Éric Landot Brèves et articles

Responsabilité des comptables publics : la régularité financière des mandats, oui. Leur légalité non. Et le Conseil d’Etat vient d’affiner la frontière entre ces deux notions.

Par un nouvel arrêt à publier aux tables du rec., le Conseil d’Etat, retoquant la Cour des comptes, vient de rappeler que le contrôles des comptables publics ne s’étend pas à la légalité des actes en amont des mandats de paiement qu’ils ont à payer (ce que nul n’ignore)…

Le principe, posé par la Haute Assemblée, est que « si le contrôle que les comptables doivent exercer en matière de dépenses […] peut les conduire à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité.»

Le cas d’espèce, surtout, montre nettement que la régularité financière s’arrête plus vite qu’on ne le croit souvent… A suivre en attendant la réforme plus globale à venir, ces semaines-ci, de la responsabilité financière des comptables et de certains ordonnateurs publics. 

 

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C’est un point constant de notre droit que les comptables publics connaissent mais que leur stress face à leur responsabilité conduit à parfois ignorer : les comptables publics doivent s’assurer de la régularité financière mais pas de la légalité des actes.

Sources : CE, Section, 5 février 1971, Ministre de l’économie et des finances c/ Sieur Balme, n° 71173, rec. p. 105 ; CE, 8 décembre 2000, Ministre de l’économie, des finances et de l’industrie c/ Mme Kammerer, n° 212718, rec. p. 597 ; CE, Section, 8 février 2012, Ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’Etat, n° 342825 (rec. p. 37) et 340698 (attention ce sont bien deux espèces différentes).  

A la décharge (si l’on ose dire) des comptables, la frontière entre les deux, claire conceptuellement, n’est pas toujours aisée à opérer, en réalité.

Ainsi a-t-il par exemple été précisé par le Conseil d’Etat que NON, le comptable public n’a pas en droit à vérifier la compétence des auteurs des actes administratifs fournis au titre des pièces justificatives de la dépense.

Source : Conseil d’État, 6ème et 5ème chambres réunies, 28/12/2018, 410113

Plus surprenant : un comptable public a pu avoir raison en droit a posteriori, mais parce que son raisonnement juridique dépassait l’horizon étroit du contrôle de régularité financière, il a pu in fine être mis en débet !

Source (mais bon l’affaire est encore un peu plus complexe que cela surtout vu l’effet différé de la décision du Conseil constitutionnel dans cette affaire) : CRC La Réunion, jugement de comptable patent n° 2021-005, 6 décembre 2021, COMMUNE DU PORT ; à corréler avec C. Const., décision n° 2021-943 QPC du 21 octobre 2021 Commune du Port ; voir à ce sujet notre article : Un comptable public peut être condamné à un lourd débet pour avoir eu (plutôt) raison en termes de légalité, voire de constitutionnalité… mais pas en termes de régularité financière. 

Or, voici que par une décision à publier aux tables du recueil Lebon, le Conseil d’Etat, censurant l’arrêt rendu par la Cour des comptes, réaffirme que le contrôle du comptable se limite à la régularité financière et ne peut s’étendre à la légalité des actes administratifs à l’origine de la créance.

Citons le futur résumé des tables tel que préfiguré par celui de la base Ariane :

« Si le contrôle que les comptables doivent exercer en matière de dépenses en vertu, d’une part, de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963, d’autre part, des articles 19, 20, 38 et 50 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012, peut les conduire à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité.»

 

En l’espèce, les agents comptables de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), ont intégré dans la comptabilité de cet établissement le paiement, par les régisseurs d’avance, sur ordre de l’ordonnateur, de frais de transport vers la France de travailleurs saisonniers marocains et tunisiens depuis leur pays d’origine.

La Cour des comptes a jugé que ces paiements étaient irréguliers, faute de respecter les termes des conventions de main d’oeuvre conclues dans les années 1960 avec ces deux pays.

L’étendue du contrôle est alors précisément posé par le Conseil d’Etat au point 4 de son interessante décision :

« 4. Il résulte de ces dispositions que, pour apprécier la validité des créances, les comptables doivent notamment exercer leur contrôle sur la production des justifications. A ce titre, il leur revient d’apprécier si les pièces fournies présentent un caractère suffisant pour justifier la dépense engagée. Pour établir ce caractère suffisant, il leur appartient de vérifier, en premier lieu, si l’ensemble des pièces requises au titre de la nomenclature comptable applicable leur ont été fournies et, en deuxième lieu, si ces pièces sont, d’une part, complètes et précises, d’autre part, cohérentes au regard de la catégorie de la dépense définie dans la nomenclature applicable et de la nature et de l’objet de la dépense telle qu’elle a été ordonnancée. Si ce contrôle peut conduire les comptables à porter une appréciation juridique sur les actes administratifs à l’origine de la créance et s’il leur appartient alors d’en donner une interprétation conforme à la réglementation en vigueur, ils n’ont pas le pouvoir de se faire juges de leur légalité.

« 5. Il ressort des pièces du dossier soumis à la Cour des comptes que les décisions instituant les régies d’avance de l’OFII permettaient la prise en charge des frais de transport des travailleurs saisonniers au départ du Maroc et de la Tunisie. Pour constituer débitrices les comptables de l’OFII concernées, la Cour des comptes a jugé que la prise en charge des frais de transport des travailleurs saisonniers au départ du Maroc et de la Tunisie jusqu’en territoire français présentait un caractère irrégulier, au motif que les conventions de main d’oeuvre conclues avec ces deux pays en 1963 stipulaient que l’Etat français supporte ” les frais de transport et d’accueil entre le point de débarquement en France et le lieu de travail “. En statuant ainsi, elle a exigé des comptables qu’elles exercent un contrôle de légalité sur les pièces fournies par l’ordonnateur alors que, en présence des pièces justificatives requises, les comptables étaient tenues d’intégrer les paiements litigieux dans la comptabilité de l’établissement. Elle a, par suite, entaché son arrêt d’erreur de droit au regard des principes rappelés au point précédent.»

Reste qu’au cas par cas, la frontière entre régularité financière et légalité continuera de donner lieu à des suées froides chez bien des comptables publics.

Légitimement. Au moins tant qu’on parlera de gros montants et que la réforme de la responsabilité des comptables et de certains ordonnateurs n’aura pas été mise en oeuvre.

Sur ce point, voir :

 

Mais cet arrêt, comme certains de ses devanciers, confirme nettement que le Palais Royal n’attend pas des comptables publics qu’ils se lancent dans de complexes vérifications de la légalité des actes en amont des mandats de paiement qu’ils ont à payer et c’est fort bien ainsi pour les administrations comme pour les comptables patents…

 

Source : Conseil d’État, 16 février 2022, n° 439427, à mentionner aux tables du recueil Lebon

Pour un autre commentaire du même arrêt voir :