Dispositions comptables et financières relatives aux mandats confiés par les collectivités : le décret a été publié

A été publié au JO le décret n° 2022-1307 du 12 octobre 2022 relatif aux mandats confiés par les collectivités, leurs groupements et les autorités organisatrices de la mobilité. 

Avant que de plonger dans les délices de ce nouveau texte (II), opérons un rapide rappel des épisodes précédents en ce domaine (I). 

 

I. Rappels sur la gestion de fait et les conventions de mandat, avant et après l’arrêt Prest’action, avant et après la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014…

 

Aux termes de l’article 60 de la loi n° 63-156 du 23 février 1963 de finances pour 1963, puis de l’article 11 du décret n° 62-1587 du 29 décembre 1962, seuls les comptables publics peuvent recouvrer des recettes publiques.

Cela dit, les personnes publiques :

« recourent depuis de nombreuses années à des tiers pour le paiement de leurs dépenses ou l’encaissement de leurs recettes par la voie du mandat de l’article 1984 du code civil. Ces tiers cocontractants interviennent donc à la place du comptable public sans pour autant avoir été désignés régisseurs. Cette pratique a prospéré sans encadrement réglementaire »
(instruction budgétaire 17-0005 du 9 février 2017 ; certes applicable aux collectivités locales mais qui commente une disposition législative commune à l’Etat et aux collectivités locales)

Les mandats ainsi accordés par les comptables publics à des tiers pour le recouvrement de leurs recettes étaient favorablement accueillis par la Cour des comptes (voir par exemple : C. comptes, 24 octobre 1991, Société SUR, Revue du Trésor 1992 page 136 ; C. comptes, 9 juillet 1992, Compagnie des eaux de l’Ozone, Syndicat intercom- munal des eaux de Damazan-Buzet, Rec. C. comptes 71, La Revue du Trésor 1992 page 815 ;  voir aussi Michel Lascombe, Professeur à l’IEP de Lille, et Xavier Vandendriessche, Professeur à l’université Lille 2, La notion de recettes publiques, la gestion de fait et les contrats contenant un mandat financier, in AJDA 2009, p. 2401 ; voir aussi l’arrêt classique mais daté Cour des Comptes, 24 septembre 1987, Association Madine Accueil).

Hélas, le juge a mis fin à ces souplesses (CE, 13 février 2007, avis non contentieux n° 373788 et, surtout, CE, Section, 6 novembre 2009, Société Prest’action, req. n° 297877).

Cette jurisprudence a même été ensuite étendue par un TA aux fractions de redevance perçues en assainissement pour le délégant (dites dans le langage courant « surtaxes »), ce qui est tout de même discutable (TA Grenoble, 10 juillet 2014, Syndicat des copropriétaires de l’immeuble Les Glovettes et autres, req. n° 1003080-1104936).

Il en a résulté d’assez nombreuses gestions de fait même si les juges financiers, pour des opérations claires et achevées, a assez souvent considéré Il en résulte donc une gestion de fait, sauf manque d’intérêt pratique à déclarer une telle gestion de fait (voir par exemple circulaire n° 08-016-M0 du 1er avril 2008).

Au total, il en résulte :

  • qu’en principe, les comptables publics sont seuls chargés du recouvrement des créances publiques ;
  • mais que par exception, lorsqu’une loi le prévoit, ils peuvent confier un mandat pour le recouvrement de leurs créances (mandat stricto sensu ou régie de recettes) voire de leurs dépenses.

 

Notamment, l’article 22 du décret n° 2012-1246 du 27 novembre 2012 est venu préciser que, dans les cas et dans les conditions prévues par la loi, une personne morale de droit public pouvait, après avis du comptable assignataire, confier par convention de mandat la gestion d’opérations d’encaissement ou d’opérations de paiement à une autre personne morale de droit public.

Puis, l’article 40 de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 est venu élargir la possibilité d’accorder des mandats.

Depuis cette loi n°2014-1545, l’article L. 1611-7-1 du CGCT prévoit qu’un contrat suffit dorénavant à porter habilitation du cocontractant pour percevoir des redevances de stationnement sans que la création d’une régie de recettes ne soit imposée, sous réserve d’un avis conforme du comptable public et d’un contrôle ponctuel :

« A l’exclusion de toute exécution forcée de leurs créances, les collectivités territoriales et leurs établissements publics peuvent, après avis conforme de leur comptable public et par convention écrite, confier à un organisme public ou privé l’encaissement :
1° Du produit des droits d’accès à des prestations culturelles, sportives et touristiques ;
2° Du revenu tiré des immeubles leur appartenant et confiés en gérance, ou d’autres produits et redevances du domaine dont la liste est fixée par décret ;
3° Du revenu tiré des prestations assurées dans le cadre d’un contrat portant sur la gestion du service public de l’eau, du service public de l’assainissement ou de tout autre service public dont la liste est fixée par décret ;
4° Du revenu tiré d’un projet de financement participatif, au sens du cinquième alinéa de l’article L. 548-1 du code monétaire et financier, au profit de tout service public, à l’exception des missions de police et de maintien de l’ordre public. Par dérogation aux articles L. 511-5 et L. 511-6 du même code, les personnes morales peuvent accorder des prêts aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, dans la limite d’un prêt par projet de financement participatif. Le taux conventionnel applicable à ces crédits est de nature fixe et ne dépasse pas le taux mentionné à l’article L. 314-6 du code de la consommation. Un décret fixe les principales caractéristiques de ces prêts.
La convention emporte mandat donné à l’organisme d’assurer l’encaissement au nom et pour le compte de la collectivité territoriale ou de l’établissement public mandant. Elle prévoit une reddition au moins annuelle des comptes et des pièces correspondantes. Elle peut aussi prévoir le paiement par l’organisme mandataire du remboursement des recettes encaissées à tort.
Les dispositions comptables et financières nécessaires à l’application du présent article sont précisées par décret.»

NB : pour l’Etat et ses établissements, voir l’article 40, non codifié, de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014 relative à la simplification de la vie des entreprises (II à IV).

Les articles L. 1611-7 (pour un grand nombre d’actions listées par cet article) et L. 1611-7-2 (région et AOM, i.e. autorités organisatrices de la mobilité) du CGCT précisent également les dispositions comptables et financières applicables à d’autres conventions de mandat conclues par les collectivités territoriales et leurs établissements publics pour l’exécution des dépenses et des recettes publiques.

 

Ce régime est précisé, pour les collectivités, par les articles D. 1611-32-1 et suivants du CGCT (Décret n°2015-1670 du 14 décembre 2015). L’article D. 1611-32-9 du CGCT précise les sommes concernées, y compris les redevances de stationnement des véhicules sur voirie et les  forfaits de post-stationnement…

S’y ajoutent les domaines déjà visés par la loi elle-même : produit des droits d’accès à des prestations culturelles, sportives et touristiques ; revenu tiré des immeubles appartenant aux collectivités (ou à leurs groupements) et confiés en gérance; revenu tiré des prestations assurées dans le cadre d’un contrat portant sur la gestion du service public de l’eau, du service public de l’assainissement.

Par ailleurs, les articles D. 1611-32-1 et suivants du CGCT précisent les modalités comptables et financières du mandat qui peut être accordé.

Donc, dans la plupart des cas, nous avons la solution pour l’avenir : faire une régie de recettes (solution en régie) ou de dépenses, voire une convention de mandat (au profit d’une personne publique ou privée ; voire en régie personnalisée).

… mais quid de l’existant ? Qu’en est-il en cas de contentieux en cours en matière de gestion de fait de ces deniers publics ?

En pareil cas, la bonne ligne de défense semble être de poser que l’article 40, non codifié, de la loi n° 2014-1545 du 20 décembre 2014, précitée, IV et V… vaut soit validation législative (certes qui eût mérité d’être plus explicite) soit au minimum vaille validation (en termes de régularité financière et non de légalité) des opérations financières de recouvrement des recettes de ce stationnement sur voirie, de surface. Et tel, fort heureusement, a été la position de la Chambre régionale des comptes de PACA dans un jugement particulièrement détaillé que voici :

CRC PACA, 19 août 2016, Commune de N., jugement n°2016-0042.

Voir aussi notre article écrit alors :

 

Une autre décision rendue par la Cour des comptes, cette fois, avait admis que manier des fonds publics (sommes à recouvrer à la suite d’un contentieux ou d’une transaction) via les comptes CARPA entre avocats n’est pas constitutif d’une gestion de fait.

Voici cette décision : Cour des comptes, 12 avril 2019, ONIAM, n° S2019-812

Voir notre article écrit alors :

 

Plus récemment, d’un arrêt rendu fin 2021, il ressort que

  • les conventions de mandat pré-existantes à la loi de 2014 devaient être mises à jour au plus tard lors de leur renouvellement, mais faute de date de renouvellement, c’est « sans délai » (ou en tous cas à bref délai car le juge eût sans doute accepté un « délai raisonnable ») que cette mise à jour eût du être faite
  • ce régime s’applique aux conventions de séquestre et aux autres conventions proches
  • ne pas respecter les termes essentiel de la convention de mandat, c’est encore commettre une gestion de fait
  • en ces domaines, le juge peut être sévère pour un comptable de fait de brève main, mais aussi pour un comptable de fait de longue main (application à ce dernier alors même qu’il aurait cessé ses fonctions peu après le début de la période non prescrite et que, pour l’essentiel de cette période, elle n’était plus en fonctions).

 

Source : CE, 30 décembre 2021, n°436340, à publier aux tables du rec. 

Voir notre article : Ne pas mettre à jour une convention de mandat (ou de séquestre), ou ne pas l’appliquer, peut constituer une gestion de fait 

Rappelons que évoluera en termes de responsabilité (mais pas de règles applicables) avec le futur régime de responsabilité unique, propre aux ordonnateurs et aux comptables (à quelques exceptions près), relevant à compter du 1er janvier 2023 de la 7e chambre de la Cour des comptes. Voir :

 

Crédits photographiques : montage depuis une photo (collection personnelle), d’une part, et une photo d’Alexas Fotos (Pixabay)

 

II. Portée de ce nouveau décret

 

A été publié au JO le décret n° 2022-1307 du 12 octobre 2022 relatif aux mandats confiés par les collectivités territoriales, leurs établissements publics et les autorités organisatrices de la mobilité en application des articles L. 1611-7, L. 1611-7-1 et L. 1611-7-2 du code général des collectivités territoriales (NOR : ECOE2220168D) :

Ce texte précise les dispositions comptables et financières applicables à ces conventions de mandat pour ce qui relève de l’exécution des dépenses et des recettes publiques. 

Il définit en particulier :

  • les dispositions comptables et financières nécessaires à l’application du nouvel article L. 1611-7-2, qui prévoit la possibilité de confier à un même organisme et par le biais d’une convention unique des opérations d’encaissement de recettes et de paiement de dépenses.
  • les conséquences à tirer de l’article 48 de la loi n° 2021-1308 du 8 octobre 2021 qui a étendu le champ des conventions de mandat concernant l’encaissement des revenus tirés d’un projet de financement participatif :
    • « L’article D. 1611-32-9 du même code est ainsi modifié :
      « 1° Le 2° est abrogé ;
      « 2° Le 3° devient 2°.
  • étend la possibilité de confier à un tiers l’attribution et le paiement d’aides à la mobilité :
    • « Après le 2° de l’article D. 1611-26-1 du même code, il est ajouté un 3° ainsi rédigé :
      « 3° Aux aides individuelles en faveur de la mobilité qui concourent aux objectifs énumérés par l’article L. 1214-2 du code des transports ou aux aides individuelles à la mobilité afin d’améliorer l’accès à la mobilité des personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale et des personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite ».
  • toilette les formulations de la partie réglementaire du CGCT sur ce point :
    • « A l’article D. 1611-16 du code général des collectivités territoriales, les mots : « ou du III » sont remplacés par les mots : « , du III ou, à l’exception de l’article D. 1611-21, du IV ».[…]
      « Au premier alinéa de l’article D. 1611-18 du même code, les mots : « donné en application du II ou du III de l’article L. 1611-7 » sont supprimés.»

 

Avec le régime relativement unifié que voici :

« Sous-section 3
« Mandats confiés pour l’exécution des dépenses et l’encaissement des recettes (articles D. 1611-32-10 à D. 1611-32-13)

« Art. D. 1611-32-10. – Les dispositions de la présente sous-section fixent les modalités comptables et financières des mandats confiés en application de l’article L. 1611-7-2.

« Art. D. 1611-32-11. – Les articles D. 1611-19, D. 1611-20, D. 1611-22, D. 1611-23, D. 1611-24, D. 1611-26, D. 1611-32-2, D. 1611-32-5 et D. 1611-32-6 sont applicables aux mandats confiés en application de l’article L. 1611-7-2.

« Art. D. 1611-32-12. – Le mandat donné en application de l’article L. 1611-7-2 précise notamment :
« 1° La nature des opérations sur lesquelles porte le mandat ;
« 2° La durée du mandat et les conditions de sa résiliation éventuelle ;
« 3° Les pouvoirs de l’organisme mandataire ;
« 4° Les conditions dans lesquelles les fonds nécessaires aux dépenses sont mis à disposition de l’organisme mandataire ;
« 5° Le plafond du montant de l’avance permanente dont peut disposer l’organisme mandataire ;
« 6° Lorsque l’organisme mandataire est chargé du recouvrement des indus résultant des paiements effectués, le caractère amiable ou forcé du recouvrement dont il a la charge et les conditions dans lesquelles les sommes recouvrées à ce titre par l’organisme mandataire pour le compte du mandant sont reversées à ce dernier.
« Lorsque, pour les opérations mentionnées à l’alinéa précédent, l’organisme mandataire est chargé de l’apurement des indus résultant des paiements effectués, les conditions dans lesquelles l’organisme mandataire :

« – peut accorder des délais de remboursement aux personnes indûment bénéficiaires des sommes versées au titre du mandat ;
« – soumet au mandant les demandes de remise gracieuse des créances qui lui ont été présentées ;
« – peut soumettre au mandant des demandes d’abandon de créances ;

« 7° Lorsque l’organisme mandataire est chargé du remboursement des recettes encaissées à tort, le plafond du fonds de caisse permanent qu’il peut être autorisé à conserver pendant la durée de la convention pour procéder à ces opérations ;
« 8° La périodicité ou le montant à partir duquel les sommes encaissées, déduction faite des sommes éventuellement conservées par le mandataire au titre de la reconstitution du fonds de caisse permanent, doivent être reversées au mandant ;
« 9° La rémunération éventuelle de l’organisme mandataire et ses modalités de règlement par le mandant ;
« 10° Les modalités, la périodicité et la date limite de la reddition des comptes ;
« 11° Les contrôles mis à la charge du mandataire, notamment :

« – lorsque le mandataire procède au paiement d’une dépense au titre du mandat ou au remboursement des recettes encaissées à tort, les mêmes contrôles que ceux prévus aux d et e du 2° de l’article 19 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique ;
« – lorsque le mandataire encaisse une recette, les mêmes contrôles que ceux prévus au 1° et, le cas échéant, au 3° du même article du décret susmentionné ;
« – lorsque le mandataire recouvre des indus résultant des paiements effectués, les mêmes contrôles que ceux prévus au 1° du même article du décret susmentionné.

« Art. D. 1611-32-13. – L’organisme mandataire opère la reddition des comptes prévus à l’article D. 1611-22 au moins une fois par an. Cette reddition intervient dans des délais permettant au comptable public du mandant de produire son compte de gestion ou son compte financier.
« Les comptes produits par le mandataire retracent la totalité des opérations de dépenses et de recettes décrites par nature, sans contraction entre elles, ainsi que la totalité des opérations de trésorerie par nature. Ils comportent en outre :
« 1° La balance générale des comptes arrêtée à la date de la reddition ;
« 2° Les états de développement des soldes certifiés par l’organisme mandataire conformes à la balance générale des comptes ;
« 3° La situation de trésorerie de la période ;
« 4° L’état des créances demeurées impayées établies par débiteur et par nature de produit ;
« 5° Les pièces justificatives des opérations retracées dans les comptes.
« Pour les dépenses, ces pièces justificatives, reconnues exactes par l’organisme mandataire, sont celles prévues dans la liste mentionnée à l’article D. 1617-19 et figurant en annexe I du présent code. Ne sont remises à l’occasion de la reddition des comptes que les pièces qui n’ont pas été précédemment produites au titre d’une reconstitution de l’avance ou d’un remboursement de débours opéré dans les conditions prévues par la liste susmentionnée.
« Pour les recettes qu’il est chargé d’encaisser, l’organisme mandataire produit les pièces autorisant leur perception par le mandant et établissant la liquidation des droits de ce dernier.
« Pour le remboursement des recettes encaissées à tort, il remet respectivement, pour chacune des causes mentionnées à l’article D. 1611-32-6, les pièces justificatives suivantes reconnues exactes par l’organisme mandataire :

a « ) Un état précisant la nature de la recette à rembourser, son montant et la clause du contrat ou le motif tiré de la réglementation l’autorisant ;
b « ) Un état précisant la nature de la recette à reverser, le montant de l’excédent et les motifs du reversement ;
c « ) Un état précisant la nature de la recette à restituer, son montant et la nature de l’erreur commise.

« Ne sont remises à l’occasion de la reddition des comptes que les pièces qui n’ont pas été précédemment produites au titre du reversement des sommes encaissées. »

Photo : coll. pers. ; photo prise, bien naturellement, au sein du bâtiment de la Cour des comptes ; DR