Le régime des ventes, entre personnes publiques, d’un bien du domaine public… s’étend-il à de futurs logements en « résidence-services » ?

Réponse NON


 

Par dérogation avec le principe d’inaliénabilité du domaine public, l’article L. 3112-1 du Code général de lapropriété des personnes publiques (CG3P) dispose que :

« Les biens des personnes publiques mentionnées à l’article L. 1, qui relèvent de leur domaine public, peuvent être cédés à l’amiable, sans déclassement préalable, entre ces personnes publiques, lorsqu’ils sont destinés à l’exercice des compétences de la personne publique qui les acquiert et relèveront de son domaine public.»

 

D’ores et déjà, il en résulte qu’entre personnes publiques :

  • Cas 1 : la vente du domaine privé vers le domaine privé est possible.
    NB : en pareil cas, rappelons que les rabais sur prix de vente du domaine privé restent encadrés en droit  : voir ici
  • Cas 2 : la vente du domaine privé vers un bien appelé à devenir le domaine public de la personne publique acquéreur est possible
  • Cas 3 : mais que la vente du domaine public vers le domaine public n’est possible que dans le cadre de cet article (sauf désaffectation et déclassement préalable mais non sans quelques grandes difficultés, pour schématiser…).

 

NB 1 : dans ce dernier cas, celui de l’application de cet article L. 3112-1 du CG3P, rappelons que constitue un acte créateur de droits dès lors que les parties ont marqué leur accord sur l’objet et les conditions financières de l’opération et que la réalisation du transfert n’est soumise à aucune condition. Source : CE, 29 juillet 2020, SIVOM de la Région de Chevreuse, n° 427738, B.

NB 2 : rappelons aussi que pour certains biens, comme par exemple les bâtiments scolaires, ou les biens affectés à des zones d’activité économique ou des ZAC (voir), voire pour certains biens forestiers (voir ici), des régimes particuliers existent. 

NB 3 : une commune pour un bien de son domaine public ne peut plus être membre d’une association syndicale de propriétaires (voir de ce côté-ci). 

 

Dans ce cadre, le TA de Dijon a rendu un intéressant jugement.

Une commune vend à l’euro symbolique un espace arboré à un OPAC pour faire du logement social.

La commune attaquée, se défend en posant que nous sommes :

  • soit dans le cas 1 ci-avant ; du domaine privé au domaine privé… auquel cas cela est légal
  • soit dans le cas 2 ci-avant, du domaine privé vers un futur domaine public, auquel cas cela est légal
  • soit dans le cas 3 ci-avant du domaine public, vers le domaine public, et en ce cas cela est légal car, selon la commune, les conditions susmentionnées par cet article L. 3112-1 du CG3P seraient, selon elle, réunies.

 

Or, le TA estime que cet espace, quoiqu’arboré, non bâti, relève du domaine public.

Exit donc les deux premières possibles lignes de défense de la commune fondées sur l’actuelle appartenance au domaine privé. Citons sur ce point, en l’espèce, le jugement du tribunal :

« 15. Il ressort des pièces du dossier que l’espace vert cédé, librement accessible au public tant par la rue Joseph Bara que par un chemin piétonnier dénommé « allée du 19 mars 1962 », a été aménagé par la commune de Lux lors de la réalisation de la zone d’aménagement concertée dite « Quartier de la Croix Blanche », approuvée par délibération du 5 juillet 1985. Ce projet d’aménagement a entraîné la construction, sur un ensemble de parcelles agricoles et naturelles, de logements collectifs et individuels répartis autour d’un bois central, que la commune a choisi d’implanter sur les parcelles en litige AI 293 et AI 320. Le règlement du plan d’aménagement de zone prévoit expressément que cet espacé boisé, envisagé par la commune comme un élément essentiel du cadre de vie des habitants et de l’intégration paysagère du quartier, sera un « espace public » de « statut public » faisant partie du « domaine public », qu’il sera « planté d’arbres d’essences variées » et qu’il « pourra être clos provisoirement, puis rendu accessible au public lorsque les végétaux seront suffisamment résistants ». Par ailleurs, le règlement distingue la servitude de boisement « en domaine public dans le sous-secteur ZB1 », où se situent les parcelles AI 293 et AI 320, et « en domaine privé dans les sous-secteurs ZB3 et ZB4 ». La commune de Lux ne conteste pas sérieusement qu’à la fin des années 1980, elle a planté sur les parcelles litigieuses trente-deux arbres dont vingt-cinq cerisiers, aujourd’hui trentenaires et ordonnancés de manière à former un triangle végétal entourant une pelouse d’agrément, ni qu’elle procède régulièrement à l’entretien de cet espace arboré, ainsi qu’en témoigne les photographies versées aux dossiers. Par suite, quand bien même la zone d’aménagement concertée aurait été achevée depuis plusieurs années et remplacée par un plan local d’urbanisme, l’ensemble de ces éléments manifeste sans équivoque l’intention de la commune de Lux d’affecter les parcelles AI 293 et AI 320, comme promenade, à l’usage direct du public. Au surplus, la commune a permis à A d’occuper ces parcelles pour une fête de quartier en lui délivrant à cet effet une autorisation d’occupation temporaire du « domaine public ». Si cette circonstance est postérieure à la délibération attaquée, elle ne fait que confirmer l’intention de la commune d’affecter cet espace vert au domaine public. Par suite, les terrains en cause sont au nombre de ceux qui ne pouvaient en principe être cédés sans désaffectation et déclassement préalables.»

 

Donc ne reste pour défendre au fond le projet de la commune (sauf à tout reprendre et à déclasser le bien après réelle désaffectation..) qu’à se fonder, donc, sur le régime de l’article L. 3112-1, précité, du CG3P.

Et c’est là que le jugement devient intéressant, car il rejette l’application de ce régime aux résidences services en posant que celles-ci ne relèvent pas du domaine public.

Un OPAC est un EPIC (article L. 421-1 du code de la construction et de l’habitation [CCH]), et les logements sociaux projetés entraient dans la définition de la « résidence-services » régie par les articles L. 631-13 de ce même code.

Au contraire, par exemple, des « résidences autonomie », de telles résidences services sont donc considérées par ce TA comme relevant du domaine privé, ce qui exclut le recours à l’article L. 3112-1 du CG3P.

D’où une censure sur le fond en légalité interne :

« 20. L’OPAC de Saône-et-Loire projette d’édifier sur les parcelles cédées une résidence destinée au logement social des personnes âgées autonomes, comportant trente-et-un logements privatifs et des espaces communs. Il ne ressort pas des pièces du dossier que l’Office, qui envisage seulement de proposer à ses locataires les services prévus par l’article D. 631-27 du code de la construction et de l’habitation ainsi qu’une offre de services individualisable tels que des cours de sport, des conférences thématiques, du portage de courses ou du transport à la demande, délivrera à ses résidents les prestations minimales énumérées par l’article D. 312-159-3 du code de l’action sociale et des familles. Par conséquent, la résidence projetée relèvera de la catégorie des « résidences-services » définies par l’article L. 613-13 du code de la construction et de l’habitation.

« 21. Or, l’article L. 3112-1 du code général des collectivités territoriales, qui permet à une personne publique de céder à l’amiable, sans déclassement préalable, des biens relevant de son domaine public à une autre personne publique, à la condition qu’ils soient destinés à intégrer le domaine public de la personne publique acquéreuse pour l’exercice de ses compétences, n’autorise pas la cession d’un bien du domaine public à un office public de l’habitat en vue de la construction de logements sociaux sous la forme d’une résidence-services, dès lors que le bien cédé a vocation à intégrer le domaine privé de l’établissement public acquéreur, et non son domaine public.

« 22. Par suite, à défaut de désaffectation et de décision de déclassement, les parcelles AI 293 et AI 320, qui appartiennent au domaine public de la commune de Lux, ne pouvaient faire l’objet d’une cession à l’OPAC de Saône-et-Loire en vue de la réalisation d’une résidence-services.»

Mettons nous à la place de la commune ou de l’OPAC concernés. Pour peu qu’ils veuillent reprendre leur projet, il faudrait donc :

  • soit désaffecter le bien et le déclasser (ce qui semble faisable si le projet est de conduire ces parcelles vers une affectation à un domaine privé) puis céder le bien pour une résidence services… mais en ce cas la cession à l’euro symbolique devra être solidement justifiée, ce qui n’est pas une difficulté à sous-estimer
  • soit faire une cession domaine public / domaine public… mais avec un projet modifié pour l’OPAC pour réellement construire et gérer un bien pouvant relever de son domaine public

… avec de toute manière lors d’une éventuelle nouvelle procédure, d’autres pièges à éviter car à l’évidence dans ses premières délibérations, la commune avait commis d’autres illégalités (notamment en termes d’informations des élus).

Source :

TA Dijon, 30 juin 2023, A et l’association Sauvons les cerisiers de Lux, c/. commune et OPAC de LUX, n° 2101642, C+ (cliquer ici pour accéder à ce jugement sur la ALYODA, avec un intéressant commentaire et les conclusions, partiellement non suivies, de Mme Nelly Ach
rapporteure publique )