I est applicable au mandat des membres du Conseil des prélèvements obligatoires en cours lors de la publication de la présente loi.

      • A compter du 1er janvier 2023, le I de l’article 18 de la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 est abrogé.