Schengen : la fronde du Palais Royal

Que l’on aborde la fronde parlementaire ou celle, ensuite, des princes, le principe d’une fronde était pendant la minorité du jeune Louis XIV, d’être dirigée contre le Palais Royal (le transfert au Louvre n’avait pas encore eu lieu), avec même en 1649 une fuite du futur roi Soleil et en 1651 une arrivée des émeutiers dans l’ancien Palais Cardinal.

Crédits photographiques : Conseil constitutionnel

De ceci, résultent des constances ou au contraire des ruptures.

Côté continuité historique, on notera que les gilets jaunes voulant envahir les lieux symboliques du pouvoir n’ont rien inventé. Nous sommes justes passés du Palais Royal à celui (nettement moins beau) de l’Elysée.

Côté rupture, on retiendra que donc dire du Palais Royal qu’il fronde revient à opérer un renversement historique. Pourtant, c’est ce qui s’est passé le 27 juillet dernier, discrètement.

Le 26 avril 2022, par son arrêt « NW c/ Landespolizeidirektion Steiermark et Bezirkshauptmannschaft Leibnitz » (affaires jointes C-368/20 et C-369/20), en effet, la de la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) avait en effet posé que :

«1)  L’article 25, paragraphe 4, du règlement (UE) 2016/399 du Parlement européen et du Conseil, du 9 mars 2016, concernant un code de l’Union relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen), tel que modifié par le règlement (UE) 2016/1624 du Parlement européen et du Conseil, du 14 septembre 2016, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à la réintroduction temporaire par un État membre du contrôle aux frontières intérieures fondée sur les articles 25 et 27 de ce code lorsque la durée de celle-ci dépasse la durée totale maximale de six mois, fixée à cet article 25, paragraphe 4, et qu’il n’existe pas de nouvelle menace qui justifierait de faire une nouvelle application des périodes prévues audit article 25.
« 2) L’article 25, paragraphe 4, du règlement 2016/399, tel que modifié par le règlement 2016/1624, doit être interprété en ce sens qu’il s’oppose à une réglementation nationale par laquelle un État membre oblige, sous peine de sanction, une personne à présenter un passeport ou une carte d’identité lors de son entrée sur le territoire de cet État membre par une frontière intérieure, lorsque la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures dans le cadre duquel cette obligation est imposée est contraire à cette disposition.»

Source : voir ici. 

Dans cette décision, la CJUE a donc imposé que la prolongation de tels contrôles au-delà d’une durée de six mois soit justifiée par une nouvelle menace grave pour l’ordre public et la sécurité intérieure (et non pas la simple continuation de la menace précédente ayant justifié la première instruction à la liberté de l’espace Schengen). Citons de nouveau cette même décision de la CJUE :

« Il ressort également de ces considérations qu’une telle période peut être appliquée de nouveau uniquement dans le cas où l’État membre concerné est en mesure de démontrer l’existence d’une nouvelle menace grave affectant son ordre public ou sa sécurité intérieure. Dans ce cas, de nouvelles périodes d’une durée spécifique prévues à l’article 25 du code frontières Schengen peuvent être considérées comme commençant à courir, sous réserve du respect, par cet État membre, de l’ensemble des critères et des règles de procédure prévus aux articles 26 à 28 de ce code.»

Sur cette notion de nouveauté, le juge impose qu’une éventuelle nouvelle menace soit bien distincte de l’ancienne :

« Dans ces conditions, il doit être constaté que, ainsi que la Commission le soutient en substance, l’apparition d’une nouvelle menace, qui est distincte de celle initialement identifiée, est susceptible de justifier, sous réserve du respect des autres conditions applicables, une nouvelle application des périodes prévues à l’article 25 de ce code pour la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures.»

Précisons d’ailleurs que si une menace atteint un autre niveau de gravité, un autre régime est prévu, ce qui justifie d’autant plus que la suspension de 6 mois reste fixée à cette durée pour une même menace (car sinon un passage à l’autre régime, qui lui est de deux ans, est possible). Citons de nouveau la CJUE (même décision) :

« D’autre part, interpréter l’article 25 du code frontières Schengen en ce sens que, dans le cas d’une menace au sens du paragraphe 1 de cet article, un État membre pourrait dépasser la durée totale de six mois prévue au paragraphe 4 dudit article pour le contrôle aux frontières intérieures priverait de sens la distinction opérée par le législateur de l’Union entre les contrôles aux frontières intérieures réintroduits au titre du même article et ceux réintroduits dans les circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de l’espace sans contrôle aux frontières intérieures visées à l’article 29 de ce code, une durée maximale plus longue, de deux ans, étant expressément prévue pour ces derniers contrôles. En effet, selon une telle interprétation, un contrôle aux frontières intérieures réintroduit au titre de l’article 25 dudit code pourrait être prolongé pour une période illimitée pouvant, dès lors, excéder deux ans, alors même que les circonstances et les critères spécifiques prévus aux articles 29 et 30 du même code ne seraient pas, respectivement, caractérisées ou remplis. Par ailleurs, l’article 25, paragraphe 4, dernière phrase, du code frontières Schengen s’oppose à une telle interprétation dans la mesure où il prévoit que c’est au titre de l’article 29 de ce code que la durée maximale de la réintroduction d’un contrôle aux frontières intérieures peut être portée à deux ans, et non pas au titre de l’article 25 dudit code

 

Face à ce cadre juridique, le Conseil d’Etat, sans se démonter, a posé que :

« Une menace peut ainsi être regardée comme nouvelle, au sens et pour l’application de ces dispositions, soit lorsqu’elle est d’une nature différente de celles des menaces précédemment identifiées, soit lorsque des circonstances et événements nouveaux en font évoluer les caractéristiques dans des conditions telles qu’elles en modifient l’actualité, la portée ou la consistance. De tels circonstances et événements peuvent tenir, notamment, à l’objet de la menace, son ampleur ou son intensité, sa localisation et son origine. »

Source : Conseil d’État, 27 juillet 2022, n° 463850

 

Cette formulation est à tout le moins hardie. Il n’est pas totalement impossible que la CJUE estime qu’une menace ancienne totalement renouvelée dans son importance ou ses paramètres puisse être considérée comme nouvelle à ce titre, mais quand on lit bien l’arrêt de la CJUE précité, cela semble très, très improbable.

Donc le Conseil d’Etat fronde Il défie l’autorité établie. Légalement établie.

Ce n’est pas nouveau :

 

Sauf que la fronde des parlementaires était celle des juridictions contre le pouvoir royal mis en régence. Là nous avons une fronde entre juridictions. Mais dans les deux cas, il s’agit de changer l’ordre établi contre le droit tel qu’il est régi au besoin. Ce qui venant d’une juridiction ne manque pas de sel.

NB : sur une autre audace récente, contra legem, voir : Via une simple décision, relative à Légifrance, le Conseil d’Etat réussit à porter haut son art de l’interprétation créative, poétique, des textes