En matière de contrats publics, il est interdit de faire des cadeaux. Mais il est loisible d’appliquer soit des régimes d’aides spécifiques, soit de prendre en compte des contreparties d’intérêt général (I).
Ce régime, simple dans son principe, délicat dans son application, vient de connaître une intéressante illustration par le TA de Limoges (II).
I. Contrats publics : interdiction de faire des cadeaux… mais il est loisible d’appliquer soit des régimes d’aides spécifiques, soit de prendre en compte des contreparties d’intérêt général
Par principe, il n’est pas question pour une personne de payer une somme indue (CE, Sect., 19 mars 1971, Sieur Mergui, rec. 235) sauf texte spécial (aides culturelles, sociales ou économiques ; subventions aux associations ou fondations…).
Oui mais il peut y avoir la prise en compte de contreparties d’intérêt général (voir notamment l’article L. 3211-7 du Code général de la propriété des personnes publiques [CG3P] dont l’histoire fut mouvementée pour l’Etat, et quelques autres régimes ; pour les ventes entre personnes publiques voir aussi les art. L. 3112-1 et s. de ce même code ; pour les ventes des collectivités aux entreprises à fins de développement économique, voir l’art. L. 1511-3 du CGCT).
Ces contreparties s’avèrent même prises en compte avec une certaine souplesse par le juge qu’il s’agisse de clauses anti-spéculatives (Cass. civ. 3e, 23 septembre 2009, n° 08-18187), de favoriser l’implantation de ménages dans la commune (CAA Nantes, 30 juin 2000, n° 98NT01299 , voir aussi CE, 25 novembre 2009, n° 310208) ou de favoriser l’implantation d’un équipement public (CAA Marseille, 22 novembre 2010, n° 08MA03509).
Pour une illustration récente, voir CAA Lyon, 9 juillet 2019, n° 17LY00934 :
S’y ajoutent les astuces habituelles, notamment consistant à avoir une multiplicité d’attestation sur la valeur d’un bien avec quelques marges de manoeuvre opérationnelles réelles.
Les contreparties d’intérêt général en ces domaines sont multiples et bien connues des praticiens.
En matière de développement économique, par exemple, de telles contreparties peuvent résider dans des engagements en matière d’emploi, à la stricte condition que la minoration ainsi obtenue au stade d’une acquisition, d’un loyer ou d’une redevance, disparaisse si ces contreparties ne sont pas réalisées (voir par exemple CE, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, req. n° 169473, rec. p. 391 ; CE, 25 novembre 2009, Commune de Mer, n°310208 ; pour un cas intéressant, combiné avec le droit environnemental, voir TA Rouen, 23 juillet 2021, n° 2003507 que nous avions commenté ici : Emploi v. espèces protégées : nouveau match juridique, qui confirme l’importance des études préalables et des engagements fermes ).
Récemment, le juge a admis aussi qu’inclure des coûts de dépollution pouvait être pris en compte et éviter qu’une minoration de prix ne soit considérée comme une libéralité illégale (là on est moins dans la minoration de prix que dans l’établissement de celui-ci, mais tout de même on mesure la parenté dans le raisonnement : voir TA Lyon, 14 février 2019, n° 1700603; commenté ici : Vente d’un bien immobilier communal : réduire le prix pour tenir compte des frais de dépollution ne conduit pas à une libéralité ).
Plus largement, sur les aides à l’immobilier d’entreprise, voir un survol général ici et là.
De même l’exonération de redevance domaniale dans un contrat de mobilier urbain peut-elle être acceptée comme équivalent du prix à verser à la collectivité publique redevable en contrepartie des prestations de service et des missions d’intérêt général qu’ont pour objet d’assurer ces contrats (CE, 4 novembre 2005, Société Jean-Claude Decaux, req. n° 247298 ; non sans limites voir par exemple CJUE, 26 sept. 2024, C-710/22). Mais elle sera refusée même dans le cas de praticiens de santé (CE, 28 septembre 2021, n° 431625 ; l’astuce normale étant alors de pratiquer un loyer normal, voire minoré quand il peut l’être, mais de recourir aux aides que l’on peut verser à ces professionels, par ailleurs).
Et les praticiens de la domanialité publique ont une longue et riche habitude de mettre en oeuvre des raisonnements très analogues pour les redevances en appliquant les dispositions de l’article L. 2125-1 du CG3P.
Pour un cas intéressant d’emphytéose, voir CE, 13 septembre 2021, n° 439653, aux tables du rec.
Plus largement, voir cette vidéo :
II. Une application intéressante par le TA de Limoges
Le TA de Limoges vient d’appliquer ce mode d’emploi dans un cas où il était reproché à une communauté de communes d’avoir vendu un bien appartenant à son domaine privé à un prix inférieur à celui du marché… ce à quoi ladite communauté a répondu, et convaincu le juge, qu’en l’espèce cette vente était justifiée par des motifs d’intérêt général et comportait des contreparties suffisantes.
« Le tribunal a fait application de la jurisprudence du Conseil d’Etat selon laquelle la cession par une commune d’un terrain à une entreprise pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d’intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d’intérêt général et comporte des contreparties suffisantes (Conseil d’Etat, 3 novembre 1997, Commune de Fougerolles, n°169473). Il appartient ainsi au juge d’identifier les contreparties que comporte la cession, c’est-à-dire les avantages que, eu égard à l’ensemble des intérêts publics dont la collectivité cédante a la charge, elle est susceptible de lui procurer, et de s’assurer, en tenant compte de la nature des contreparties et, le cas échéant, des obligations mises à la charge des cessionnaires, de leur effectivité. Il doit, enfin, par une appréciation souveraine, estimer si ces contreparties sont suffisantes pour justifier la différence entre le prix de vente et la valeur du bien cédé (CE, 14 octobre 2015, Commune de Châtillon-sur-Seine, n° 375577).
« La communauté de communes, propriétaire d’un ensemble immobilier comprenant notamment un moulin et d’un étang appartenant à son domaine privé, avait décidé de le vendre. La valeur de ce bien avait été estimée à 25 000 euros par les services du Domaine. Le tribunal a jugé que la communauté de communes avait pu vendre ce bien à une association environnementale au prix de 30 000 euros tout en acceptant d’assumer elle-même la charge d’une partie des travaux d’effacement de l’étang à hauteur de 55 824 euros.
« Le tribunal a relevé que cet ensemble immobilier revêtait d’importants enjeux écologiques compte tenu de son insertion en zone Natura 2000 et en zone naturelle d’intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) et de la présence d’espèces protégées. En effet, le projet, porté par l’association poursuivait des objectifs de défense de l’environnement, consistait, en partenariat avec la fédération des parcs naturels régionaux et la communauté de communes, à effacer l’étang qui présentait une menace pour les espèces protégées à cause de son degré d’envasement et du mauvais état de sa digue, à reconstituer des mares, à entretenir les nouvelles zones humides ouvertes par pâturage en lien avec ce qui était déjà pratiqué dans le même secteur, à organiser des animations et des actions de sensibilisation sur la préservation de ces zones humides à destination du grand public, d’élèves ou d’associations et à restaurer le moulin pour l’utiliser ensuite comme support pour des activités scientifiques et d’animation ou en relais lors d’itinéraires de randonnées.
« Le tribunal a ainsi jugé qu’alors que le transfert de la propriété de l’ensemble immobilier impliquait aussi un transfert sans limitation de durée du coût de son entretien, cette cession devait également être regardée comme comportant, pour la communauté de communes, des contreparties suffisantes de la part de l’association et qu’elle n’avait ainsi pas vendu son bien « à un prix inférieur à sa valeur », en dépit d’une autre offre d’achat d’un montant de 25 000 euros d’une entreprise privée qui prévoyait d’assumer la totalité des travaux de remise en état de la digue à ses propres frais, mais qui entendait utiliser le site à des fins strictement commerciales afin d’y recevoir ses clients pour qu’ils puissent y tester ses produits.»
Source :
Voir sur le site du TA de Limoges :
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