I. Rappels très… très sommaires sur la RGP
La réforme de la responsabilité financière des ordonnateurs et des comptables (dite RGP : responsabilité des gestionnaires publics) n’était pas une refonte : c’était une petite révolution dans le monde public, qui a donné lieu à quelques premières décisions tout à fait fondatrices.
Après une conception complexe entre 2018 et 2021, ce nouveau régime est, pour l’essentiel, né de la loi de finances (n° 2021-1900 du 30 décembre 2021 de finances pour 2022) puis de l’ordonnance n° 2022-408 du 23 mars 2022, suivie par le décret n° 2022-1604 du 22 décembre 2022.
La grande bascule a eu lieu au premier janvier 2023, avec de nombreuses conséquences pour les acteurs du monde public.
Avant cette réforme (et hors autres types de responsabilité, dont le disciplinaire, le pénal…) :
- les comptables publics patents (ou de fait) devaient indemniser un éventuel manque dans les comptes (procédure de débet au titre d’une responsabilité personnelle et pécuniaire (RPP)
- les ordonnateurs (enfin… certains d’entre eux, ainsi que les comptables au moins en théorie) pouvaient être justiciables devant la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF, institution siégeant à la Cour des comptes et rendant quelques décisions par an).
C’est ce second régime qui a été retenu pour inspirer ce régime de responsabilité financière unifiée (une liste d’infractions financières donc).
Le nouveau régime unifié peut juger, dans un même mouvement, les deux acteurs de la chaîne financière :
- ordonnateurs, hors élus (à quelques détails près), sans que l’on sache parfaitement si la Cour considérera comme tels des exécutants qui en réalité atteste de services faits ou autres décisions enclenchant ou validant par exemple ensuite un mandat de paiement
- les comptables, qui au fil de l’instance pourront donc renvoyer la balle aux ordonnateurs, et réciproquement (et qui peuvent relever de cette nouvelle responsabilité même pour des faits antérieurs au 1er janvier 2023 car la CDBF pouvait connaître aussi — au moins sur le papier — de la responsabilité des comptables publics même si sa conception comme son fonctionnement conduisaient à ce qu’elle traite en réalité des ordonnateurs).
Les premières décisions de la Cour des comptes, en 2023 et 2024, puis, en janvier 2024, de la Cour d’appel financière (CAF) , dans le cadre de ce nouveau régime furent donc — nécessairement — fondatrices.
Voir par exemple :
- C. cptes, 11 mai 2023, Alpexpo, n°Arrêt n° S-2023-0604 aff 836 : voir sur ce point :
- Cour des comptes, 20 octobre 2023, Régie régionale des transports des Landes (RRTL), n° S-2023-1184. Voir à ce sujet notre article :
- Cour des comptes, 31 mai 2023, Commune d’Ajaccio, n°S-2023-0667.Voir antérieurement CDBF, 20 déc. 2001, n° 469 et CDBF, 11 févr. 1998, n°122-346. Infractions financières : 1° et 2° de l’article L. 131-14 du Code des juridictions financières (CJF). Voir à ce sujet :
- dans le même sens mais en descendant assez bas dans la hiérarchie, voir : Cour des comptes, 10 juillet 2023, Centre hospitalier Sainte-Marie, n° S-2023-085, aff. n°882
Voir ensuite une décision importante, de la Cour des comptes (avec notamment le fait que l’importance de l’enjeu financier peut servir à qualifier la gravité de la faute grave de gestion alors qu’en théorie ces deux critères sont distincts, puisque cumulatifs) : Cour des comptes, 24 novembre 2023, n° S-2023-1382
Voir notre article :
Et sur le premier arrêt de la CAF, voir :
Pour un cas récente de responsabilité, pour une SG de mairie, faute de transmission à temps des déclarations de sinistre à l’assureur, voir : Cour des comptes, 7 octobre 2024 COMMUNE DE SAINTE-EULALIE-EN-BORN (LANDES), n° S-2024-1305, affaire n° 40
Voir une vidéo plus longue (25 mn 16) retraçant les jurisprudences de 2023 :
AUTRES VIDÉOS (ENTRE AUTRES, CAR NOUS EN AVONS CONCOCTÉ BEAUCOUP À CE SUJET PASSIONNANT)
• Comment se préparer ? S’adapter ? S’assurer ? Avec une présentation courte puis l’intervention de M. Lionel Le Gall, Président de l’AMF (mutuelle d’assurances).
A ces questions, tentons de répondre avec cette petite vidéo de 11 mn 11, présenteé par Me Eric Landot avant une interview de :
- M. Lionel Le Gall, Président de l’AMF (mutuelle d’assurances).
https://www.amf-sam.fr/qui-est-amf/
Il s’agit d’un extrait de notre chronique vidéo hebdomadaire, « les 10′ juridiques », réalisation faite en partenariat entre Weka et le cabinet Landot & associés : http://www.weka.fr
• Présentation au lendemain de l’ordonnance, avec des interventions de Mme Stéphanie Damarey, Professeure des Universités, Agrégée de Droit public et du procureur général honoraire près la Cour des comptes M. Gilles Johanet
Voici une autre vidéo, bien plus détaillée sur certains aspects mais n’abordant pas (contrairement à celle ci-avant) les questions de protection fonctionnelle ou non, ni celles d’assurances, ni celle des « renvois de responsabilité « entre acteurs.
Dans cette vidéo de plus de 18 mn, là encore, je présente ce régime, avant que de m’entretenir avec :
- Mme Stéphanie Damarey,
Professeure des Universités, Agrégée de Droit public, directrice du Master 2 Finances et fiscalité publiques. Au nombre de ses ouvrages parus, citons le Précis Dalloz, Droit public financier, Dalloz, Oct. 2018. - M. Gilles Johanet
procureur général honoraire près la Cour des comptes
Il s’agit d’un extrait de notre chronique vidéo hebdomadaire, « les 10′ juridiques », réalisation faite en partenariat entre Weka et le cabinet Landot & associés : http://www.weka.fr
NB sur la question délicate de la protection fonctionnelle, voir :
II. Deux arrêts, coup sur coup, illustrent ce cadre selon lequel payer des rémunérations indues peut-être, en RGP, un « octroi d’avantage injustifié » (comme tel était le cas en CDBF)
des cadeaux indus aux agents pourront, en responsabilité des gestionnaires publics devant la Cour des comptes, constituer l’infraction financière qu’est l’octroi d’avantage injustifié définie à l’article L. 131-12 du code des juridictions financières…
Un arrêt de la Cour des comptes l’a posé en novembre 2024 (II.A.) et un autre, en décembre 2024, l’a confirmé de manière très intéressante (II.B.) : cela confirme la position, auparavant, qui était celle de la CDBF.
Légende : maire qui réquisitionne mais qui, jamais, n’aurait du le faire
II.A. Bantzenheim ou une maxime simple : s’il est indu, un cadeau de départ sera explosif à l’arrivée
Le maire de la commune de Bantzenheim (68) avait réquisitionné le comptable public alors que ce dernier avait refusé le paiement d‘indemnités irrégulières à l’ancienne secrétaire de mairie, lors du départ en retraite de cette dernière.
En effet, bien que cessant ses fonctions le 7 janvier 2023, la secrétaire de mairie s’était vue octroyer, au titre de l’année 2023, une indemnité mensuelle de fonctions, de sujétions et d’expertise (IFSE) ainsi qu’un complément indemnitaire annuel (CIA) pour des montants non proratisés au temps de travail effectif de l’année 2023, contrairement à la délibération de la commune du 25 janvier 2022 instaurant le régime indemnitaire tenant compte des fonctions, sujétions, expertises et engagement professionnel.
Elle avait reçu de plus une indemnisation au titre des 70 jours figurant sur son compte épargne temps alors que la délibération de la commune du 17 novembre 2015 instaurant le compte épargne-temps ne prévoyait aucun dispositif de compensation monétaire des jours stockés non utilisés.
Le montant net total des indemnités indûment perçues par la secrétaire de mairie s’est élevé à 12 415,91 €.
On peut faire des pot de départ, mais là le cadeau d’adieux était tout de même un peu fort de café… et que le maire ait osé réquisitionner le comptable dépasse l’entendement.
C’est donc sans surprise que la Cour des comptes y a vu la constitution de l’infraction financière d’octroi d’avantage injustifié définie à l’article L. 131-12 du code des juridictions financières (CJF).
On rappellerai que du temps de feu la CDBF, de tels agissements étaient déjà censurés. Citons par exemple cette décision :
« 11. Le paiement de ces compléments de rémunération calculés à partir d’un reclassement d’échelon auquel les médecins attachés ne pouvaient prétendre, ne bénéficiant pas de l’ancienneté requise dans le service public, en méconnaissance des dispositions précitées du code de la santé publique, constitue une infraction aux règles d’exécution des dépenses prévues à l’article L. 313-4 du code des juridictions financières. De plus, ces agissements fautifs sont constitutifs d’un avantage injustifié au sens de l’article L. 313-6 du code des juridictions financières, octroyé aux praticiens concernés et entraînant un préjudice financier pour le CH de Chauny à hauteur des versements indus effectués.»
Source : CDBF, 20 janvier 2021, n° 246-824
Quoique ce point soit confirmatif… tant de la jurisprudence de la Cour que de la pratique, hélas, de nombreuses communes rurales, on ne sera pas surpris de voir que l’infraction a pu être constituée par le manque de contrôle et de discernement du maire qui faisait confiance, trop aveuglément confiance, en sa secrétaire de mairie.
Au motif de la confiance totale qu’il lui accordait, le maire n’a jamais exercé de contrôle sur les conditions et les modalités de rémunération que sa secrétaire de mairie elle déterminait pour elle-même.
La Cour a également constaté l’action déterminante de l’ancienne secrétaire de mairie, postérieurement à sa cessation de fonction, pour obtenir le versement des rémunérations indues et la signature par le maire d’un ordre de réquisition du comptable.
En conséquence, la Cour des comptes a considéré que l’infraction définie par l’article L.131 12 du code des juridictions financières, en vigueur depuis le 1er janvier 2023, était constituée et imputable au maire de la commune et à l’ancienne secrétaire de mairie.
Le maire a été condamné à une amende de 5 000 € et l’ancienne secrétaire de mairie à 10 000€, montants inférieurs au quantum de peine maximal pour cette infraction, qui peut aller jusqu’à six mois de rémunération en application du second alinéa de l’article L. 131-16 du code des juridictions financières.
Pour la fixation du quantum de l’amende, la Cour a retenu comme circonstance aggravante pour le maire son expérience d’élu local au niveau communal et intercommunal.
Là encore, il est classique que le juge financier, comme le juge pénal d’ailleurs, se fonde faute de mieux sur le nombre d’années d’ancienneté de l’élu dans ses fonctions, pour apprécier sa connaissance du sujet. C’est logique. Mais quand on connaît certaines communes, cela ne peut que faire sourire.
La Cour a toutefois considéré que l’investissement de cet élu dans les charges municipales d’une petite commune dotée de peu de personnel atténuait sa responsabilité.
Pour la secrétaire de mairie, la Cour a considéré que sa longue expérience dans la fonction publique territoriale et son appartenance à un corps de catégorie A constituaient des circonstances aggravantes en ce qu’elle ne pouvait ignorer le caractère irrégulier des paiements et les conséquences de l’acte de réquisition. Ce qui n’est guère contestable.
Source :
II.B. Richwiller ou le retour de boomerang de l’avantage collectif NON acquis (avec un point intéressant sur le rappel, ou non, du droit de se taire)
Quittons la riante commune de Bantzenheim (68). Partons à seulement 22 km vers l’Ouest-Sud-Ouest.
Pour arriver à Richwiller… commune non moins riante (quoique le maire doit beaucoup moins rire maintenant) et toujours Haut-Rhinoise.
Le Procureur général près la Cour des comptes a renvoyé devant celle-ci le maire de la commune de Richwiller pour qu’il soit statué sur sa responsabilité au regard de l’infraction d’octroi d’avantage injustifié définie à l’article L. 131-12 du code des juridictions financières.
La partie défenderesse a tenté de soulever une QPC sur le droit de se taire. Point intéressant balayé ainsi par la Cour en de manière un brin sommaire. Voir à ce sujet :
La juridiction a également observé que le maire, alors qu’il avait été une première fois alerté par le comptable public en 2022, a réitéré son ordre de réquisition pour que soit versée cette prime de fin d’année sans chercher à y mettre fin ou à la régulariser. En procédant ainsi, deux années consécutives, afin d’éviter une certaine tension avec les agents tenant leur prime de fin d’année pour un avantage acquis, le maire a fait prévaloir un intérêt moral personnel sur l’intérêt général.
En conséquence, la Cour des comptes a considéré que l’infraction définie par l’article L. 313-6 du code des juridictions financières en vigueur jusqu’au 31 décembre 2022 et l’article L. 131 12 du même code depuis le 1er janvier 2023, était constituée et imputable au maire de la commune.
Le maire a été condamné à une amende de 1 000 €, montant inférieur au quantum de peine maximal pour cette infraction, qui peut aller jusqu’à six mois de rémunération en application du second alinéa de l’article L. 131-16 du code des juridictions financières.
Malgré la longue expérience du maire en tant qu’élu local, la Cour a retenu des circonstances atténuantes pour la fixation du quantum de l’amende. En effet, la Cour a considéré que plusieurs éléments venaient à l’appui de la bonne foi du maire sur le caractère d’avantage collectivement acquis au sens de l’article 111 de la loi du 26 janvier 1984 pour cette prime de fin d’année : le versement de la prime était très ancien ; une délibération, certes postérieure à 1984 et ne répondant pas aux éléments requis en termes de pièces justificatives, avait été prise en 1997 par le conseil municipal ; enfin la position et l’interprétation des comptables successifs n’avait pas été constante.
Source :
- Cour des comptes, 16 décembre 2024, M. X, maire de Richwiller (Haut-Rhin), n° S-2024-1528, off. n°44
II.C. Une position qui confirme la jurisprudence antérieure de la CDBF
Cette position est très classique dans la droite ligne de la position de feu la Cour de discipline budgétaire et financière (CDBF), au moins de 2017.
En effet, la CDBF avait estimé en 2017 que la rémunération d’un directeur d’un ensemble hospitalier était excessive (constituant ainsi des avantages injustifiés au sens de l’article L. 313-6 du code des juridictions financières, dans sa version de l’époque, avant la RGP ; en sus — et en combinaison — avec l’infraction de violation des règles d’exécution des dépenses de la fondation de l’article L. 313-4 du CJF).
Source : CDBF, 20 juillet 2017, Institut Curie, rec. 244, GAJF 7e éd. n°50. Cette jurisprudence de 2017 était un net durcissement par rapport à la jurisprudence antérieure (CDBF, 4 décembre 2015, FNSP IEP de Paris , rec., p. 171 ; CDBF, 13 octobre 2015, SADEV 94 , rec., p. 168 ; CDBF, 11 octobre 2013, Maison de retraite intercommunale Château de Bourron , rec., p. 213).
On le voit, dans des cas certes un peu extrêmes présentés ci-avant en II.A. et II.B., la Cour reste sur sa lancée avec une :
- appréciation large de l’avantage injustifié quand une prime ou une somme indue est versée
- prise en compte très concrète des connaissances, des difficultés ou au contraire des entêtements de chacun
- confirmation des grandes prudences à respecter avant toute réquisition du comptable.
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