Éric Landot Brèves et articles, Ressources et institutions (dont fonction publique, élections, responsabilités, droit administratif général...)

Qu’est-ce qu’une victime du terrorisme ? Réponse via l’annulation du refus de décorer les Gendarmes pris en otage, en 1988, à Ouvéa…

Le terrorisme envahit nos écrans, nos peurs, nos vies. Pour les administrations cela impose de s’adapter (I). Mais cela soulève aussi des questions de définition via l’attribution de la médaille nationale de reconnaissance aux victimes de terrorisme… pour laquelle la CAA de Toulouse (II.B.) vient de censurer la position du TA de Montpellier (II.A.) s’agissant des gendarmes pris, en 1988, en otage, à Ouvéa.

 

 

I. Rappels généraux sur l’adaptation des administrations aux faits de terrorisme

 

  • il importe que les pouvoirs publics s’adaptent pour limiter ce risque. Pour sécuriser les locaux, informer et former personnels et usagers… Diverses circulaires ont été adoptées. Ont été mis à jours divers protocoles et autres pages de conseils en ligne. La source principale étant :
  • Un contenu terroriste en ligne devra être retiré dans l’heure (voir la loi n° 2022-1159 du 16 août 2022 ; voir ici ce texte et notre article)
  • Un message sur les réseaux sociaux, apologétique du terrorisme, pourra être poursuivi en France, même s’il émane de l’étranger, sous certaines conditions Cass. crim., 7 novembre 2023, n° 22-87.230, au Bull., Voir à ce sujet ici (arrêt, article et vidéo)
  •  le 11 mars est la journée nationale d’hommage aux victimes du terrorisme (voir ici).
  • et en ce domaine, le juge administratif peut aussi intervenir pour voir si, en ce domaine, il y a eu, ou non, faute lourde de l’Etat au fil de contentieux en responsabilité (voir CE, 18 juillet 2018, n° 411156 : voir ici cette décision et notre article).
  • voir aussi le régime ad hoc : Circulaire relative relative à la prise en charge des victimes d’actes de terrorisme 
  • le juge administratif peut aussi avoir, très souvent, à traiter du caractère proportionné ou non des mesures de police administrative adoptées en ces domaines (voir nos nombreux articles de blogs à ce sujet, y compris en termes de réseaux sociaux, de lieux de culte, de manifestations, de droit des étrangers… domaines éloignés du droit du terrorisme mais où le risque de terrorisme est un facteur de mise en oeuvre, ou non, des mesures de police administrative)

 

II. Un travail définitoire et juridique opéré fort différemment par le TA de Montpellier puis par la CAA de Toulouse

 

C’est par un angle bien plus particulier que le TA de Montpellier puis la CAA de Toulouse ont eu à se pencher sur les questions de terrorisme. Celui de la demande d’attribution de la médaille nationale de reconnaissance aux victimes de terrorisme à sept gendarmes affectés à la gendarmerie de Fayaoué sur l’île d’Ouvéa et capturés par les indépendantistes le 22 avril 1988 (voir ici).

Or, il n’est pas difficile :

  • de deviner, pour ces anciens gendarmes, le caractère profondément émotionnel de cette demande. Ne serait-ce qu’en raison des traumatismes subis, de leurs morts, de leurs blessés.
  • de comprendre que si le juge français dit, même plus de 35 ans après, que ces actes étaient du terrorisme, on relance la polémique en Nouvelle-Calédonie…

Face à ces paramètres extra-juridiques, le TA s’en est tenu à une approche fondée sur la qualification, en droit, par le juge pénal, des faits en cause… là où la CAA de Toulouse est revenue à une approche moins… théorique.

 

II.A. La position du TA de Montpellier

 

Le TA de Montpellier s’était pour l’essentiel fondé sur la procédure telle qu’elle s’était déroulée au pénal, non sans fortes spécificités de ce dossier :

« 7. Il résulte de la décision litigieuse que, pour rejeter la demande d’attribution de la médaille nationale de reconnaissance aux victimes du terrorisme, le ministère de la justice s’est fondé sur l’absence de qualification d’actes de terrorisme des faits dont ils ont été victimes à Ouvéa ainsi que sur l’extinction de l’action publique. Contrairement à ce que soutient le requérant, une condition d’octroi de la médaille précitée est l’existence d’une qualification d’actes de terrorisme par les autorités judiciaires compétentes, qualification qui n’a jamais été retenue lors de la procédure pénale ayant suivi les évènements d’Ouvéa de 1988 avant le prononcé d’une amnistie des infractions commises par la loi n° 90-33 du 10 janvier 1990, ni même, au demeurant, par les pouvoirs publics depuis lors. L’absence de qualification d’actes de terrorisme de ces évènements, qui ne constitue pas une condition illégalement ajoutée au décret du 12 juillet 2016, fait ainsi obstacle à ce que les services du secrétariat général vérifient ensuite l’inscription sur les listes des victimes établies par le parquet compétent ou sur la liste du Fonds de garantie des victimes des actes de terrorisme et d’autres infractions (FGTI) ou, en cas de non inscription sur ces listes, la justification apportée par les intéressés de la présence sur le lieu des faits, reconnus comme étant des actes terroristes, ou du lien de causalité entre ces actes et l’éventuel décès de la victime. Dans ces conditions, la secrétaire générale, qui n’a opéré aucune restriction irrégulière des cas d’attribution de la médaille, a légalement pu opposer aux requérants l’absence de qualification d’actes de terroristes des évènements dont le requérant a été victime pour refuser les médailles sollicitées
« 8. En quatrième lieu, il n’appartient pas au juge administratif de contrôler la qualification d’actes terroristes, qui relève de la seule compétence des autorités judiciaires. Au surplus, comme indiqué supra les faits litigieux ont été amnistiés par la loi précitée du 10 janvier 1990. Par suite, le moyen tiré de l’erreur d’appréciation est inopérant et doit être écarté.»

 

… Avantage : c’est clair, fondé sur une assez logique qualification opérée, ou non, par le juge judiciaire. En amont, quand on parle de risque terroriste, par définition le juge judiciaire n’a pu intervenir alors que se prennent des mesures de police administrative. Le juge doit alors appréhender ce risque sans d’ailleurs avoir à le qualifier sauf en cas d’état d’urgence, pour schématiser (et encore). Mais après coup, ex post, on comprend que la qualification pénale semble opérante en sus d’être rassurante.

Inconvénient : il n’y avait pas besoin au pénal en l’espèce de qualifier ainsi, ou non, ces faits. Ce qui rend cette protection, derrière laquelle commodément (et en apparence très logiquement) se cache le juge administratif, un peu moins solide qu’il n’y paraît tout de même… Ecrivais-je en 2023, au risque d’avoir la cuistrerie de m’auto-citer. La suite a validé ce doute.

 

Source :

TA de Montpellier, 13 juillet 2023, n° 2101235

 

 

II.B. La CAA de Toulouse, ou le retour du vécu du point de vue de la victime… et non des arrangements de circonstance au pénal, au cas par cas

 

Saisie par six anciens gendarmes ayant été en poste dans l’île d’Ouvéa (Nouvelle-Calédonie), le 22 avril 1988, où ils ont été pris en otage, avec vingt-six de leurs collègues, par des indépendantistes kanaks, séquestrés dans les grottes de Mouli, avant d’être libérés le 25 avril 1988, la cour administrative de Toulouse a annulé par des arrêts du  1er juillet 2025 les jugements du 13 juillet 2023 par lesquels le tribunal administratif de Montpellier avait rejeté leurs demandes tendant à l’annulation des décisions de refus d’attribution de la médaille nationale de reconnaissance aux victimes du terrorisme, créée par le décret n°2016-949 du 12 juillet 2016, qui leur ont été opposées le 28 septembre 2020.

La cour juge que ni l’absence de qualification juridique des faits en actes de terrorisme par le juge pénal ni l’intervention des lois d’amnistie du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l’autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998 et  du 10 janvier 1990 portant amnistie d’infractions commises à l’occasion d’évènements survenus en Nouvelle-Calédonie qui ont mis un terme à la procédure pénale, ne faisaient obstacle à ce que l’administration procède à une appréciation des mérites de leurs demandes.

Bref, il y a eu amnistie. Il y a eu des appréciations au pénal qui ont leur part d’opportunité des poursuites.

Mais si nous parlons de terrorisme pour une telle médaille, c’est pour s’abstraire de ces paramètres fort différents de ceux pour lesquels cette médaille a été instituée, et qui reposent aussi sur le vécu des victimes, à savoir les gendarmes en l’espèce.

Plus encore, l’administration en ce domaine ne pouvait pas se prétendre en situation de compétence liée par rapport aux décisions judiciaires (qui n’ont pas le même objet) et  nous touchons là à une incompétence négative.

Par suite, en leur opposant ces seuls motifs, l’administration s’est placée en situation de compétence liée et a entaché ses décisions d’une erreur de droit :

« 6. En se fondant uniquement sur l’absence de qualification juridique des faits en actes de terrorisme par le juge pénal ainsi que sur l’intervention des lois d’amnistie qui ont mis un terme à la procédure pénale, l’administration s’est placée en situation de compétence liée. Toutefois, les dispositions du décret du 12 juillet 2016 portant création de la médaille nationale de reconnaissance aux victimes du terrorisme, dans leur version issue du décret du 6 mars 2019 reconnaissance aux victimes du terrorisme, ne font pas obstacle par elles-mêmes à la faculté ouverte à l’administration de procéder à une telle qualification notamment pour des faits qui n’ont pu être qualifiés comme tels par le juge pénal. Par suite, en se limitant à opposer au requérant les motifs ainsi énoncés sans procéder à une appréciation des mérites de sa demande, l’administration a entaché sa décision d’une erreur de droit. »

Sources :

 

 

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